畢海俠，簡迎輝，段 杰

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

近年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)用水人口不斷增加，截至2016年，達4.7億(2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報)，城市供水工程面臨巨大的壓力[1]。一直以來，因為城市供水屬于準公共物品，具有自然壟斷性和較強外部性的特點，供水設(shè)施基本上依靠政府財政投資建設(shè)。然而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，僅依靠政府財政投資建設(shè)已經(jīng)不能滿足城市供水的需求，PPP模式作為解決公共部門資金有限性和基礎(chǔ)設(shè)施需求迫切性矛盾的一種創(chuàng)新機制，為城市供水設(shè)施建設(shè)提供了很好的選擇；但與此同時，城市供水PPP項目自身所固有的區(qū)域性、自然壟斷性等特點，容易引發(fā)市場失靈，影響項目的運行效率。此外，由于政府和私人企業(yè)的目標和利益取向不同，私人企業(yè)在獲得生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)后，極有可能為了尋求企業(yè)的利益最大化而隱瞞一些重要信息，犧牲社會的公共利益。因此，政府必須對城市供水PPP項目進行有效的規(guī)制，建立和完善城市供水PPP項目運行過程中的監(jiān)督機制，對私人企業(yè)形成一種約束，從而避免由于政府和私人企業(yè)目標不一致而引起的社會福利損失和公共安全保障降低等問題?？冃гu價作為政府規(guī)制的有效手段，對促進城市供水PPP項目的健康合理運行具有重要的意義。

目前，關(guān)于PPP項目績效評價的研究成果較為豐富，主要集中在水環(huán)境治理和市政基礎(chǔ)設(shè)施兩個領(lǐng)域[2-3]。水環(huán)境治理方面，林榮華[4]從政府和社會資本方關(guān)注的戰(zhàn)略重點出發(fā)，基于相關(guān)文獻和政策規(guī)定，利用KPI和層次分析法建立了治理水環(huán)境的PPP項目績效評價指標，并設(shè)計了項目績效監(jiān)督管理機制和結(jié)果的獎優(yōu)懲劣措施。程言美[5]在分析水環(huán)境治理項目特性的基礎(chǔ)上建立投入產(chǎn)出效率評價指標體系，運用DEA法對清水入江項目投入產(chǎn)出績效的有效性進行測算，并借此設(shè)計了績效支付模式。市政基礎(chǔ)設(shè)施方面，袁競峰等[6]基于利益相關(guān)者理論和最優(yōu)價值理論，認為PPP項目應(yīng)該擁有兩個目標水平——最優(yōu)價值和績效目標。最優(yōu)價值表示所有PPP項目期望達到的最高境界；績效目標是針對具體項目設(shè)定的內(nèi)部目標。然后基于項目目標和KPI的相關(guān)矩陣，量化虛擬標桿，設(shè)計了基礎(chǔ)設(shè)施的綜合績效評價指標體系。王太鋼等[7]以某市污水處理廠PPP項目為例，在分析項目階段特點的基礎(chǔ)上設(shè)計了績效評價指標體系，采用物元可拓模型明確其績效評價的等級。王珮[8]基于PPP項目引入平衡計分卡的適用性及現(xiàn)有應(yīng)用不足的分析，認為應(yīng)對平衡計分卡進行改進，從項目融資、利益相關(guān)者、風險控制和可持續(xù)發(fā)展4個維度構(gòu)建城市軌道交通的績效評價指標體系。在城市供水績效評價方面，也有一些學者進行過研究，如張現(xiàn)國[9]在參考國際上成功應(yīng)用績效評價指標體系實例的基礎(chǔ)上，從中國特有的國情出發(fā)，設(shè)計了城市供水績效評價指標體系，并劃分了各指標的權(quán)重。但將PPP項目和城市供水相結(jié)合，針對專門的城市供水PPP項目進行績效評價指標體系設(shè)計的研究尚不多見。為此，本文針對城市供水PPP項目的特點，以政府為評價主體，構(gòu)建適用于城市供水PPP項目的運營績效評價指標體系。

1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系構(gòu)建的原則與思路

城市供水PPP項目具有投資規(guī)模較大、資產(chǎn)專用性強、資本沉淀效應(yīng)明顯、區(qū)域性顯著等基本特點。合理的績效評價指標選取，有利于提高評價工作的程序性和方法的一致性，增強評價結(jié)果的全面性、客觀性和可比性。

1.1 指標體系構(gòu)建的原則

1.1.1 系統(tǒng)性與全面性原則

城市供水PPP項目是一個影響因素涉及社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等眾多子系統(tǒng)的多層次、多目標、多因素的復雜系統(tǒng)工程。在其運營績效評價過程中，必須從整體上把握城市供水PPP項目的特征和功能，重視項目的系統(tǒng)性。同時，所選取的指標應(yīng)全面包含反映城市供水PPP項目運營績效特點的各個要素，從而使績效評價結(jié)果能夠很好地衡量城市供水PPP項目的運營狀況。

圖1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系設(shè)計基本框架

1.1.2 可操作性原則

對城市供水PPP項目運營績效進行評價，最終是為了根據(jù)績效評價結(jié)果對項目流程進行反饋和改進。在指標的選取過程中要保證所選取的指標切實可行，盡量采用已有指標，減少設(shè)計新指標，從而在降低指標采集難度的同時便于計算。為降低績效評價的主觀性，評價指標應(yīng)選取能夠量化的指標，但在現(xiàn)實操作中，有大量指標無法定量，如公眾滿意度等主觀性指標，此時就需要用定性指標進行衡量。因此在評價指標的選取過程中，應(yīng)定性與定量相結(jié)合，定量指標設(shè)置為主，同時兼顧定性指標，增強整個指標體系的可操作性。

1.1.3 代表性原則

不同的PPP項目由于邊界條件不同、技術(shù)參數(shù)個性化，在績效評價指標設(shè)置時需要有針對性，以體現(xiàn)投資回報與服務(wù)水平和績效相匹配，這就要求評價指標的選取能夠反映城市供水PPP項目運營績效的特點，具有代表性。同時，在具有同等代表效果的情況下，盡可能選取定量且數(shù)據(jù)來源可靠的指標，從而在評價指標少而精的同時又能客觀合理地反映城市供水PPP項目的運營績效。

1.2 指標體系構(gòu)建的基本思路

城市供水PPP項目的運營績效涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各個方面，在設(shè)計運營績效評價指標體系時要將可持續(xù)發(fā)展理論融入其中，在考慮項目經(jīng)濟性、效率性、效果性的同時，還要考慮項目的公平性和持續(xù)性?？冃гu價指標體系的構(gòu)建主要按照項目的邏輯順序，這樣可以更好地展現(xiàn)項目實施流程的各個環(huán)節(jié)，同時反映項目各個環(huán)節(jié)之間的因果關(guān)系[10]。項目一般按投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果4個環(huán)節(jié)展開。投入是開端和基礎(chǔ)，從投入到產(chǎn)出需要一個過程，投入是產(chǎn)出和結(jié)果的誘因[11]，產(chǎn)出是項目投入使用后產(chǎn)生的直接后果，而結(jié)果則是指項目運營過程中的產(chǎn)出給自身和所處地區(qū)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各方面帶來的影響和具有的效用。從項目的全生命周期來看，項目的投入主要集中在項目的建設(shè)期階段，是資金、人力和物力的投入，運營期則主要涉及過程、產(chǎn)出、結(jié)果3個方面，但這并不意味著項目運營階段完全沒有投入。為保證項目的良好運行，運營過程中需要進行運營維護，當使用年限增加、生產(chǎn)增加、需求擴大時還需要改擴建方面的支出。因此，設(shè)計運營績效評價指標體系時，仍需要將項目投入指標作為評價的一個維度?；诖耍鶕?jù)項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出、項目結(jié)果4個環(huán)節(jié)，結(jié)合經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、可持續(xù)性原則設(shè)計運營績效評價指標體系，其基本思路見圖1。

2 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系設(shè)計

2.1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系的建立

城市供水PPP項目運營績效評價指標體系反映的是項目在運營階段過程和結(jié)果多層次、系統(tǒng)性的指標集合?；谕度搿⑦^程、產(chǎn)出、結(jié)果的基本框架模型，依據(jù)評價指標體系的構(gòu)建原則，經(jīng)研究，構(gòu)建包含4個一級指標、13個二級指標和27個三級指標的城市供水PPP項目運營績效評價指標體系，如表1所示。

表1 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系

2.2 城市供水PPP項目運營績效評價指標體系的內(nèi)涵

2.2.1 項目投入績效評價指標

城市供水PPP項目作為人們生活、生產(chǎn)過程中必不可少的城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有運行時間長、安全要求高和影響面廣、公益性強[12]等特點。為保證城市供水PPP項目運營期間的健康持續(xù)運行，必然要對其進行必要的投入。與項目建設(shè)期大量資金、人力和物力的投入相比，項目運營期的主要投入包括改擴建初始投資、經(jīng)營維護成本以及維持運營必要的人力配備。其中，改擴建初始投資指標主要是指城市供水PPP項目運營過程中，設(shè)施可能發(fā)生的改建、擴建等初始成本的經(jīng)濟指標，包括規(guī)劃與設(shè)計成本、建造成本和負債3個指標。經(jīng)營維護成本指標是指項目在運營過程中可能發(fā)生的經(jīng)常性成本或經(jīng)營維護成本[13]，主要衡量項目運營過程中產(chǎn)生的費用情況，包含經(jīng)營成本、維護成本以及可能發(fā)生損耗成本。人力指標主要是指維持項目運行必需的人力配備，主要通過單位供水量職工人數(shù)衡量。

2.2.2 項目過程績效評價指標

績效評價既是過程的評價，也是結(jié)果的評價[14]。過程績效評價實際上是對項目從投入到產(chǎn)出的過程進行評價，是產(chǎn)出、結(jié)果的形成誘因[15-18]。就城市供水PPP項目運營績效而言，過程績效評價就是一種管理的形態(tài)。城市供水PPP項目如果要實現(xiàn)健康安全運營，必然需要有完善的管理制度作為依據(jù)和保證，做到有制度可依。城市供水PPP項目最重要的產(chǎn)品就是生命賴以生存的水，確保水質(zhì)安全可靠、用戶水壓是其基本目標。因此，在管理制度的健全性中必然要考慮是否建立水質(zhì)檢查制度、水壓檢測制度。與此同時，當發(fā)生供水安全事故及其他突發(fā)事件時，城市供水PPP項目公司是否建立應(yīng)急管理制度，能否快速反應(yīng)從而避免重大事故的發(fā)生也是衡量過程績效的重要方面。制度的建立需要切實的執(zhí)行才具有生命力，才能真正地發(fā)揮作用，否則制度就是一紙空文。

2.2.3 項目產(chǎn)出績效評價指標

項目的產(chǎn)出績效是指城市供水PPP項目投入使用后提供給公眾的產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量上的能力及效果，反映供水設(shè)施運行情況與設(shè)施建設(shè)預期目標的對比，通?？捎脭?shù)量目標的完成程度、質(zhì)量目標的完成程度、合理穩(wěn)定的價格以及安全生產(chǎn)4個指標及延伸的若干指標加以表述。數(shù)量目標的完成程度主要反映供水設(shè)施投入使用后對居民用水量的滿足程度，通常用有效供水量指標度量。質(zhì)量目標的完成程度主要體現(xiàn)在水質(zhì)的滿足程度以及管道網(wǎng)壓力的滿足程度，通常用水質(zhì)綜合合格率和管道網(wǎng)壓力合格率兩個指標度量。供水作為生活必需品，需求彈性較小，可替代性弱，供水PPP項目公司必須以公眾能夠承受的價格向每一個潛在的消費者提供供水與服務(wù)，因此合理穩(wěn)定的價格是項目產(chǎn)出的重要部分，通常用水價同比增長率和水價占市民支出的比例來度量。此外，在供水PPP項目公司供水的過程中，需要消耗大量的資源和能源，且由于網(wǎng)絡(luò)運輸、自然壟斷的特點，一旦存在風險，不但會造成財產(chǎn)的損失、生產(chǎn)和生活的停滯和無序，嚴重時甚至會威脅人們的生命健康。因此，必須重視供水PPP項目運營過程中安全生產(chǎn)的問題，通常用事故發(fā)生情況指標來度量。

2.2.4 項目結(jié)果績效評價指標

項目結(jié)果是指項目的運營過程中產(chǎn)出對自身和所處地區(qū)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各方面帶來的影響和具有的效用。城市供水作為準經(jīng)營性物品，城市供水PPP項目的經(jīng)營目標就具有雙重屬性，一方面，私人企業(yè)進入供水運營及服務(wù)的目的是為了獲得合理的投資回報，這就決定了私人企業(yè)必然追求經(jīng)濟利益；而另一方面，城市供水作為公共基礎(chǔ)設(shè)施又需要以公眾利益最大化為目標，追求社會利益，且社會目標優(yōu)于經(jīng)濟目標。而公眾利益實現(xiàn)程度如何需要有公眾來評判，只有將公眾滿意度作為績效評價的一個方面，才能真正地實現(xiàn)公眾和政府對自身的期望。

此外，基于可持續(xù)發(fā)展這一當今社會經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，城市供水PPP項目無論從資金投入和資源消耗，還是運營周期而言，在其運營周期內(nèi)都將會對周圍的環(huán)境、水源造成一定的影響，應(yīng)當在評價指標體系中體現(xiàn)生態(tài)效益指標?；谏鲜龇治?，項目的結(jié)果績效評價指標主要從經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益和公眾滿意度4個方面來衡量。其中，經(jīng)濟效益是指城市供水PPP項目在運營過程中的經(jīng)濟效果，通常用營運能力、償債能力兩個指標度量；社會效益是指城市供水PPP項目運營過程中對所在區(qū)域做出的貢獻，通常用居民生活改善程度來度量；生態(tài)效益是指城市供水PPP項目運營過程中對所在區(qū)域環(huán)境的影響，通常用水資源利用率、管道網(wǎng)修漏及時率、供水綜合單位電耗和回水利用率4個指標度量；公眾滿意度是指公眾使用供水產(chǎn)品和服務(wù)過程中的一種主觀感受，反映了公眾對城市供水PPP項目運營結(jié)果的認可程度，通常用客戶投訴率和客戶需求響應(yīng)程度兩個指標度量。

3 結(jié) 論

城市供水PPP項目的運營與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，一旦存在風險，將帶來極大的人身傷害和財產(chǎn)損失?？冃гu價作為政府規(guī)制的有效手段，對促進城市供水PPP項目的健康合理運行具有重要的意義。本文在結(jié)合城市供水PPP項目特點的基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)性與全面性、可操作性以及代表性為原則，基于投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果的基本框架模型，以項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出和項目結(jié)果為績效評價維度，構(gòu)建城市供水PPP項目運營績效評價指標體系，為以后城市供水PPP項目運營績效評價工作及研究提供一種思路與參考。