黃南

我省正加快建設(shè)具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和具有國際競爭力的先進(jìn)制造業(yè)基地，但是傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系，在一定程度上制約了科技創(chuàng)新能力的快速提升，難以適應(yīng)新的目標(biāo)要求。加快建立起科學(xué)有效的科技創(chuàng)新治理體系是我省建設(shè)創(chuàng)新型省份的必然要求，也是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的江蘇實踐

科技創(chuàng)新治理是指用公共治理的理念、理論和方法對科技創(chuàng)新進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元參與、治理主體間權(quán)利的相互依賴和互動。從世界科技創(chuàng)新的趨勢以及發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，建設(shè)科技創(chuàng)新治理體系更加符合目前科技創(chuàng)新發(fā)展的需要，對于地區(qū)科技創(chuàng)新能力提升具有明顯的促進(jìn)作用。

從當(dāng)今世界科技創(chuàng)新的趨勢上看，科技創(chuàng)新越來越具有一體化、融合化、扁平化、短期化的特點(diǎn)，而傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系采用自上而下的管理方式，政府既是科技資源配置的主導(dǎo)者，又是科技資源配置效果的審核者。高校、科研院所和企業(yè)雖然是科技創(chuàng)新的主體，但是在科技創(chuàng)新中主導(dǎo)性較低，因而科技創(chuàng)新的積極性不高，創(chuàng)新的效率也難以提升?？萍紕?chuàng)新治理具有多元參與、充分協(xié)商、監(jiān)管有力等特點(diǎn)，其理念是要在中央各部門、中央與地方、不同地方之間以及國內(nèi)和國際之間進(jìn)行創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌使用和協(xié)調(diào)利用，更好地提高科技創(chuàng)新資源的配置效率，促進(jìn)各方的協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建起多元化的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提高科技創(chuàng)新的效率。

科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)是一個循序漸進(jìn)的過程，是理念更新、模式創(chuàng)新、體制和機(jī)制變革的結(jié)果。近年來，我省在推動科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新上進(jìn)行了有效探索，也在一定程度上促進(jìn)了科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)。

第一，政府部門在參與科技創(chuàng)新管理上逐漸多元化。

隨著對科技創(chuàng)新重視程度的不斷提高，不少政府部門逐漸將促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展作為自身的重要工作，開始根據(jù)自身的職能，整合相關(guān)創(chuàng)新資源開展研究，這打破了傳統(tǒng)的以科技部門為主的科技創(chuàng)新管理體系，逐漸形成多部門共同參與的科技創(chuàng)新管理體系，為科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。這種多部門參與的科技創(chuàng)新管理體系，有助于各參與部門從自身工作出發(fā)，尋找亟待解決的科技創(chuàng)新瓶頸問題，提高了政府其它部門參與科技創(chuàng)新的積極性。同時，也因為研究項目的針對性較強(qiáng)，提升了科技創(chuàng)新的有效性和實用性，提高了科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動作用。

第二，企業(yè)參與科技創(chuàng)新管理的熱情不斷提高。

隨著江蘇省企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及近些年科技創(chuàng)新型企業(yè)的快速發(fā)展，一些企業(yè)開始關(guān)注自身創(chuàng)新能力的提升，并開始在國內(nèi)外進(jìn)行科技創(chuàng)新資源的配置。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，但是長期以來，企業(yè)在科技創(chuàng)新上的主導(dǎo)性不強(qiáng)，降低了科技創(chuàng)新的有效性，科技創(chuàng)新“兩張皮”的現(xiàn)象在過去的很多年里長期存在。隨著江蘇企業(yè)在科技創(chuàng)新中主導(dǎo)性的不斷提高，以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新成果與市場之間的通道逐漸建立，不少高校、科研院所開始與企業(yè)進(jìn)行實質(zhì)性的項目合作，共同開展項目攻關(guān)，在一定程度上提高了江蘇科技創(chuàng)新的綜合能力。

第三，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新治理體系中的作用逐漸增強(qiáng)。

在科技創(chuàng)新治理體系中，不僅包括政府、企業(yè)、高校、科研院所等，還包括眾多的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是，長期以來，這些科技服務(wù)機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新中的作用并未受到重視，即使參與了科技創(chuàng)新的某些環(huán)節(jié)，也僅僅是作為一些輔助的要素。其實，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)同樣也是科技創(chuàng)新治理體系的重要一環(huán)，在科技創(chuàng)新資源配置、監(jiān)督等方面具有不可替代的作用，發(fā)揮好這些科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，對于提高科技創(chuàng)新的績效意義重大。江蘇省及省內(nèi)一些城市在科技創(chuàng)新治理的過程中，出臺了不少完善科技中介服務(wù)體系建設(shè)的意見，有力地促進(jìn)了科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，也提高了它們在科技創(chuàng)新中的參與度。如南京市2015年出臺了《南京市促進(jìn)技術(shù)經(jīng)紀(jì)發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定要激發(fā)技術(shù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)活力，鼓勵在寧高校、科研院所、企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，各級生產(chǎn)力促進(jìn)中心、科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心、科技企業(yè)孵化器、公共技術(shù)服務(wù)平臺、專利技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及有條件的行業(yè)協(xié)會等，開展技術(shù)經(jīng)紀(jì)活動。這些政策措施提高了科技服務(wù)機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新治理中的參與度，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)也正在發(fā)展成為科技創(chuàng)新治理體系中的重要組成部分。

科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

治理體系有待完善。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是科研機(jī)構(gòu)參與治理的積極性有待進(jìn)一步提高。目前高校、科研院所等研究機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新研究項目的設(shè)立、審批、監(jiān)督和服務(wù)等方面還缺乏完善的制度設(shè)計，其參與治理的積極性也相對較弱。二是政府多部門參與治理的機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化。除科技部門外，尚未將其它的涉及科技創(chuàng)新資源（包括人、財、物）的一些相關(guān)部門，如財政、人社、司法、國資、工商以及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督等部門的力量整合起來。三是企業(yè)在科技創(chuàng)新治理中的作用還有待進(jìn)一步提高。雖然近些年企業(yè)在治理中的主導(dǎo)作用有所提高，但是省內(nèi)城市與深圳、杭州等市相比還存在一定的差距，企業(yè)在科技創(chuàng)新中主導(dǎo)力量的發(fā)揮比較有限。四是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新治理體系中的作用還有待增強(qiáng)。尤其是銀行、風(fēng)投、保險等金融機(jī)構(gòu)參與科技創(chuàng)新治理的程度還不夠。此外，還缺乏讓社會公眾參與科技創(chuàng)新治理的制度安排。

科技創(chuàng)新機(jī)制不夠健全。在部分治理環(huán)節(jié)上仍然存在阻礙和不暢，如在科技成果轉(zhuǎn)化方面，還缺乏行之有效的治理機(jī)制，不同參與主體之間缺乏有效的統(tǒng)籌和協(xié)商，企業(yè)需求和高校、研究機(jī)構(gòu)的研發(fā)，企業(yè)供給與市場需求都存在脫節(jié)現(xiàn)象，不僅造成了科技成果轉(zhuǎn)化上的瓶頸，而且造成了供給與需求之間的錯配，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩等問題。在科技創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化與市場化之間還存在著治理缺失的問題，建立完善科技創(chuàng)新全鏈條的治理體系是未來努力的方向。

科學(xué)規(guī)范的制度支撐不夠。如在科技創(chuàng)新治理的決策支撐體系中，雖然有一批科技智庫機(jī)構(gòu)已經(jīng)參與到治理體系之中，但其咨詢意見如何轉(zhuǎn)化成科技決策尚未形成有效的機(jī)制，科技智庫的作用沒能很好地發(fā)揮。在重大科技決策、科技政策制定、科技規(guī)劃計劃制定、重大項目論證中雖然運(yùn)用了專家咨詢制度，但科技創(chuàng)新決策咨詢制度化和規(guī)范化還不夠。在科技成果的監(jiān)管環(huán)節(jié)，不同參與主體如何發(fā)揮作用，缺乏完善的制度性設(shè)計。此外，科技創(chuàng)新治理的法律法規(guī)不夠健全。

跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系尚未建立。從目前的科技創(chuàng)新治理政策上看，缺乏對跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理的具體規(guī)定，缺少具體的實施方案和措施。比如，對如何進(jìn)行跨區(qū)域資源整合，實現(xiàn)跨區(qū)域科技創(chuàng)新資源共享，構(gòu)建水平型、融合化、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系等方面制度設(shè)計和機(jī)制建設(shè)不夠，這不利于開放型區(qū)域創(chuàng)新體系的建設(shè)。

建立和完善科技創(chuàng)新治理體系的對策

強(qiáng)化頂層設(shè)計和引導(dǎo)，建立更加科學(xué)的決策機(jī)制。一是提高科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的科學(xué)性。要加強(qiáng)相關(guān)研究，以先進(jìn)的理念進(jìn)行制度的設(shè)計，加強(qiáng)和完善政府不同部門之間科技創(chuàng)新治理的協(xié)商機(jī)制，提高政府治理的科學(xué)性，并加大監(jiān)管執(zhí)行力度，促進(jìn)科技創(chuàng)新治理制度的有效實施。二是完善信息溝通機(jī)制。要建立起多層級、網(wǎng)絡(luò)化、多方參與的科技創(chuàng)新治理信息互通平臺，加強(qiáng)和促進(jìn)各政府部門間以及企業(yè)、高校、科研院所和社會機(jī)構(gòu)間的互動和合作。三是加快形成公眾參與重大科學(xué)決策的機(jī)制。提倡民主、多元、透明、上下互動、網(wǎng)絡(luò)化的治理思維，科技創(chuàng)新政策的出臺要充分咨詢、尊重利益相關(guān)者的意見，吸收企業(yè)、院所、科學(xué)家和社會公眾等參與到治理過程中，建立起公開透明的監(jiān)管制度體系。

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)多方參與協(xié)商發(fā)展。一是要加快構(gòu)建多層級的治理體系。形成省級科技創(chuàng)新治理體系、園區(qū)（區(qū)縣）科技創(chuàng)新治理體系、企業(yè)（高校、科研院所）科技創(chuàng)新治理體系等多層次的科技創(chuàng)新治理體系，并促進(jìn)不同治理體系之間的統(tǒng)籌協(xié)商和利益協(xié)調(diào)。二是鼓勵多方參與科技創(chuàng)新治理。通過政策引導(dǎo)，強(qiáng)化企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，鼓勵其加大對科技創(chuàng)新的投入力度，提升企業(yè)在科技資源配置中的主導(dǎo)地位；進(jìn)一步優(yōu)化政府層面的治理結(jié)構(gòu)，加大司法、立法等部門對科技創(chuàng)新治理的參與力度；鼓勵更多的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)參與到科技創(chuàng)新治理中，通過多種方式引進(jìn)專業(yè)化程度較高的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是提高科技創(chuàng)新治理主體自身的能力。要明晰政府、企業(yè)、高校、科研院所、中介組織和金融機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新治理體系中的職責(zé)和作用。政府要轉(zhuǎn)變科技管理理念和管理手段，發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌、公共平臺建設(shè)與服務(wù)保障的作用；企業(yè)、高校和科研院所要加強(qiáng)自身的制度建設(shè)，提高知識創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)研究能力、戰(zhàn)略創(chuàng)新能力以及相互之間的協(xié)同創(chuàng)新能力；金融和中介機(jī)構(gòu)要當(dāng)好協(xié)調(diào)員和服務(wù)員，潤滑和催化政產(chǎn)學(xué)研用之間的合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈之間的嵌入與融合，做好橋梁和紐帶。

完善治理機(jī)制，全面嵌入科技創(chuàng)新鏈條各個環(huán)節(jié)。一是要從創(chuàng)新鏈入手，補(bǔ)足科技創(chuàng)新治理缺失環(huán)節(jié)。要從創(chuàng)新鏈的角度出發(fā)，認(rèn)真研究每個環(huán)節(jié)的治理特殊性及其實施的有效方式，促進(jìn)全創(chuàng)新鏈治理體系的完善。二是加強(qiáng)創(chuàng)新鏈治理體系與其它價值鏈治理體系的有效融合。在科技創(chuàng)新治理體系的建設(shè)過程中，有目的地引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、信息鏈、金融鏈、政策鏈等鏈條上的主體參與治理，形成相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充、深度融合的態(tài)勢。三是加強(qiáng)科技創(chuàng)新治理的監(jiān)管體系建設(shè)。要進(jìn)一步加強(qiáng)創(chuàng)新成果和政策的評估督查與績效評價，形成職責(zé)明晰、協(xié)調(diào)有力、長效管用的科技創(chuàng)新治理監(jiān)管體系，積極引入金融、信用、咨詢等社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估和考核，提高監(jiān)管的公平公正和科學(xué)性。

推進(jìn)跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)，實現(xiàn)更大范圍的資源配置。一是加強(qiáng)以城市都市圈為主體的跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)。以“1+3”功能區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)不同城市之間在科技創(chuàng)新治理體系上的對接，編制共同的科技創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，力爭在公共平臺使用、創(chuàng)新資源流動、成果認(rèn)定評估、基金的設(shè)立等方面實現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)政策的一體化，形成共享和協(xié)商機(jī)制，力爭從事務(wù)性合作轉(zhuǎn)向政策性對接，從局部合作轉(zhuǎn)向整體聯(lián)動，從階段性合作向制度性安排轉(zhuǎn)變，減少省內(nèi)在科技創(chuàng)新方面的壁壘性限制，促進(jìn)和鼓勵企業(yè)、高校、科研院所等在都市圈范圍內(nèi)進(jìn)行科技創(chuàng)新資源的整合。二是推動建立長三角區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新治理協(xié)調(diào)機(jī)制，打破區(qū)域內(nèi)部的行政性壁壘和體制性障礙，促進(jìn)江蘇與長三角其它地區(qū)之間在科技政策上實現(xiàn)對接、銜接和配套，在區(qū)域創(chuàng)新政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)加強(qiáng)與其它地區(qū)的磋商對話與協(xié)同行動，鼓勵核心企業(yè)、科研院所和行業(yè)組織交換信息、共享資源和利益表達(dá)。三是促進(jìn)更大范圍內(nèi)的跨區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)，如探索建立與長江經(jīng)濟(jì)帶其它省市之間的治理體系建設(shè)，或者在與江蘇省具有長期良好合作關(guān)系的國際地區(qū)之間探索建立科技創(chuàng)新的治理體系。

（作者系創(chuàng)新型城市發(fā)展與評估研究院執(zhí)行副院長）