韓 璐，孟 鵬，蔣仁開(kāi)，徐保根，張冰松，陳美景

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院，浙江 杭州310018；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

1 引言

20年來(lái)伴隨著中國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地占補(bǔ)平衡政策得到了不斷的完善，同時(shí)在政策實(shí)施中，也逐步暴露出“占多補(bǔ)少”“占優(yōu)補(bǔ)劣”等現(xiàn)象，由此帶來(lái)了耕地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問(wèn)題[1-2]。2017年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，提出“控增量、調(diào)方式、算大賬、差別化”的思路，完善耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)現(xiàn)方式和管理方式。2017年底，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》，提出了更加嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡要求。學(xué)界多年一直關(guān)注耕地占補(bǔ)平衡研究，對(duì)政策問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)途徑[3-4]、成效和局限性[5-6]、易地占補(bǔ)的問(wèn)題和方法[7-8]、質(zhì)量評(píng)價(jià)體系[9-10]、耕地產(chǎn)能占補(bǔ)平衡[11-12]等進(jìn)行了深入探討。2018年中央一號(hào)文件“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，為耕地占補(bǔ)平衡的改進(jìn)和政策的完善提出了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。在此背景下，從城鄉(xiāng)要素互動(dòng)視角出發(fā)，如何推動(dòng)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前關(guān)注熱點(diǎn)。本文從分析耕地占補(bǔ)平衡的問(wèn)題及邏輯根源入手，探討新時(shí)代背景下如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)的耕地占補(bǔ)平衡，以期對(duì)耕地占補(bǔ)平衡方式改進(jìn)與管理決策提供借鑒和參考。

2 耕地占補(bǔ)平衡的發(fā)展階段與政策績(jī)效

2.1 耕地占補(bǔ)平衡的發(fā)展階段

中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)歷了數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡的三個(gè)階段：（1）以耕地占補(bǔ)平衡政策寫(xiě)入《土地管理法》為起點(diǎn)的數(shù)量平衡政策時(shí)期（1997—2003年），耕地總量減少、糧食減產(chǎn)的矛盾十分突出。（2）以國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》為標(biāo)志的“數(shù)量—質(zhì)量”平衡政策時(shí)期（2004—2010年），耕地總量仍然呈逐年下降趨勢(shì)，但下降幅度放緩。（3）以2010年12月國(guó)務(wù)院編制實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局》為起點(diǎn)的“數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)”平衡政策時(shí)期[13-14]。

2.2 耕地占補(bǔ)平衡的政策績(jī)效

中國(guó)已逐步形成了以《土地管理法》 《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，以耕地占補(bǔ)平衡政策、土地用途管制政策、基本農(nóng)田保護(hù)政策為核心，以耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和責(zé)任考核為保障的耕地保護(hù)制度體系，對(duì)于遏制一段時(shí)期的耕地銳減有著重要意義[14]。具體表現(xiàn)在：（1）在戰(zhàn)略目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，在一定程度上抑制了耕地減少，也基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家糧食安全的政策目標(biāo)[15]。（2）在優(yōu)化配置上，該政策為中國(guó)科學(xué)用地提供一定的保障，對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程都起到了促進(jìn)作用。（3）在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，該政策實(shí)現(xiàn)了土地利用方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整[5]。（4）在管理制度上，該政策推動(dòng)了中國(guó)土地管理政策的出臺(tái)、執(zhí)行和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的深刻變革。（5）在文化理念上，該政策在客觀上影響了人們的“資源理念”和“耕地價(jià)值觀念”的轉(zhuǎn)變，形成了“節(jié)約集約用地”的土地文化理念[5]。

3 耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中存在的問(wèn)題及其邏輯根源解析

3.1 微觀層面問(wèn)題：耕地占補(bǔ)的實(shí)質(zhì)性不平衡

耕地占補(bǔ)平衡關(guān)鍵問(wèn)題在于要跳出就耕地論耕地的邏輯，把耕地占補(bǔ)平衡作為一個(gè)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的突破點(diǎn)和抓手，以耕地占補(bǔ)平衡為核心建立城鄉(xiāng)土地、勞動(dòng)力、資本協(xié)同流動(dòng)機(jī)制，并構(gòu)建鄉(xiāng)村振興整體性?xún)?yōu)化體系[16-17]。耕地占補(bǔ)平衡的邏輯性主要體現(xiàn)在通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡對(duì)土地、勞動(dòng)力、資本等城鄉(xiāng)要素流動(dòng)產(chǎn)生影響（圖1）。耕地被占用后土地要素從農(nóng)村向城市流動(dòng)，城市獲得建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)（圖1中①）。農(nóng)村土地要素大量涌入城市，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也隱藏著一些問(wèn)題，尤其是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，誘發(fā)了耕地邊際化問(wèn)題[18]，出現(xiàn)了“占而不補(bǔ)，占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零”等異化現(xiàn)象[19]，以及生態(tài)環(huán)境被破壞，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體下降，導(dǎo)致生態(tài)負(fù)效應(yīng)等問(wèn)題[20]。

經(jīng)濟(jì)根源主要有：（1）傳統(tǒng)的耕作種植未達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，不具有比較優(yōu)勢(shì)，使勞動(dòng)力要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)[14]（圖1中②）。農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，追求收入的最大化。中國(guó)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)成本一直處于較低的水平，而農(nóng)民務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本一直處在較高水平且不斷上升，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力必然傾向于非農(nóng)就業(yè)或者兼業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府能夠提供大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，出臺(tái)較多的惠農(nóng)政策，但是農(nóng)戶(hù)更愿意用資金投入來(lái)代替勞動(dòng)力投入。（2）資本要素在城鄉(xiāng)間雙向不平衡流動(dòng)（圖1中③）使成本和收益不匹配。特別在易地占補(bǔ)中，由于雙方的資源稟賦、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的差異，使其進(jìn)行耕地占補(bǔ)的成本和收益迥異[21]。實(shí)際上耕地“占”的經(jīng)濟(jì)所得要遠(yuǎn)多于耕地“補(bǔ)”的經(jīng)濟(jì)所得。在易地占補(bǔ)之后，占用方支付較少的土地開(kāi)發(fā)整理資金作為“報(bào)酬”[21]，且出讓方所獲得的補(bǔ)償費(fèi)用主要?dú)w所在縣（市、區(qū)）的財(cái)政部門(mén)。

圖1 耕地占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)要素流動(dòng)之間邏輯關(guān)系框架Fig.1 The logical relationship framework between balancing cultivated land occupation and reclamation and urban-rural factors interaction

管理體制根源主要是耕地占補(bǔ)平衡的執(zhí)行者和耕地權(quán)利主體的利益不一致。嚴(yán)格保護(hù)耕地關(guān)乎國(guó)家糧食安全，正是由于兼顧生態(tài)環(huán)境的耕地保護(hù)的巨大正外部效應(yīng)，使得國(guó)家采取耕地占補(bǔ)平衡的強(qiáng)硬措施來(lái)保證耕地總量平衡，而在微觀層面耕地保護(hù)未達(dá)規(guī)模效益不具備比較優(yōu)勢(shì)條件下，缺乏耕地保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力和積極性，導(dǎo)致政策弱效。在前期只強(qiáng)調(diào)數(shù)量的政策階段，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的管理層面或者執(zhí)行者，往往考慮的是實(shí)現(xiàn)占一補(bǔ)一，完成考核目標(biāo)，因而會(huì)出現(xiàn)占補(bǔ)平衡的耕地質(zhì)量不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的“占優(yōu)補(bǔ)劣”的怪現(xiàn)象。但即使進(jìn)入重視質(zhì)量和數(shù)量及生態(tài)保護(hù)的政策階段，依然會(huì)因?yàn)槔嬷黧w的不一致而出現(xiàn)相應(yīng)問(wèn)題[14]。

3.2 中宏觀層面問(wèn)題：耕地占補(bǔ)的時(shí)空性不平衡

中觀層面問(wèn)題主要是建設(shè)占用和補(bǔ)充耕地時(shí)空不匹配。其根源在于：一是省際及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距對(duì)建設(shè)用地的需求程度不同，而耕地后備資源稟賦存在差異。補(bǔ)充耕地需求較多和補(bǔ)充耕地能力較弱地區(qū)集中在東南經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快區(qū)域，而補(bǔ)充耕地能力較強(qiáng)區(qū)域集中在東北和西北區(qū)域。二是項(xiàng)目占用耕地往往需要在短時(shí)間內(nèi)落實(shí)耕地補(bǔ)充，而多數(shù)縣域補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)儲(chǔ)備指標(biāo)不足。占補(bǔ)平衡政策需要大量的后備耕地資源作為支撐，然而，中國(guó)耕地后備資源匱乏，很多地方已經(jīng)到了“無(wú)地可補(bǔ)”的地步，而受限于指標(biāo)的掛鉤政策，“無(wú)地”直接影響到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且由于國(guó)土區(qū)域氣候特點(diǎn)和地理特征存在著較大的差異性，依賴(lài)大規(guī)模開(kāi)發(fā)后備資源補(bǔ)充建設(shè)占用耕地的模式已難以為繼，不能抑制耕地面積減少的趨勢(shì)[22]。三是地區(qū)發(fā)展不均衡和土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度存在差異，使得難以在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。如果忽視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)將會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展[14，23]。

3.3 宏觀層面問(wèn)題：耕地占補(bǔ)的政策性弱化

宏觀層面問(wèn)題主要是政策弱效，表現(xiàn)在耕地保護(hù)的規(guī)劃目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)、整體耕地流失速率加快或者過(guò)大以致超出決策者預(yù)期等。管理體制根源是耕地保護(hù)意愿和用地審批權(quán)力的不匹配。某一層級(jí)的耕地保護(hù)意愿降低會(huì)直接導(dǎo)致耕地保護(hù)目標(biāo)不能完全實(shí)現(xiàn)，致使耕地保護(hù)的政策弱效。耕地保護(hù)的落實(shí)就在鄉(xiāng)、村基層，但耕地保護(hù)意愿逐漸從基層上移，形成具有中國(guó)特色的耕地保護(hù)集權(quán)化的過(guò)程：（1）集權(quán)至縣級(jí)政府（1978—1987年），農(nóng)村和農(nóng)業(yè)制度改革緩解了鄉(xiāng)和村組織的糧食保障壓力，鄉(xiāng)、村耕地保護(hù)意愿下降，用地審批權(quán)力上收至縣級(jí)政府；（2）集權(quán)至省級(jí)政府（1988—2004年），隨著糧食流通體系的改革和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣、市級(jí)政府糧食安全壓力大為降低，1998年修改《土地管理法》，將用地審批權(quán)上收至省和國(guó)務(wù)院，上收土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力；（3）中央政府強(qiáng)化監(jiān)督（2000年以來(lái)），省級(jí)政府耕地保護(hù)意愿也逐步降低，通過(guò)技術(shù)集權(quán)、設(shè)立新機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化對(duì)省級(jí)政府的考核，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府耕地保護(hù)監(jiān)管。這就形成了耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)在基層屬于微觀層面，而監(jiān)管不斷集權(quán)上移到中觀省級(jí)、到宏觀中央，由于層級(jí)差距，利益主體差異，政策出臺(tái)—政策弱效—政策改進(jìn)的環(huán)節(jié)較多，會(huì)增加政策弱效的概率[14，24]。

4 耕地占補(bǔ)平衡的模式探索

4.1 統(tǒng)籌平衡方式，保障數(shù)量占補(bǔ)平衡

4.1.1 規(guī)范宅基地增量和存量管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平衡

當(dāng)前農(nóng)村土地利用粗放，一戶(hù)多宅和空心村現(xiàn)象普遍，補(bǔ)充耕地的數(shù)量潛力巨大。而“城市建設(shè)用地緊缺”與“農(nóng)村宅基地利用率低下”的城鄉(xiāng)用地發(fā)展不平衡問(wèn)題也非常突出。因此，合理利用增量與存量宅基地是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡最重要的方式之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局的有效措施。首先，解決農(nóng)民身份認(rèn)定的問(wèn)題，杜絕已在城市穩(wěn)定生活的農(nóng)民獲得宅基地。其次，加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，從規(guī)劃、審批、督查和考核等多方位控制農(nóng)村宅基地增量，有效解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理失序的問(wèn)題。最后，通過(guò)農(nóng)村宅基地分配制度、有償退出機(jī)制和監(jiān)督管理體制等改革與創(chuàng)新，盤(pán)活農(nóng)村宅基地存量，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地空間。

4.1.2 完善易地調(diào)劑方式，統(tǒng)籌區(qū)域平衡

嚴(yán)格補(bǔ)充耕地來(lái)源管控下，落實(shí)高質(zhì)量和地類(lèi)對(duì)等要求的補(bǔ)充耕地難度大幅增加，推動(dòng)了指標(biāo)易地調(diào)劑進(jìn)程[23]。在省域內(nèi)平衡上，可采取構(gòu)建補(bǔ)充耕地交易平臺(tái)、明確補(bǔ)充耕地來(lái)源和交易主體、嚴(yán)格收益用途管理、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地準(zhǔn)入門(mén)檻等措施來(lái)規(guī)范省域內(nèi)易地調(diào)劑補(bǔ)充耕地[23]；同時(shí)可與其他工程統(tǒng)籌協(xié)作，完善省域內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑方式，如浙江省從2002年開(kāi)始實(shí)施“山海協(xié)作”工程[25]。在省域間平衡上，改進(jìn)與完善易地調(diào)劑方式，統(tǒng)籌考慮區(qū)域各個(gè)資源要素平衡發(fā)展問(wèn)題。國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于〈跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法〉和〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法〉的通知》規(guī)定“將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為五檔”，這將極大推動(dòng)易地調(diào)劑的區(qū)域平衡。但要注意以下幾點(diǎn)：首先，重大建設(shè)項(xiàng)目在補(bǔ)充耕地中應(yīng)當(dāng)制定差別化調(diào)劑價(jià)格。構(gòu)建供應(yīng)重大建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地指標(biāo)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)重大建設(shè)項(xiàng)目“集約”占用耕地[26-27]。其次，應(yīng)當(dāng)兼顧不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及一次性指標(biāo)調(diào)劑與長(zhǎng)遠(yuǎn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)系[23]。

4.2 改進(jìn)管理技術(shù)，提升耕地質(zhì)量

4.2.1 優(yōu)化建設(shè)用地約束指標(biāo)

前兩輪土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地增量是約束指標(biāo)。這些約束指標(biāo)下的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)效果都較好。但從成本收益來(lái)看，這等于變相地鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)使用新增建設(shè)用地，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的土地利用更為粗放。因此，將以往土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地增量約束指標(biāo)轉(zhuǎn)換為以建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和人均建設(shè)用地等為約束指標(biāo)，并以土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)和常住人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來(lái)測(cè)算這些指標(biāo)，作為考核內(nèi)容，以形成內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制[28]，從數(shù)量約束指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量約束指標(biāo)，促進(jìn)耕地質(zhì)量的提升。

4.2.2 完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)

當(dāng)前中國(guó)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)更多考慮的是土壤、產(chǎn)量、經(jīng)濟(jì)等相對(duì)穩(wěn)定性指標(biāo)，而耕作條件、生物特性、健康狀況等易變指標(biāo)對(duì)耕地的可持續(xù)利用具有較大的影響[29-30]。因此，應(yīng)對(duì)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選[6，29]，以耕地地力水平為基礎(chǔ)，對(duì)易變指標(biāo)進(jìn)行修正，依托當(dāng)前耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化監(jiān)測(cè)的研究成果，充分體現(xiàn)土地管理實(shí)際和國(guó)家土地整治績(jī)效，構(gòu)建新時(shí)代的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)也應(yīng)結(jié)合“耕地?cái)?shù)量、糧食產(chǎn)能、水田面積”三大指標(biāo)分類(lèi)管理和指標(biāo)核銷(xiāo)制，構(gòu)建項(xiàng)目區(qū)三大指標(biāo)核銷(xiāo)制度，明確建設(shè)擬占用耕地的數(shù)量、糧食產(chǎn)能和水田面積，應(yīng)用耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)分類(lèi)分別從本縣、市儲(chǔ)備庫(kù)的指標(biāo)中予以核銷(xiāo)，并探索新的耕地質(zhì)量評(píng)估體系應(yīng)用于耕地產(chǎn)能的評(píng)估[31]。

4.2.3 規(guī)范耕作層保護(hù)與再利用

將新增建設(shè)用地占用的優(yōu)質(zhì)耕地的表土有計(jì)劃地剝離后進(jìn)行覆土，用于土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造、土壤修復(fù)等項(xiàng)目以提高土壤質(zhì)量等級(jí)是新時(shí)代的耕地質(zhì)量平衡的有效實(shí)現(xiàn)途徑[31]。根據(jù)《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》，規(guī)范復(fù)合利用中建設(shè)占用耕地的耕作層保護(hù)與再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的單位，承擔(dān)保護(hù)所占用耕地耕作層土壤的義務(wù)。按照占用耕地“先補(bǔ)后占”的原則，土地使用者必須在占用耕地前，在國(guó)土部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)的指導(dǎo)下，開(kāi)墾同樣數(shù)量的新耕地，并將擬占用耕地的耕作層土壤轉(zhuǎn)移至新開(kāi)耕地，否則不得占用耕地。

4.3 擴(kuò)充平衡途徑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡

4.3.1 完善指標(biāo)調(diào)劑的價(jià)格內(nèi)涵

依據(jù)前述文件精神，應(yīng)體現(xiàn)補(bǔ)充耕地成本、資源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和長(zhǎng)期管護(hù)等費(fèi)用因素，并建立收益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，使區(qū)域之間補(bǔ)充耕地指標(biāo)不僅是數(shù)量和經(jīng)濟(jì)的有償調(diào)劑，更是質(zhì)量和生態(tài)的有償調(diào)劑，耕地保護(hù)責(zé)任相應(yīng)轉(zhuǎn)移，形成區(qū)域之間耕地保護(hù)和耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任與任務(wù)相匹配，區(qū)域各種利益相平衡的狀態(tài)，有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)與配置，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

4.3.2 擴(kuò)大耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍

為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡，在制定合理的耕地區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，確定耕地補(bǔ)償質(zhì)量評(píng)價(jià)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)是進(jìn)行補(bǔ)償資金計(jì)算的關(guān)鍵。耕地補(bǔ)償質(zhì)量評(píng)價(jià)中可適當(dāng)考慮耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，耕地價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)中可適當(dāng)考慮耕地生態(tài)價(jià)值的評(píng)價(jià)，如土壤肥力維持、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)、碳匯、生物多樣性等[32]。

4.3.3 轉(zhuǎn)變耕地補(bǔ)充途徑

補(bǔ)充耕地多來(lái)自于土地開(kāi)發(fā)，占到補(bǔ)充耕地的63%，土地整治只占20%。土地開(kāi)發(fā)作為耕地補(bǔ)充的主要途徑時(shí)，會(huì)面臨耕地后備資源日益枯竭的問(wèn)題。一些地方忽視了生態(tài)平衡，如“上山入?！薄皣焯铩薄皻Я衷焯铩薄扒终己哟病钡?。因此，土地整治作為改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化工程，應(yīng)成為耕地占補(bǔ)平衡的最主要途徑，多年的土地整治實(shí)踐已充分證明了其耕地產(chǎn)能提升的巨大能力。同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，生態(tài)占補(bǔ)平衡也具有良好推動(dòng)作用。

5 耕地占補(bǔ)平衡的管理創(chuàng)新建議

5.1 做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

構(gòu)建國(guó)家耕地易地占補(bǔ)制度體系，搭建國(guó)家耕地易地占補(bǔ)交易平臺(tái)，完善國(guó)家耕地易地占補(bǔ)相關(guān)規(guī)則，規(guī)范省域內(nèi)易地調(diào)劑補(bǔ)充耕地，強(qiáng)化易地補(bǔ)充耕地后期管護(hù)，完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制,實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源互補(bǔ)、資金互用、資產(chǎn)互融，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。微觀層面做好耕地質(zhì)量提升和糧食產(chǎn)量增加的規(guī)劃設(shè)計(jì)，包括做好藏糧于土戰(zhàn)略的規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)選適宜耕地質(zhì)量保護(hù)的經(jīng)濟(jì)作物類(lèi)型和品種；以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)確保耕地產(chǎn)能提升，落實(shí)“永久基本農(nóng)田”成為實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量結(jié)合的關(guān)鍵[14]。

5.2 抓好規(guī)劃引領(lǐng)，“多目標(biāo)+深融合”

以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，以規(guī)劃為龍頭，以整治項(xiàng)目為依托，真正提升耕地保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力和積極性。（1）合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，建議以建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和人均建設(shè)用地等為約束指標(biāo)，形成節(jié)約集約利用土地和保護(hù)耕地的內(nèi)在機(jī)制。（2）編制“多目標(biāo)”的村土地利用規(guī)劃，將土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等“深融合”，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游等綜合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的集聚和集約利用土地，保護(hù)耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，使農(nóng)民增收增益，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[14]。

5.3 構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的平衡機(jī)制

城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)不暢造成城鄉(xiāng)資源配置效率低下，進(jìn)而阻滯了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。必須通過(guò)深化土地、財(cái)政、金融體系改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)之間相協(xié)調(diào)的耕地占補(bǔ)平衡制度。因此，必須樹(shù)立系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的思維，推動(dòng)耕地的“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三個(gè)方面的占補(bǔ)平衡與“土地、勞動(dòng)力、資本”三個(gè)城鄉(xiāng)要素相融合，構(gòu)建全要素平衡機(jī)制。首先，明確耕地占補(bǔ)平衡中政府與市場(chǎng)邊界。通過(guò)規(guī)劃指標(biāo)剛性分配和彈性分配相結(jié)合，行政管控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，解決政府失靈與市場(chǎng)失靈問(wèn)題。其次，完善耕地占補(bǔ)平衡中的“土地—?jiǎng)趧?dòng)力”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。創(chuàng)新人地掛鉤的實(shí)踐模式，建立農(nóng)村勞動(dòng)力保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地和勞動(dòng)力流動(dòng)聯(lián)動(dòng)改革[19]。第三，構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡中“土地—資本”互補(bǔ)機(jī)制。使耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程與振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過(guò)城市支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，使資本從城市向農(nóng)村回流，真正推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

5.4 建立耕地占補(bǔ)平衡后續(xù)生態(tài)管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

（1）建立耕地占補(bǔ)平衡后續(xù)質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)機(jī)制。首先，要把耕地質(zhì)量培育、后期質(zhì)量和生態(tài)管護(hù)與落實(shí)耕作主體結(jié)合在一起，應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)者適當(dāng)?shù)母刭|(zhì)量培育、后期質(zhì)量和生態(tài)管護(hù)等費(fèi)用。其次，獲取的補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益使用中，應(yīng)將新增耕地后期管護(hù)費(fèi)用單列，明確一定年限內(nèi)加大資金投入，著力提升新增耕地質(zhì)量，改善耕作條件。最后，按照指標(biāo)受讓方繳納費(fèi)用完成補(bǔ)充耕地義務(wù)，出讓方獲取指標(biāo)調(diào)劑收益，承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，相應(yīng)增減雙方耕地保護(hù)目標(biāo)考核指標(biāo)[33]。（2）建構(gòu)“數(shù)量賬戶(hù)—質(zhì)量賬戶(hù)—生態(tài)賬戶(hù)”綜合制度體系。深入研究“產(chǎn)能占補(bǔ)平衡”和“生態(tài)占補(bǔ)平衡”[34]，探索建立和試行“數(shù)量賬戶(hù)”“質(zhì)量賬戶(hù)”“生態(tài)賬戶(hù)”綜合制度體系。（3）完善易地占補(bǔ)平衡的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。易地占補(bǔ)平衡不僅需要補(bǔ)償耕地開(kāi)發(fā)成本（指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)），更需要建立耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。耕地開(kāi)發(fā)成本可采取一次性補(bǔ)償?shù)姆绞?，而依附于耕地的社?huì)文化和生態(tài)價(jià)值可以采取年度的財(cái)政補(bǔ)貼方式予以確定。為確保區(qū)域間耕地代補(bǔ)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施，還需要探索多主體的耕地占補(bǔ)平衡社會(huì)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)[33，35]，同時(shí)，完善經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)人文價(jià)值等多種補(bǔ)償機(jī)制[36]。

5.5 依托科技進(jìn)步，提升軟硬實(shí)力

加強(qiáng)土地科技創(chuàng)新，包括以下兩方面：一是加強(qiáng)土地工程技術(shù)創(chuàng)新，包括拓展耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測(cè)技術(shù)，開(kāi)發(fā)和完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與管護(hù)技術(shù)，土地整治“旱改水”工程研發(fā)技術(shù)，耕地表土層剝離與再利用技術(shù)[37]等，提升工程技術(shù)硬實(shí)力；二是完善耕地質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系，做好耕地占補(bǔ)平衡“三庫(kù)一平臺(tái)”（數(shù)量庫(kù)、產(chǎn)能庫(kù)、地類(lèi)庫(kù)、跨省交易平臺(tái)）建設(shè)，逐步形成統(tǒng)一市場(chǎng)交易體系；實(shí)現(xiàn)多部門(mén)調(diào)查分析與信息數(shù)據(jù)的資源共享；運(yùn)用高科技手段提升質(zhì)量監(jiān)管水平，提升監(jiān)管軟實(shí)力[14]。

6 主要結(jié)論

（1）在闡述耕地占補(bǔ)平衡的發(fā)展階段與政策績(jī)效的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡存在的問(wèn)題及其邏輯根源進(jìn)行了分析。耕地占補(bǔ)平衡主要存在實(shí)質(zhì)性不平衡、時(shí)空性不平衡、政策性弱化等微觀、中觀及宏觀層面問(wèn)題，其邏輯根源在于城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的成本與收益不平衡、耕地占補(bǔ)平衡的執(zhí)行者和耕地權(quán)利主體的利益不一致，區(qū)域發(fā)展與后備資源稟賦差異，耕地保護(hù)意愿和用地審批權(quán)力不匹配等。

（2）在技術(shù)層面上，主要從耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個(gè)方面進(jìn)行的分析。在數(shù)量上，通過(guò)盤(pán)活宅基地增量和存量、完善易地調(diào)劑方式等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域平衡。在質(zhì)量上，通過(guò)土地總體規(guī)劃中建設(shè)用地約束指標(biāo)調(diào)整、修正耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、規(guī)范耕作層保護(hù)與再利用等提升耕地質(zhì)量。在生態(tài)上，通過(guò)完善指標(biāo)調(diào)劑的價(jià)格內(nèi)涵、擴(kuò)大耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍、轉(zhuǎn)變耕地補(bǔ)充途徑等方式實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)占補(bǔ)平衡。

（3）在管理層面上，針對(duì)上述從技術(shù)層面上探索改進(jìn)方式，提出做好頂層設(shè)計(jì)，抓好規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建耕地占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的平衡機(jī)制，建立耕地占補(bǔ)平衡后續(xù)生態(tài)管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，提升軟硬實(shí)力等創(chuàng)新管理措施，為新時(shí)代耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)，也為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)、推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興提供參考。