摘 要：長期以來，行政權(quán)力在通過各種途徑強勢控制大學的同時，也給自身帶來許多誤讀，從來源、范疇和合法性基礎(chǔ)等角度進行澄明是建立清單制度的前提。在大學治理現(xiàn)代化、國家推行權(quán)力清單制度、行政權(quán)力本身面臨諸多問題的背景下 ，讓以限權(quán)為目的的大學行政權(quán)力清單制度從邏輯和現(xiàn)實層面成為可能。在清單的制訂過程中，確定行政權(quán)力的價值、法治和專業(yè)邊界以及通過大學章程來重構(gòu)高校辦學自主權(quán)和行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系顯得尤為關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：大學行政權(quán)力;清單制度;大學章程

有關(guān)大學行政權(quán)力的討論是一個熱門的話題，特別是國家提出“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”[1]后，由于行政權(quán)力長期強勢嵌入大學帶來的各種問題更是讓大學“行政化”和大學“去行政化”引起社會各界廣泛關(guān)注和熱烈討論。隨著依法治國理念的深入和政府簡政放權(quán)推出的權(quán)力清單制度的全面實行，“法無禁止即可為”和“法無授權(quán)不可為”的理念開始在全國上下、各行各業(yè)形成廣泛共識，由權(quán)力清單、負面清單、責任清單構(gòu)成的權(quán)力清單模式開始成為政府管理社會的手段。權(quán)力清單模式得到社會各界認可并廣泛推行，而備受責難的大學行政權(quán)力卻對此趨勢無動于衷，二者強烈的反差折射出推行大學行政權(quán)力清單制度任重道遠，其中蘊含的基本問題更值得我們思考。本文試圖從對象、邏輯和措施等方面回答大學行政權(quán)力是什么、為什么能制訂大學行政權(quán)力清單、怎么制訂清單等基本問題，以期引起方家對大學行政權(quán)力清單制度的關(guān)注和研究。

一、大學行政權(quán)力為何物：誤讀與澄明

實行大學行政權(quán)力清單制度的前提是弄清楚大學行政權(quán)力為何物，但這個前提目前處于微妙而尷尬之境：似乎人人都明白大學行政權(quán)力為何物、干何事、有何問題，但在高喊取消的同時卻對此趨之若鶩，提出的若干解決問題的思路和辦法看似有理卻效果有限;似乎本身為國家、社會、大學和大學中的各類群體承擔了應盡之責和提供了各種服務(wù)，但在不滿和責難聲中卻成為了“風箱中的老鼠”和“茅坑中的石頭”。這種微妙和尷尬給大學行政權(quán)力帶來了許多誤讀，澄明其為何物有重要價值。

（一）權(quán)力鏈條和侵入：單向度的誤讀

梳理目前有關(guān)大學行政權(quán)力的研究可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的研究基本上是從內(nèi)外兩個方面切入，研究結(jié)論也大致相同。從大學行政權(quán)力的外部來說，主要是國家和政府權(quán)力過大，“院校級的官僚權(quán)力同高級的官僚權(quán)力”構(gòu)成的權(quán)力鏈條被拴在了同一輛“馬車”上[2]，進而形成“從最高教育行政機關(guān)到大學基本教學與學術(shù)單位，一元化的行政權(quán)力通天貫地，天下英雄，靡不在其彀中”[3]的局面，這種局面導致國家對大學管得過多、過細、過死，大學精神和辦學自主權(quán)在淪為官僚體制和行政權(quán)力附庸的過程中逐漸喪失，“人類燈塔”的黯淡無光、“動力站”的缺乏動力和大學自身的亂象叢生皆由此起。在大學內(nèi)部，由于國家和政府權(quán)力的強力嵌入，導致大學權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的行政化傾向日趨嚴重，行政權(quán)力的強勢與越界侵入使大學學術(shù)權(quán)力受到擠壓，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力沖突不斷，討伐行政權(quán)力的呼聲此起彼伏，大學去行政化的聲浪日益高漲。

毫無疑問，從國家和政府權(quán)力鏈條的角度審視大學行政權(quán)力，既客觀呈現(xiàn)了中國大學由于“遺傳”導致的國家和政府強大行政權(quán)力主宰大學生存和發(fā)展的歷史事實，從某種程度上說清了中國大學行政權(quán)力的本質(zhì)，更是在國家治理體系現(xiàn)代化的框架下觸及了國家與大學之間的治理體系和權(quán)力邊界。從越界和侵入的視角審視大學行政權(quán)力，既回答了現(xiàn)實中存在的學術(shù)權(quán)力不彰、學術(shù)自由受壓、學者身份失位和資源分配不公等問題，也給限制大學行政權(quán)力和大學去行政化提供了正當理由，更是對大學相對羸弱的學術(shù)權(quán)力進行了聲援。

但是，值得注意的是，不管是從國家和政府權(quán)力鏈條的角度還是從大學內(nèi)部管理的角度，似乎都有意無意地“遮蔽”和“懸置”了大學行政權(quán)力本身，大學行政權(quán)力成了連接各方的“節(jié)點”和“焦點”，但本身又是幾乎沒有深入研究的“盲點”。這種矛盾導致在對大學行政權(quán)力的批評聲中不僅很少聽到行政權(quán)力擁有者的“申辯”，即使對大學行政權(quán)力本身的寥寥研究[4]，也大都淹沒在張揚學術(shù)權(quán)力的洪流中。大學行政權(quán)力的“不在場”和“失聲失語”讓自己被刻畫成在國家權(quán)力面前順從和被動、大學內(nèi)部強勢和主導的可憎形象。單向度的視角和現(xiàn)實的吊詭產(chǎn)生的許多問題等待我們追問：大學行政權(quán)力在大學是否具有合法性？大學行政權(quán)力之于大學到底有何價值？大學行政權(quán)力的本質(zhì)和邊界何在？大學去行政化到底要去什么？大學行政權(quán)力“任爾東西南北風”到底是否有解？

（二）范疇、來源和基礎(chǔ)：多角度的澄明

“任何類型的大學都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物”[5]的觀點經(jīng)常被我們引用，若據(jù)此認知大學行政權(quán)力，有助于我們從范疇的不同、來源和基礎(chǔ)的合法等多角度全面理解。

關(guān)于大學行政權(quán)力的范疇，中國學者對于西方大學的理解基本上沒有超越伯頓·克拉克對大學學術(shù)權(quán)力的10種類型細分中由董事權(quán)力（來自于院校）、官僚權(quán)力（來自于院校）和官僚權(quán)力（來自于政府）所構(gòu)成的行政權(quán)力[6]，而對中國大學行政權(quán)力的研究則從主題、客體、來源、職能等多角度進行了界定，這種不同從一個側(cè)面反映了中國大學行政權(quán)力的自身特點。同時，由于中國大學的遺傳，導致中國大學形成了與“美國教育法只談學術(shù)權(quán)力，不談行政權(quán)力;而德國教育法只談行政權(quán)力，不談學術(shù)權(quán)力”[7]大相徑庭的局面，“中國大學的權(quán)力結(jié)構(gòu)兼具歐洲大學的特點和美國大學的特點的同時更多具備著兩類大學的缺點”[8]。這種“缺點”就是中國大學行政權(quán)力不但包含了自身，還將政治權(quán)力、政府權(quán)力以及部分學術(shù)權(quán)力、市場權(quán)力、學生權(quán)力涵蓋其中。這種范疇特點或“缺點”是我們客觀理解中國大學行政權(quán)力必須面對的現(xiàn)實。

眾所周知，大學行政權(quán)力在大學中并不享有和學術(shù)權(quán)力一樣的天然合法性，但并不能就此推出其沒有合法性來源和合法基礎(chǔ)性。大學作為歐洲中世紀獨特的既分權(quán)又分裂的社會的偶然產(chǎn)物和主要由學者組成的行會組織，由于自身規(guī)模較小、職責單一，學者權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力處于混沌一體的狀態(tài)。隨著大學的世俗化、科學進入大學和工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，學者再無精力管理日漸復雜的大學事務(wù)和應對大學規(guī)模的擴大，專業(yè)化的行政管理、行政機構(gòu)和行政人員應運而生勢所必然，行政權(quán)力隨之萌芽。隨著科學研究和社會服務(wù)成為大學職能，大學在從社會邊緣走向社會中心的過程中必然產(chǎn)生專門的科層組織，而新科技革命帶來的大學日益巨型化和系統(tǒng)化讓專門化管理成為大學的必然選擇。

反觀中國大學的演變史，盡管關(guān)于大學的起源有不同的看法，但現(xiàn)代意義上的大學起源于京師大學堂還是基本共識。清末大學在內(nèi)憂外患、中西沖突的背景下發(fā)軔，目的就是“培植非常之才，以備他日特達之用”[9]，救亡圖存是大學產(chǎn)生的動因和存在的價值，知識和學術(shù)就不是它的邏輯起點。為完成自己的使命，大學成為政府機構(gòu)的同構(gòu)和延伸，行政權(quán)力一統(tǒng)大學是必然選擇。民國和國民政府時期，學術(shù)權(quán)力開始萌芽，在經(jīng)歷與行政權(quán)力的此消彼長之后，逐漸在大學取得自己的一席之地。新中國成立后，大學的使命是為建設(shè)新政權(quán)和為新政權(quán)培養(yǎng)人才服務(wù)，知識和學術(shù)依然不是它的本質(zhì)，自然大學權(quán)力結(jié)構(gòu)與政府再次同構(gòu)、行政權(quán)力再次主導大學更是歷史的必然，盡管此后有幾次高校管理體制的收放改革，但并沒有從本質(zhì)上改變行政權(quán)力主導大學的局面。

大學的演變史同時也是大學行政權(quán)力的發(fā)展史。大學行政權(quán)力隨著大學的發(fā)展從學者權(quán)力中分化和授權(quán)而來，在適應和滿足大學自身發(fā)展要求中承擔了必然職責而取得合法性。中國大學行政權(quán)力更是自大學肇始之日起就與大學同生同構(gòu)，享有類似西方大學學術(shù)權(quán)力在大學的天然合法性。從西方大學到中國大學的產(chǎn)生和演變過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，不管是分化還是同構(gòu)，大學行政權(quán)力在來源上都具有遺傳的合法性。

合法性理論認為，實質(zhì)合法是權(quán)力合法的基礎(chǔ)。運用馬克斯·韋伯提出的理想類型法觀察大學行政權(quán)力，可以發(fā)現(xiàn)大學行政權(quán)力至少具備政治合法和公共責任的合法性基礎(chǔ)?！案叩冉逃骄砣肷鐣氖聞?wù)中，就越必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！盵10]“今天，在世界上的大多數(shù)國家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響?！盵11]政治合法是當今任何大學都必須面對的問題，而中國的體制、歷史和文化更是導致和影響國家對大學的積極干預和深度介入，也決定了政治合法是中國大學首先必須考慮的因素，而大學行政權(quán)力則“義不容辭”地承擔起政治合法的責任。

大學作為肩負培養(yǎng)人才、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國際交流合作使命的學術(shù)與社會兼?zhèn)涞慕M織，在任何使命的履行中必然承擔著公共責任，而公共責任的主體除了行政組織別無它途。同時，國家和政府管理大學的責任必須通過行政權(quán)力才能實現(xiàn)，行政權(quán)力作為政府權(quán)力的“鏈條延伸”承擔著政府公權(quán)力在大學內(nèi)部的實行。另外，大學作為松散聯(lián)合的組織同時又要面對各種復雜的公共管理事務(wù)，把各種松散力量有效整合成大學發(fā)展合力至關(guān)重要，大學行政組織由于其公共性自然承擔起內(nèi)部公共管理和協(xié)調(diào)各種松散力量的職責。于是，大學行政權(quán)力就以其公共性和超越性通過肩負起大學公共責任而贏得合法性。因此，從環(huán)境的角度看，大學行政權(quán)力政治合法和公共責任的合法性基礎(chǔ)正是大學適應社會環(huán)境變化的必然選擇，中外大學概莫能外。

如果我們多角度、客觀地觀察和分析大學行政權(quán)力，如果我們能夠超越“以西為宗”和學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力“二元對立”的視角，就可以更加客觀理性認識中國大學行政權(quán)力。如果說澄明大學行政權(quán)力解決了“是什么”的問題，制訂大學行政權(quán)力清單還必須從邏輯和依據(jù)層面回答“為什么能”的問題。

二、大學行政權(quán)力清單制度何以可能：邏輯與現(xiàn)實

大學權(quán)力多種多樣，為何只有行政權(quán)力能夠制訂清單？從邏輯上講，大學行政權(quán)力的本質(zhì)和現(xiàn)代大學治理的需要讓以限權(quán)為目的的清單制度在行政權(quán)力上成為可能。從現(xiàn)實層面看，為建設(shè)國家治理體系現(xiàn)代化而推出的清單制度和中國大學行政權(quán)力由于遺傳和環(huán)境所形成的特點，為大學行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實土壤。

（一）內(nèi)在邏輯：限權(quán)與治理

限權(quán)是大學行政權(quán)力的內(nèi)在邏輯。在大學各種權(quán)力類型中，學術(shù)權(quán)力作為學術(shù)共同體管理大學內(nèi)部各種學術(shù)事務(wù)的公權(quán)力，其產(chǎn)生和存在是為實現(xiàn)和保障學術(shù)自由，而學術(shù)自由作為教師和學生不受法律、學校各種規(guī)定的限制或公眾不合理的干擾而進行講課學習、探求知識及研究的自由[12]，是基于大學的知識本質(zhì)和探索知識所必需的自由。這種權(quán)力作為適用于一切法領(lǐng)域的客觀價值秩序[13]，對知識的探索、人類和社會的進步以及大學的發(fā)展具有非同尋常的意義，這就要求國家通過組織和制度設(shè)計，促進和保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。[14]換言之，學術(shù)權(quán)力從本質(zhì)上就不適合以限權(quán)為目的的清單制度，反而應該遵循“法無禁止即可為”的原則。行政權(quán)力由于自身的本質(zhì)使然，在追求政治合法、責任履行和資源分配的過程中，具有天然、內(nèi)在的擴張沖動，在現(xiàn)實中由于政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、學生權(quán)力和市場權(quán)力等各種權(quán)力糅雜和集于一身，更是猶如“闖入瓷器店的公?！痹诖髮W隨意越界和侵入其他權(quán)力領(lǐng)域。大學行政權(quán)力為什么會屢越自身合法性基礎(chǔ)而無解？大學行政權(quán)力的邊界到底在哪里？大學行政權(quán)力如何在服務(wù)大學和學術(shù)中恪守實質(zhì)合法和形式合法？產(chǎn)生這些問題的根本原因在于大學行政權(quán)力沒有受到限制或者沒有制度設(shè)計去限制大學行政權(quán)力。從“有權(quán)必受限”、“公權(quán)力更應受限”的觀點出發(fā)，行政權(quán)力作為各種公權(quán)力的集合，限權(quán)是必然邏輯和解決問題的必然選擇，而在其它各種權(quán)力羸弱而無法與之形成平衡的狀況下，以限權(quán)為出發(fā)點的清單制度更是勒住這匹脫韁野馬的無奈選擇。

大學行政權(quán)力清單制度是大學治理現(xiàn)代化的必然要求。大學治理作為大學內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學重要事項決策的結(jié)構(gòu)和過程，其現(xiàn)代化的主要內(nèi)容就是要“順應中國國情和時代要求，完善和發(fā)展現(xiàn)代大學制度，構(gòu)建政府、大學和社會之間的新型關(guān)系，形成政府宏觀管理、大學自主辦學、社會廣泛參與的多元合作共治格局，建立和健全系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的大學治理結(jié)構(gòu)和治理制度體系，促進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[15]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“完善中國特色現(xiàn)代大學制度。完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學校要堅持和完善黨委領(lǐng)導下的校長負責制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實黨委、校長職權(quán)?！盵16]可見，多元共治的治理結(jié)構(gòu)是大學治理現(xiàn)代化的標志和目標，而多元共治的前提是不同權(quán)力和權(quán)力主體在治理結(jié)構(gòu)中都有發(fā)揮作用和保障利益的渠道和機制，讓不同主體、不同利益和不同階段的博弈能夠相互平衡，實現(xiàn)相互制約，形成相互協(xié)調(diào)。權(quán)力清單制度就是以清單的形式明確規(guī)定不同權(quán)力和權(quán)力主體在不同范圍、不同階段的“為”與“不為”以及“何為”的問題。大學行政權(quán)力實行清單制度是建立多元共治結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)大學治理現(xiàn)代化的必然要求。某種程度而言，沒有大學行政權(quán)力的清單制度，一權(quán)獨大的局面就無法破解，也就無法形成多元共治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，自然談不上大學治理的現(xiàn)代化。

（二）外部環(huán)境：制度與現(xiàn)實

國家推行清單管理為大學行政權(quán)力清單制度提供了外在的制度依據(jù)。眾所周知，新中國成立以來，高等教育管理體制一直在“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的循環(huán)往復中前行，一直在政府“收權(quán)就死”“放權(quán)就亂”的擔心和大學“呼吁放權(quán)”又“擔權(quán)不力”的矛盾中徘徊，沒有找到比較適合中國國情和大學實情的改革之路。隨著社會的發(fā)展和認識的深化，政府應該管什么、怎么管和大學應該辦什么、怎么辦等根本性問題逐漸達成共識，特別是黨的十八大以來，黨和政府為實現(xiàn)依法治國而推行的權(quán)力清單制度更是為大學行政權(quán)力實行清單制度提供了外部的制度依據(jù)。

具體來說，2013年黨的十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”，2015年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，2015年12月中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十九次會議通過《國務(wù)院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》，至此，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)全面鋪開。為落實黨和國家的工作部署，2014年國家教育體制改革領(lǐng)導小組辦公室在《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》中提出：“深化教育行政審批制度改革，探索實施高校依法自主辦學負面清單管理，清單之外的事項由高校自主行使并依法接受政府、社會及校內(nèi)監(jiān)督?！盵17]2015年教育部在《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中又具體提出實施意見：“在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點，清單之外的事項學校可自主施行，要盡量縮減負面清單事項的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式。”[18]按照有關(guān)文件要求，十八大以來僅教育行政審批事項，就取消了中央指定政府實施的涉及“境外辦學實施?？平逃蛘叻菍W歷高等教育審批”、“自學考試?？茖I(yè)審批”、“副教授評審權(quán)審批”等11個事項[19]，教育部取消下放了涉及“國家重點學科審批”、“教授評審權(quán)審批”等16個事項[20]，公布了中央指定地方實施的教育行政許可事項清單和教育部行政許可事項清單。國家和教育主管部門的這些政策導向和具體措施為制訂大學行政權(quán)力清單提供了堅強的制度依據(jù)和參考路徑。

大學行政權(quán)力面臨的各種問題為實行大學行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實土壤。眾所周知，大學行政權(quán)力由于逾越邊界導致大學管理的“行政科層化、大學行政權(quán)威的絕對化、學術(shù)在大學被邊緣化”[21]以及“學術(shù)事務(wù)的行政化、資源分配的行政化、高校及其人員的行政化、人事任命和聘用的行政化”[22]等問題有愈演愈烈之勢，這種態(tài)勢必然使“大學異質(zhì)化，導致大學核心價值轉(zhuǎn)移，大學精神不彰，大學權(quán)力錯位和學術(shù)腐敗”[23]。如何解決大學行政權(quán)力不受制約的問題，有人認為應該取消大學行政級別[24];有人認為應該減少“大學被政府行政化，要重構(gòu)學術(shù)與政治的關(guān)系，通過制度設(shè)計實現(xiàn)學術(shù)與政治的相對分離，讓大學行政回歸本位”[25];有人認為應該防止大學內(nèi)部行政管理過度化，要在高校內(nèi)部重新進行資源配置和權(quán)力分割，通過“決策過程的分權(quán)化、學術(shù)事務(wù)管理的學術(shù)化和人員職權(quán)劃分的明確化”，提高學術(shù)人員在資源配置中的地位[26]。一言以蔽之，大學行政權(quán)力在實際運行過程中存在許多問題，這些問題為大學行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實土壤。盡管政府和學界為解決大學行政化的問題提出了各種思路和辦法，但從實際效果來看依然有待完善。從解決實際問題和操作可行的角度出發(fā)，大學行政權(quán)力清單制度不失為解決目前大學行政化困境的辦法之一。

三、制訂大學行政權(quán)力清單的關(guān)鍵問題：邊界和章程

將權(quán)力清單制度引入大學，是推進大學治理能力現(xiàn)代化的有益探索和重要舉措，但就大學行政權(quán)力清單這個新生事物而言，由于事涉國家、政府、社會、政黨和大學的關(guān)系，事涉大學內(nèi)部各利益主體之間的關(guān)系，事涉大學行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、政治權(quán)力和學生權(quán)力等不同權(quán)力的邊界和內(nèi)容，內(nèi)容廣博而復雜。從抓主要矛盾和矛盾的主要方面的角度出發(fā)，制訂大學行政權(quán)力清單過程中劃定大學行政權(quán)力的邊界和制訂有效的大學章程顯得尤為關(guān)鍵。

（一）邊界：價值、法制和專業(yè)

界定行政權(quán)力的邊界是制訂清單制度的前提。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵27]縱觀目前大學行政化的諸多問題，不管是國家政策和體制帶來的外部行政化還是大學內(nèi)部管理行政化，主要問題都是大學行政權(quán)力逾越自身邊界而起。如何從價值、法制和專業(yè)的角度界定大學行政權(quán)力的邊界自然成為重中之重。

從價值邊界來說，行政權(quán)力在認識和處理大學事務(wù)時以追求規(guī)范和效率為價值目標，強調(diào)一元性、服從性和時效性，這種特點在一般的社會組織管理中是一種優(yōu)勢，但在大學這種社會和學術(shù)兼?zhèn)涞奶厥饨M織管理中，由于忽視了大學知識生產(chǎn)的特殊性、教育本身的不確定性、大學權(quán)力結(jié)構(gòu)的多樣性、學者主要生活在學科和學院矩陣的現(xiàn)實性等問題而帶來的大學管理的不確定性[28]，試圖用管理的確定性來應對必然存在的不確定性，這必然導致行政權(quán)力在追求管理的確定性中逾越教育和大學的價值邊界，由此而生的諸多問題都是價值邊界本末倒置的結(jié)果。從權(quán)力清單的理念來說，行政權(quán)力要守住自身的價值邊界就是要讓其它的權(quán)力主體充分體現(xiàn)“法無禁止即可為”。

從法制邊界而言，不管是《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等法律，還是教育行政法規(guī)、文件甚至是大學章程，都規(guī)定了大學行政權(quán)力履行公共管理職能的范圍。作為一種授權(quán)性的權(quán)力主體，大學行政權(quán)力只能在法律、法規(guī)和制度的授權(quán)范圍內(nèi)履行職責，不能任意甚至肆意地擴充自己的權(quán)力范圍或者自以為是地以公權(quán)力的名義“自我授權(quán)”，這種逾越法制邊界之舉于法理和法律而言都是廣義上的違法。大學行政權(quán)力只有守住了自身的法制邊界，才能說自己的一切行為合法，也才能得到其他權(quán)力主體的認可和實現(xiàn)自身的管理目標。從權(quán)力清單的角度來說，大學行政權(quán)力的法制邊界就是要嚴守“法無授權(quán)不可為”的底線。

就專業(yè)邊界而談，專業(yè)的體現(xiàn)就是用專業(yè)的方法做專業(yè)的事。大學行政權(quán)力之所以能在大學存在和發(fā)展，前提是大學本身的存在，離此，大學行政權(quán)力就是“無本之木”、“無源之水”。換言之，大學行政權(quán)力不同于政府行政權(quán)力，不同于社會管理的行政權(quán)力，大學行政權(quán)力只有服務(wù)大學才可能存在，才有存在價值。這看似不言自明的道理，就是大學行政權(quán)力應該固守而又難以守住的專業(yè)邊界，現(xiàn)實中行政權(quán)力滲透和蠶食其它權(quán)力帶來的大量問題某種程度上也是大學行政權(quán)力“不專業(yè)”的體現(xiàn)。同時，行政權(quán)力在堅持理性、正義和大學基本屬性等實質(zhì)性合法的基礎(chǔ)上恪守有關(guān)法律、規(guī)章等規(guī)定的程序、規(guī)則和方式，做到實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一，也是大學行政權(quán)力基本的專業(yè)邊界，而實踐中大學行政權(quán)力經(jīng)常無視或無法守住形式合法的專業(yè)邊界。

（二）章程：定位與重構(gòu)

通過大學章程“法定”行政權(quán)力是制訂清單制度的關(guān)鍵。大學行政權(quán)力清單只有上依國家法律法規(guī)和制度，下靠大學章程才能合理合法，自然有效的大學章程是有效的大學行政權(quán)力清單的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

大學章程作為大學生存和發(fā)展的制度性根基，承載大學精神，彰顯大學使命，是大學依法自主辦學的基本依據(jù)和大學治理的“憲章”。它作為上依國家法律法規(guī)的“下位法”，主要規(guī)定作為大學舉辦者的政府、作為大學管理者的教育行政機關(guān)和作為辦學者的大學之間的權(quán)責關(guān)系，目的是保障大學的辦學自主權(quán)。眾所周知，從大學的起源和發(fā)展來看，大學章程先后經(jīng)歷了教皇、皇室向大學頒發(fā)特許狀授予各種特權(quán)和特許狀規(guī)定的各種權(quán)力向法律授權(quán)轉(zhuǎn)變的過程，在此消彼長的博弈過程中才形成了政府與大學之間以章程為“契約”的控制與自治、干預與自主的各自邊界，達成了“大學治理，從源頭上即依據(jù)章程進行的治理”[29]共識。中國大學由于特殊的肇始起源、自身定位和發(fā)展歷程，自治始終沒有內(nèi)化為大學的根基和傳統(tǒng)，而是在長期實踐中演變成中國特色的高校辦學自主權(quán)。在這種情況下，如何通過大學章程的作用來保障高校辦學自主權(quán)的實現(xiàn)就顯得尤為重要。某種意義上來說，沒有大學章程，就沒有辦學自主權(quán)，也就沒有真正意義上的大學，也就必然有外部行政權(quán)力的滲透和蠶食。

大學章程同時也是下啟校內(nèi)所有規(guī)章制度的“基本法”，校內(nèi)各種規(guī)章的制訂必須以此為依據(jù)，而“調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、弘揚和保障學術(shù)自由是大學章程的核心功能”[30]。由于大學章程對健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有基礎(chǔ)性作用，所以完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是大學章程建設(shè)的重點，其實質(zhì)就是要對大學內(nèi)部各主體權(quán)力，特別是行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力進行重新定位和制度重構(gòu)，建立科學、合理、協(xié)調(diào)的運行機制。如果沒有大學章程對內(nèi)部各主體權(quán)力的規(guī)定和保障，內(nèi)部行政權(quán)力必然越界和膨脹。

章程要重構(gòu)高校辦學自主權(quán)。高校辦學自主權(quán)首先要澄清的是，它既不是政府下放或授權(quán)給高校的權(quán)力，更不是政府恩賜給大學的權(quán)力，而是大學基于學術(shù)自由和學術(shù)自治屬性的與生俱來的權(quán)力，是高校的“基本人權(quán)”和高校作為獨立法人組織必需和固有的“自然權(quán)利”。高等教育作為準公共產(chǎn)品，“政府干預大學發(fā)展具有合法性和合理性，但并不意味著政府可以全面干預乃至控制大學，政府干預應當局限在公共領(lǐng)域的范圍之中”[31]?！爱斦J為受到保護的高等教育的‘自治部分的權(quán)力過大時，想的并不是廢除這些特權(quán)，而只是想縮小它的范圍?！盵32]政府對大學的干預“不能超越大學作為一個具有獨立法人地位的學術(shù)組織所擁有的對自身內(nèi)部事務(wù)的基本自治權(quán)利”[33]。政府對大學辦學的管理和監(jiān)督必須通過大學章程明確其權(quán)職范圍和界限，不能以高高在上的恩賜心態(tài)隨意而為。章程不僅規(guī)定大學辦學行為，也規(guī)范政府管理大學行為。

章程要重構(gòu)行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系?！爸袊髮W的問題，根本原因是行政控制一切?！盵34]因此，章程要明確行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力各自的職能使命，確立大學學生、學術(shù)至上和行政權(quán)力服務(wù)學生、學術(shù)的理念;要劃分行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的界限，廓清權(quán)力主體、事項范圍，在制度設(shè)計上實現(xiàn)權(quán)力相對分離、事務(wù)相對區(qū)分、身份相對分開，從源頭上避免“雙肩挑”，阻斷“利用行政手段獲取學術(shù)資源，利用學術(shù)成就為行政加分”[35]的情形，讓“學術(shù)歸學術(shù)、行政歸行政”，形成有機分工、相互制約的態(tài)勢;要建立行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力溝通協(xié)商平臺，減少因分歧、利益而起的矛盾，實現(xiàn)共同利益的最大化。

中國大學長期形成的行政主導的管理模式有其深厚的歷史、政治和文化根源，行政權(quán)力長期缺乏制度約束是主要原因。在全面推進依法治國的進程中，通過權(quán)力清單制度扎緊大學行政權(quán)力的制度“籠子”，盡管任重道遠，但對于改善大學治理環(huán)境、完善大學治理結(jié)構(gòu)、守護大學精神、回歸大學本位，依然具有重大意義。

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