陳銀蓉，劉曄，甘臣林，劉秋彤

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

在全球氣候變暖背景下，為緩解溫室氣體排放的影響，建設(shè)水利水電工程已是大勢所趨。水利水電工程建設(shè)需要征收淹沒區(qū)土地，涉及資源、人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等多個(gè)方面，造成大規(guī)模非自愿性移民。移民安置中，安置區(qū)資源需要重新分配，生態(tài)環(huán)境壓力增加，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)需要協(xié)調(diào)。移民安置工作關(guān)乎淹沒區(qū)和安置區(qū)（兩區(qū)）等相關(guān)主體利益，如何協(xié)調(diào)各方利益、妥善安置水庫移民，對整個(gè)水利水電工程的順利進(jìn)行和社會的和諧穩(wěn)定有重要影響。我國實(shí)行開發(fā)性移民方針，農(nóng)業(yè)安置模式仍然是目前最為移民所接受的安置方式[1]。在農(nóng)業(yè)安置模式下，兩區(qū)土地補(bǔ)償是開展移民安置工作的起點(diǎn)，而兩區(qū)土地為什么要補(bǔ)償、如何補(bǔ)償、補(bǔ)償什么則是問題的關(guān)鍵所在。將兩區(qū)作為一整體來研究，既反映了水利水電工程和水庫建設(shè)的特征，也對協(xié)調(diào)各方利益和平衡社會公平具有重要意義。

國內(nèi)已有許多學(xué)者就水庫移民安置補(bǔ)償問題進(jìn)行相關(guān)研究。在淹沒區(qū)補(bǔ)償方面，強(qiáng)茂山和汪潔[2]表示淹沒區(qū)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照移民后生活水平該達(dá)到或超過原有水平的原則對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算；胡大偉[3]和樊啟祥等[4]對移民安置中的長效補(bǔ)償模式進(jìn)行研究，認(rèn)為該模式可使移民獲得較高的收入；嚴(yán)登才和施國慶[5-6]、鄭瑞強(qiáng)等[7]則認(rèn)為長效補(bǔ)償模式在推進(jìn)移民安置工作順利開展的同時(shí)也使移民面臨著諸多社會風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分學(xué)者對安置區(qū)補(bǔ)償問題進(jìn)行了相關(guān)研究。劉靈輝[8]將土地產(chǎn)權(quán)邊界的概念引入安置補(bǔ)償，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)不同的情況對水庫移民共享安置土地補(bǔ)償性質(zhì)進(jìn)行界定；張丹等[9]分析了安置區(qū)原居民在移民安置前后所受到的各方面有利和不利的影響，建議給予安置區(qū)原居民一些幫扶政策。遺憾的是，現(xiàn)有研究者多從淹沒區(qū)或者安置區(qū)的單一角度來研究移民安置補(bǔ)償問題，鮮有研究者將兩區(qū)置于同一體系進(jìn)行研究。事實(shí)上，淹沒區(qū)和安置區(qū)緊密聯(lián)系、不可分割，淹沒區(qū)土地征收補(bǔ)償和安置區(qū)安置土地補(bǔ)償在整個(gè)水庫移民安置土地補(bǔ)償體系中處于對等地位，兩區(qū)同樣是為公共利益做出貢獻(xiàn)，不存在貢獻(xiàn)多寡輕重之分。因此，本研究將兩區(qū)置于同一體系，基于亞當(dāng)斯公平理論，探討兩區(qū)土地公平補(bǔ)償原理，并分析現(xiàn)行兩區(qū)土地補(bǔ)償制度中的不公平問題，從而提出相關(guān)政策建議，有助于達(dá)到兩區(qū)整合、實(shí)現(xiàn)兩區(qū)公平。

1 土地公平補(bǔ)償原理

1.1 土地公平補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

亞當(dāng)斯公平理論又稱社會比較理論。亞當(dāng)斯認(rèn)為，公平是當(dāng)事人通過與他人的投入產(chǎn)出比值或與自己從前的投入產(chǎn)出比值進(jìn)行比較時(shí)，所獲得的一種主觀感受[10]。若某人承擔(dān)的責(zé)任少于應(yīng)承擔(dān)的，或得到的利益多余應(yīng)得的，就會讓人感覺到不公平。當(dāng)當(dāng)事人感覺到不公平時(shí)，心理上會緊張不安，為了消除這種緊張不安，當(dāng)事人會采取一定的措施以恢復(fù)心理平衡；當(dāng)當(dāng)事人感覺到公平時(shí)，會獲得心理上的滿足感，從而能更好地投入工作。

當(dāng)當(dāng)事人A將自己與B進(jìn)行橫向比較時(shí)能感到公平，則有：

式中：OP代表當(dāng)事人A對自己所獲報(bào)酬的感覺；OC代表當(dāng)事人A對B所獲報(bào)酬的感覺；IP代表當(dāng)事人A對自己所作投入的感覺；IC代表當(dāng)事人A對B所作投入的感覺。

除橫向比較之外，當(dāng)事人A還可以做縱向比較。當(dāng)當(dāng)事人A感覺到縱向公平時(shí)，則有：

式中：OP代表當(dāng)事人A對自己現(xiàn)在所獲報(bào)酬的感覺；IP代表當(dāng)事人A對自己現(xiàn)在所作投入的感覺；POP代表當(dāng)事人A對自己過去所獲報(bào)酬的感覺；PIP代表當(dāng)事人A對自己過去所作投入的感覺。

將亞當(dāng)斯公平理論運(yùn)用于現(xiàn)行水庫移民安置中，把兩區(qū)居民作為當(dāng)事人，土地公平補(bǔ)償意味著，一方面要使兩區(qū)居民在移民安置后的土地權(quán)利狀況和福利狀況與其在移民安置前的狀態(tài)相比不降低（縱向比較）；另一方面要使移民與安置區(qū)原居民所獲得的補(bǔ)償，以及二者與其他水庫移民安置項(xiàng)目中兩區(qū)居民所獲得的補(bǔ)償大致相等（橫向比較）[11]。

在縱向比較中，進(jìn)行比較的對象是兩區(qū)居民在移民安置前后的權(quán)利狀況和生活狀態(tài)。兩區(qū)居民因水庫移民安置而產(chǎn)生的損失無法得到預(yù)期的補(bǔ)償時(shí)，移民福利受到影響，容易形成心理落差，即不公平感。只有當(dāng)這些因素在補(bǔ)償后均不低于移民安置前的狀態(tài)，兩區(qū)居民才能有滿足感，也即所謂的公平性在縱向比較中的體現(xiàn)。在橫向比較中，水庫移民安置土地補(bǔ)償不公平感體現(xiàn)在不同淹沒區(qū)的移民之間、不同安置區(qū)的原居民之間以及移民與安置區(qū)原居民之間土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的一方會產(chǎn)生不公平感[12]。

當(dāng)存在不公平時(shí)，兩區(qū)居民不僅在移民安置后土地權(quán)利狀況和福利水平下降，也容易滋生兩區(qū)居民在移民安置后的敵對心理、影響移民安置效果，同時(shí)易引發(fā)兩區(qū)居民與政府之間的矛盾，是社會公平缺失的體現(xiàn)?；谏鲜龇治觯恋毓窖a(bǔ)償可以被定義為：采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對土地權(quán)利人遭受的全部損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，以保障土地權(quán)利人的土地權(quán)利狀況和福利水平不下降。

1.2 土地公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t

從土地公平補(bǔ)償?shù)目v向與橫向兩個(gè)比較維度來看，土地公平補(bǔ)償必須建立在完全補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則兩條基本原則之上。

首先，完全補(bǔ)償原則要求對移民安置中兩區(qū)土地權(quán)利人遭受的損失給予完全補(bǔ)償，即兩區(qū)土地公平補(bǔ)償不僅包括土地市場價(jià)值損失[13]，也應(yīng)包括無法通過市場實(shí)現(xiàn)但又客觀存在的非市場價(jià)值損失[14]，滿足了兩區(qū)居民在移民安置之后的土地權(quán)利狀況和福利水平不下降，是亞當(dāng)斯公平理論中縱向公平的深刻體現(xiàn)。

其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則要求兩區(qū)之間、不同庫區(qū)之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，保證兩區(qū)土地以及不同庫區(qū)土地在權(quán)利發(fā)生同樣轉(zhuǎn)移時(shí)能夠獲得同等的補(bǔ)償，是亞當(dāng)斯公平理論在橫向公平上的體現(xiàn)。

圖 1 兩區(qū)土地補(bǔ)償機(jī)理Fig. 1 Land compensation mechanism between the two areas

2 現(xiàn)行兩區(qū)土地補(bǔ)償制度中的不公平問題

2.1 兩區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘǖ匚慌c補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不對等

從兩區(qū)土地補(bǔ)償機(jī)理來看，兩區(qū)是相互聯(lián)系、密不可分的。如圖1所示，水庫移民安置中的土地關(guān)系問題主要涉及兩個(gè)方面：一是淹沒區(qū)的土地征收，政府或業(yè)主方按照法律規(guī)定支付賠償，將房屋、附屬物、青苗等被征個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)絺€(gè)人，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償費(fèi)專款用于在安置區(qū)獲取土地安置移民；二是安置區(qū)的土地調(diào)整，在土地調(diào)整方案確定之后，安置區(qū)調(diào)出土地安置移民，政府或業(yè)主對安置區(qū)集體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，移民在第三方調(diào)解下與安置區(qū)集體簽訂土地承包合同，獲得安置區(qū)土地，恢復(fù)生產(chǎn)，開始新生活[15]。

從兩區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘ▋?nèi)涵來看，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償符合土地征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵：因水利水電工程建設(shè)這一公共利益需要，國家依法行使土地征收權(quán)，淹沒區(qū)集體土地在程序合法和給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯卤徽魇諡閲?。而安置區(qū)安置土地調(diào)整補(bǔ)償不符合我國目前法定土地征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，盡管其符合水利水電工程建設(shè)這一公共利益、遵循合法程序并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤?，但安置區(qū)集體向淹沒區(qū)集體調(diào)出安置土地的過程并不是安置區(qū)安置土地權(quán)能向國家轉(zhuǎn)移的過程，而是向淹沒區(qū)轉(zhuǎn)移。從安置區(qū)安置土地調(diào)整環(huán)節(jié)的一般流程來看，安置區(qū)人民政府在獲得淹沒區(qū)人民政府轉(zhuǎn)交過來的移民安置補(bǔ)助費(fèi)后，用該資金在安置區(qū)開發(fā)新的耕地或組織安置區(qū)原居民調(diào)出部分耕地并給以相應(yīng)補(bǔ)償，該環(huán)節(jié)完成后，淹沒區(qū)移民搬遷至安置地集中安置（在移民安置區(qū)新建獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會）或分散安置（分散插遷到移民安置區(qū)已有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會）[16]，并與新集體簽訂土地承包合同。在此過程中，原安置區(qū)集體的部分土地產(chǎn)權(quán)向淹沒區(qū)集體轉(zhuǎn)移，淹沒區(qū)移民在安置區(qū)獲得承包地。安置區(qū)安置土地調(diào)整環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)是兩區(qū)集體之間土地產(chǎn)權(quán)的非自愿有價(jià)轉(zhuǎn)讓，而兩區(qū)人民政府是兩區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的必要中介，安置區(qū)安置土地補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)被賦予與土地征收補(bǔ)償?shù)刃У姆ǘ▋?nèi)涵。

無論是從兩區(qū)土地補(bǔ)償機(jī)理還是從兩區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘ▋?nèi)涵來看，兩區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘǖ匚欢紤?yīng)該是對等的。而在我國現(xiàn)行水庫移民安置土地補(bǔ)償制度中，兩區(qū)土地補(bǔ)償法定地位不對等。建國以來，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償有法可依、有據(jù)可循，且一直在不斷發(fā)展與完善，雖然現(xiàn)行淹沒區(qū)土地征收補(bǔ)償制度依然存在一定缺陷，但法規(guī)條文明確規(guī)定了淹沒區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘǖ匚?，在現(xiàn)實(shí)中為保護(hù)淹沒區(qū)移民合法土地權(quán)利起到了極其重要的作用（詳見表1[17]）。然而安置區(qū)安置土地補(bǔ)償一直處于無法可依、無據(jù)可循的狀態(tài)?，F(xiàn)有法規(guī)條文僅對安置區(qū)開發(fā)或調(diào)整土地的費(fèi)用來源進(jìn)行了簡略說明，而未對安置區(qū)安置土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新開發(fā)土地的分配方式作出必要的規(guī)定與說明，造成了安置區(qū)安置土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式混亂的局面，未能保護(hù)安置區(qū)集體和原居民的合法土地權(quán)利。最新出臺的《國務(wù)院關(guān)于修改＜大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例＞的決定》進(jìn)一步對水庫移民安置政策進(jìn)行完善，提出“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，實(shí)行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，但該《決定》依然僅是直接指向淹沒區(qū)土地補(bǔ)償，對安置區(qū)調(diào)出的安置土地該如何補(bǔ)償、采用何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償仍未作出必要的說明，國家從法律層面更加重視對淹沒區(qū)土地權(quán)利的保護(hù)。

表1 淹沒區(qū)土地補(bǔ)償制度變遷總結(jié)Table 1 Summary of land compensation system changes in submerged area

由于兩區(qū)土地補(bǔ)償?shù)姆ǘǖ匚徊粚Φ龋斐蓛蓞^(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不對等?，F(xiàn)行大多數(shù)淹沒區(qū)土地補(bǔ)償都采用被征耕地前3 年平均年產(chǎn)值的16 倍這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而安置區(qū)安置土地補(bǔ)償缺乏相關(guān)的指導(dǎo)依據(jù)，在實(shí)際過程中多在淹沒區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上采用不同方式進(jìn)行補(bǔ)償，如將新增耕地在新老居民之間分成、按接納的移民人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，從而?dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)一個(gè)工程一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象[18]。以湖南渫水皂市水利樞紐工程為例，淹沒區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16 倍，而安置區(qū)則按接納的移民人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，每接納一名移民補(bǔ)償9 000 元，可獲得土地共0.1 hm2，其中水田0.073 3 hm2、旱地 0.013 3 hm2、林地 0.013 3 hm2。根據(jù)2012 年皂市水利樞紐工程安置區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，一類水田年產(chǎn)值29 040 元/hm2、旱地年產(chǎn)值23 232 元/hm2、林地年產(chǎn)值17 424元/hm2，調(diào)出水田0.073 3 hm2、旱地0.013 3 hm2、林地0.013 3 hm2標(biāo)準(zhǔn)配置的土地總年產(chǎn)值為2 670 元，9 000 元的補(bǔ)償數(shù)額僅為該年產(chǎn)值的3.4 倍[19]。由此可見，現(xiàn)行兩區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的額度制定更偏向于淹沒區(qū)，而忽視了對安置區(qū)安置土地合理補(bǔ)償?shù)念~度制定。

2.2 兩區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地權(quán)利價(jià)值損失、福利損失不對等

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)包括集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利等多項(xiàng)權(quán)能[20]，同時(shí)農(nóng)村土地也具有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、養(yǎng)老和就業(yè)保障、保值增值等多重功能[21]（圖2）。根據(jù)兩區(qū)土地補(bǔ)償機(jī)理，在淹沒區(qū)土地征收環(huán)節(jié)過程中，淹沒區(qū)集體和移民被迫讓出被淹沒土地，其土地產(chǎn)權(quán)和功能在征收過程中消失；在安置區(qū)土地調(diào)整環(huán)節(jié)中，安置區(qū)集體的部分土地所有權(quán)和原居民獨(dú)自享有的土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給移民，帶來土地部分權(quán)屬和功能的轉(zhuǎn)移。

圖 2 集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與功能Fig. 2 Structure and function of collective land property rights

對淹沒區(qū)來說，由于土地征收，集體失去土地所有權(quán)，移民失去土地所有權(quán)份額和獨(dú)自享有的土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，原屬于淹沒區(qū)集體和移民個(gè)人的土地及其附帶的一系列權(quán)利和功能受到損失。就土地的市場價(jià)值而言，移民失去土地的同時(shí)失去了作為重要收入來源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，也將無法享受原村組集體的分紅。就土地的社會價(jià)值而言，移民失去土地生產(chǎn)收入意味著失去了就業(yè)保障，移民及其后代都將失去從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的機(jī)會，也阻斷了返鄉(xiāng)農(nóng)民工的退路和生存保障，在我國農(nóng)民對土地養(yǎng)老和就業(yè)保障功能依賴程度較高的現(xiàn)實(shí)背景下，土地征收無疑加劇了三農(nóng)問題的嚴(yán)重性[22]。此外，土地還具有保障糧食安全、維持社會穩(wěn)定等社會價(jià)值，以及水源涵養(yǎng)、廢物處理、氣候調(diào)節(jié)和生物多樣性保護(hù)等生態(tài)價(jià)值[23]。移民對淹沒區(qū)土地的持續(xù)合理利用為糧食安全、社會穩(wěn)定和生態(tài)保護(hù)做出了相應(yīng)的貢獻(xiàn)，該部分貢獻(xiàn)理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，如糧食直補(bǔ)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，而由于土地征收，該部分補(bǔ)償也遭受損失。

農(nóng)業(yè)安置模式使移民通過土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移在安置區(qū)重新獲得一定數(shù)量土地的使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，并享有安置區(qū)集體土地的所有權(quán)份額，適當(dāng)彌補(bǔ)了移民土地權(quán)利和功能的損失，但該部分損失也隨兩區(qū)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移由淹沒區(qū)轉(zhuǎn)移至安置區(qū)。兩區(qū)土地權(quán)利價(jià)值損失總值為淹沒區(qū)土地征收造成的土地權(quán)利價(jià)值損失，移民安置使得淹沒區(qū)土地征收造成的土地權(quán)利價(jià)值損失部分向安置區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)淹沒區(qū)土地權(quán)利價(jià)值損失在兩區(qū)之間分?jǐn)偅▓D3）。

圖 3 兩區(qū)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移與損失情況Fig. 3 Transfer and losses of land property rights between the two areas

根據(jù)兩區(qū)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移與損失情況可以發(fā)現(xiàn)，目前淹沒區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一些弊端，一方面它低估了土地在不動(dòng)產(chǎn)方面的利益，包括持續(xù)收益、永不滅失和保值增值3個(gè)特性，剝奪了農(nóng)民潛在的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面它將土地的非市場價(jià)值排除在外，而且對土地市場價(jià)值的補(bǔ)償也是很片面的。如圖4所示，EF為土地需求曲線，當(dāng)淹沒區(qū)征地補(bǔ)償包含土地的市場價(jià)值和非市場價(jià)值時(shí)，征地的邊際成本為MC1，市場均衡點(diǎn)為A，征地?cái)?shù)量為Q1，征地價(jià)格為P1，在這種情況下社會福利S△AEO達(dá)到最大值；當(dāng)淹沒區(qū)征地補(bǔ)償僅包括土地的部分市場價(jià)值時(shí)，征地邊際成本為MC2，市場均衡點(diǎn)為B，征地?cái)?shù)量為Q2，均衡價(jià)格為P2，社會福利損失為S△AHB。一般來講安置區(qū)安置土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值額度普遍低于淹沒區(qū)征收土地補(bǔ)償?shù)念~度，這會使征地的邊際成本曲線再次發(fā)生向下偏移至MC3，使安置區(qū)土地補(bǔ)償價(jià)格降至P3，此時(shí)社會福利損失最大為S△AIC。因此，現(xiàn)行兩區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地權(quán)利價(jià)值損失和福利損失均不對等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以完全體現(xiàn)土地價(jià)值，也使得兩區(qū)集體和居民利益受損。

圖 4 兩區(qū)土地補(bǔ)償與社會福利損失的模型Fig. 4 Model of land compensation and social welfare losses between the two areas

在公平補(bǔ)償視角下，兩區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地權(quán)利價(jià)值損失、福利損失應(yīng)是對等的，即按照完全補(bǔ)償原則，彌補(bǔ)移民安置中兩區(qū)的土地權(quán)利價(jià)值損失和福利損失，達(dá)到帕累托效率（Pareto Efficiency）標(biāo)準(zhǔn)，保障兩區(qū)居民的土地權(quán)利和福利水平不受移民安置影響。然而現(xiàn)有研究表明，我國當(dāng)前兩區(qū)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地權(quán)利價(jià)值損失、福利損失不對等，土地補(bǔ)償范圍僅限于移民和調(diào)出土地的安置區(qū)原居民所遭受的直接的和物質(zhì)的損失，而未考慮搬遷和接納移民給兩區(qū)原居民所帶來的其他方面的損失，即僅限于對土地市場價(jià)值損失的適當(dāng)補(bǔ)償，而未考慮對土地非市場價(jià)值的補(bǔ)償，淹沒區(qū)和安置區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均低于土地公平補(bǔ)償價(jià)格[19]。

3 兩區(qū)土地補(bǔ)償制度的改革對策

3.1 將兩區(qū)土地補(bǔ)償置于同等法定地位，逐步建立土地公平補(bǔ)償?shù)臏y算體系

目前，國家尚未從法律層面對因公共利益需要而由政府主導(dǎo)的村集體之間的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為做出明確規(guī)定或說明，安置區(qū)安置土地調(diào)整的法定內(nèi)涵尚不明確。在我國現(xiàn)有法律層面，土地征收是農(nóng)村集體土地所有權(quán)唯一的合法轉(zhuǎn)讓途徑。無論是從兩區(qū)土地補(bǔ)償機(jī)理還是從兩區(qū)土地權(quán)利價(jià)值損失情況來看，國家都應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)層面對因公共利益需要而由政府主導(dǎo)的村集體之間的土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為做出明確的規(guī)定與認(rèn)可，明確其與土地征收等效的法定內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上明確安置區(qū)土地補(bǔ)償與淹沒區(qū)土地補(bǔ)償同等的法定地位，更正兩區(qū)土地補(bǔ)償法定地位不對等的邏輯偏誤。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一原則還要求不同庫區(qū)之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本一致，因此各庫區(qū)之間還應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在將兩區(qū)土地補(bǔ)償置于同等法定地位，各庫區(qū)之間實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證橫向公平之后，為保證縱向公平，兩區(qū)土地公平補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)包括土地的市場價(jià)值和非市場價(jià)值，為完全補(bǔ)償原則下的土地補(bǔ)償價(jià)格，無論是市場價(jià)值還是非市場價(jià)值，均存在多種測算方法。國土部門應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)制定測算土地公平補(bǔ)償價(jià)格的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，明確基于土地征收用途的土地公平補(bǔ)償價(jià)格構(gòu)成體系及其測算方法，使補(bǔ)償價(jià)格能夠真實(shí)反映土地的客觀價(jià)值，最終形成服務(wù)于土地征收的土地公平補(bǔ)償價(jià)格測算標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并使該規(guī)范具備相應(yīng)的法定效力。

3.2 豐富兩區(qū)土地補(bǔ)償內(nèi)容與形式，完善農(nóng)村社會保障體系

現(xiàn)階段，我國農(nóng)民對土地的依賴程度依然較高，兩區(qū)土地補(bǔ)償應(yīng)針對土地權(quán)利價(jià)值損失情況，豐富土地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容與形式。除貨幣補(bǔ)償外，可以利用實(shí)物、社保和就業(yè)等多種方式對兩區(qū)居民進(jìn)行補(bǔ)償，并加大基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的投入，改善居民的生活環(huán)境。同時(shí)，應(yīng)逐步完善農(nóng)村社會保障體系，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，弱化農(nóng)村土地的社會保障功能，使兩區(qū)居民的生活得到進(jìn)一步的保障。

此外，針對兩區(qū)居民失去農(nóng)地生產(chǎn)資料之后就業(yè)難以保障這一現(xiàn)實(shí)情況，可以對兩區(qū)居民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能，建立面向失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，給予更多的惠農(nóng)政策，從而緩解土地征收帶來的就業(yè)壓力，保障其就業(yè)權(quán)利，并對家庭撫養(yǎng)比較高、勞動(dòng)力平均年齡較大的家庭和受教育程度較低的農(nóng)民給予更多的照顧[24]。

3.3 明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場

在當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清，不利于兩區(qū)土地權(quán)利保護(hù)以及土地權(quán)利價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，但是集體的概念非常廣泛，包括了村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，具體到哪個(gè)組織才是集體土地所有權(quán)的代表，《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)卻沒有做出明確規(guī)定。此外，《物權(quán)法》雖然對土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)做出了界定，即土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇，是土地承包經(jīng)營權(quán)人在一定范圍內(nèi)對承包地進(jìn)行占有、使用和收益的限制物權(quán)，但是《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等卻缺乏明晰的內(nèi)涵定義，土地的用益物權(quán)概念在廣大農(nóng)村仍未得到深入貫徹。與國有土地產(chǎn)權(quán)相比，集體土地產(chǎn)權(quán)往往處于弱勢地位，農(nóng)村集體土地與國有土地既不同權(quán)也不同價(jià)，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能沒有得到根本的體現(xiàn)，使得廣大農(nóng)民在征地過程中無法保護(hù)自己的土地權(quán)利。

明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)界定，從法律層面賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)完整的權(quán)能，并將集體土地產(chǎn)權(quán)置于與國有土地產(chǎn)權(quán)對等地位，是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場的前提和基礎(chǔ)，是有效保護(hù)兩區(qū)農(nóng)民乃至全國農(nóng)民土地權(quán)利的必要條件。在現(xiàn)有法律框架下，兩區(qū)集體之間土地產(chǎn)權(quán)的非自愿有價(jià)轉(zhuǎn)讓情形的法定內(nèi)涵模糊，安置區(qū)的土地權(quán)利未能獲得根本的保護(hù)，開放農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，使得移民安置中兩區(qū)集體與居民是平等的民事主體，安置區(qū)安置土地調(diào)整不再是政府主導(dǎo)下的非自愿土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而是平等、自愿和有償?shù)耐恋禺a(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，使得安置區(qū)安置土地調(diào)整的法定定位得以確認(rèn)，同時(shí)還使得兩區(qū)土地權(quán)利價(jià)值損失都能獲得公平合理的補(bǔ)償。