杜倩博

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政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的邏輯與策略——基于公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架

杜倩博

(湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，4100821)

政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革邏輯不僅應(yīng)基于自身，更應(yīng)當(dāng)在中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架中進(jìn)行分析。在中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理框架中，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于引導(dǎo)與控制整個(gè)機(jī)構(gòu)治理體系的“核心層”位置。因此，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革便具備雙重邏輯：一方面，遵循官僚制治理模式的基本規(guī)律，順應(yīng)核心層內(nèi)部的橫向均衡邏輯推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干設(shè)置，順應(yīng)核心層內(nèi)部縱向集分權(quán)邏輯，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置；另一方面，在核心層外部公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架中，通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化兩種公共機(jī)構(gòu)治理模式的融合發(fā)展?；谏鲜鲞壿?，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該發(fā)揮現(xiàn)有組織治理優(yōu)勢(shì)，并針對(duì)各種治理弊端采取相應(yīng)的具體改革策略。

機(jī)構(gòu)改革；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；精干設(shè)置；權(quán)力配置；公共機(jī)構(gòu)治理

政府機(jī)構(gòu)改革不僅僅限于部門之間的調(diào)整，更需深入到政府部門內(nèi)部，調(diào)整和優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置與權(quán)力配置。黨的十九大報(bào)告提出：“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)?！盵1]在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次提出“精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力”[2]。這就為政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革提出了兩方面的要求：一是改革過(guò)去內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)于分散的狀態(tài)，通過(guò)機(jī)構(gòu)整合實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干設(shè)置；二是以科學(xué)理論為指導(dǎo)推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的優(yōu)化。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案公布以后，制定新組建部門的“三定”方案成為下一步機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)工作，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革問(wèn)題開(kāi)始在實(shí)踐中進(jìn)入具體方案的研究階段。在此背景下，闡釋政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革邏輯，并據(jù)此提出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的策略成為學(xué)術(shù)研究重要的任務(wù)。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

與實(shí)踐需求形成鮮明對(duì)比的是，學(xué)術(shù)界針對(duì)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的專門研究數(shù)量很少(在中國(guó)知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“篇名”為“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”為條件進(jìn)行查詢，尚無(wú)關(guān)于這一主題的學(xué)術(shù)探討；僅有關(guān)于法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的研究成果)。但是，以“大部制”“機(jī)構(gòu)改革”為主題的一些論文注意到了政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題，為專門研究該主題提供了重要借鑒。例如：改革雜志社專題組考察了大部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在的職能交叉、整合不力的問(wèn)題[3]，胡象明針對(duì)這些問(wèn)題提出了“大司局”的概念與建議[4]。傅小隨、王湘軍從決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)關(guān)系的角度提出大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想[5?6]；張翔提出大部門制改革應(yīng)當(dāng)注重大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制[7]。筆者的前期成果也從大部制權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度，提出了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)及其控制的理論邏輯與改革建議[8]。然而，這些觀點(diǎn)比較零散，對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)尚處于起步階段，亟需學(xué)術(shù)界對(duì)此展開(kāi)深入、專門的研究。

國(guó)外并無(wú)“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”的專門稱呼，但在一些歐洲國(guó)家的公共機(jī)構(gòu)治理(agency governance)框架中存在著與中國(guó)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較為相似的組織形態(tài)。從其實(shí)踐來(lái)看，公共機(jī)構(gòu)治理框架由兩大部分組成：①由部門領(lǐng)導(dǎo)、若干對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)起輔助作用且無(wú)法律獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)(類似于中國(guó)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu))組成的“核心層”，掌握政府部門的宏觀決策權(quán)和綜合管控權(quán)，是整個(gè)政府部門機(jī)構(gòu)治理框架中的“掌舵”部分。②數(shù)量較多的專業(yè)機(jī)構(gòu)(agency，國(guó)內(nèi)很多文獻(xiàn)稱之為“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”)，是政府部門機(jī)構(gòu)治理框架中的“劃槳”部分。這些專業(yè)機(jī)構(gòu)是遵循市場(chǎng)化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等原則建立起來(lái)的，具有多種不同形式。諸如：沒(méi)有獨(dú)立法人資格的半自治機(jī)構(gòu)、基于公法設(shè)立的具有獨(dú)立法人資格的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、基于私法設(shè)立的代表政府行使權(quán)力的組織、執(zhí)行部門政策的地方性機(jī)構(gòu)、通過(guò)服務(wù)外包承擔(dān)公共職能的私人組織。在此公共機(jī)構(gòu)治理框架中，政府部門首長(zhǎng)依靠?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的輔助，對(duì)分散化的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略控制。

針對(duì)公共機(jī)構(gòu)治理的上述實(shí)踐，國(guó)外公共機(jī)構(gòu)治理理論研究的成果較為豐富。有學(xué)者認(rèn)為這些專業(yè)機(jī)構(gòu)具有不同程度的政策自主權(quán)、人事自主權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、管理自主權(quán)、業(yè)務(wù)自主權(quán)[9]。還有學(xué)者認(rèn)為核心層采取的是事前控制與事后控制相結(jié)合的雙重模式，將傳統(tǒng)等級(jí)控制與市場(chǎng)化控制、網(wǎng)絡(luò)化控制、合作化控制等多種控制技術(shù)相結(jié)合[10]。更有學(xué)者提出由于專業(yè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)造成的“半官方機(jī)構(gòu)難題”，政府部門核心層除戰(zhàn)略宏觀控制外，還要加強(qiáng)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)事務(wù)重要環(huán)節(jié)的微觀控制，以形成機(jī)構(gòu)聯(lián)盟治理模 式[11]。綜合這些理論可以發(fā)現(xiàn)，公共機(jī)構(gòu)治理理論的核心問(wèn)題，就是要處理好“政府部門核心層”(以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為主體)與“分散化的專業(yè)機(jī)構(gòu)”之間的關(guān)系，使核心層的綜合控制(以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為關(guān)鍵力量)與專業(yè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)相得益彰，使公共機(jī)構(gòu)治理體系真正融合為統(tǒng)一的整體。

國(guó)外公共機(jī)構(gòu)治理理論與實(shí)踐，雖然難以直接解決中國(guó)的理論與實(shí)踐問(wèn)題，但能夠?yàn)橹袊?guó)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的邏輯分析提供理論借鑒——政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于公共機(jī)構(gòu)治理的整體結(jié)構(gòu)框架中。研究的問(wèn)題便由此產(chǎn)生，中國(guó)的公共機(jī)構(gòu)治理框架呈現(xiàn)出怎樣的形態(tài)，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在公共機(jī)構(gòu)治理框架中處于什么位置？?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，能夠體現(xiàn)出怎樣的公共機(jī)構(gòu)治理邏輯，具有怎樣的治理優(yōu)勢(shì)與困境？應(yīng)當(dāng)通過(guò)怎樣的改革舉措來(lái)推進(jìn)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精干設(shè)置與權(quán)力科學(xué)配置？

二、中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理整體框架中的政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

中國(guó)公共機(jī)構(gòu)設(shè)置框架的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，既與國(guó)外公共機(jī)構(gòu)治理具有相同的規(guī)律，又具有鮮明的特殊性，形成了中國(guó)的公共機(jī)構(gòu)治理框架如圖1所示。

一方面，部門“機(jī)關(guān)”成為公共機(jī)構(gòu)治理框架中的“核心層”。由部門領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成的中國(guó)政府部門“機(jī)關(guān)”，雖僅占部門編制總數(shù)的極小部分，但具有政府職能領(lǐng)域內(nèi)的綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以“核心層”的地位對(duì)分散化的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策引導(dǎo)與集中控制。并且，經(jīng)過(guò)多次機(jī)構(gòu)整合，中國(guó)政府逐步形成了多個(gè)職能整合的、綜合性的“部門機(jī)關(guān)”。

另一方面，在政府部門“機(jī)關(guān)”外部，還存在數(shù)量較多的專業(yè)機(jī)構(gòu)，形成了具有自身鮮明特色的分散化、網(wǎng)絡(luò)化的公共機(jī)構(gòu)治理模式。這些專業(yè)機(jī)構(gòu)可以分為如下五種類型：①部門直屬行政單位。這類機(jī)構(gòu)的性質(zhì)多數(shù)為承擔(dān)行政管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管等行政職能的事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)伴隨著事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，并且他們往往還管理著多個(gè)次級(jí)直屬事業(yè)單位。例如：交通運(yùn)輸部的長(zhǎng)江航務(wù)管理局、珠江航務(wù)管理局，水利部的長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)等。②部門直屬事業(yè)單位。從其公益性來(lái)看，可以劃分為公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位；從其承擔(dān)的職能來(lái)看，可以分為政策研究、專業(yè)技術(shù)支撐、公共服務(wù)提供等具體類別。③部門歸口管理機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)在中央政府部門稱之為“部委管理的國(guó)家局”，具有更強(qiáng)的獨(dú)立性，具有自身獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)渠道、人事管理權(quán)限，但接受部長(zhǎng)通過(guò)會(huì)議方式進(jìn)行的管理，是政府部門的“半內(nèi)部”機(jī)構(gòu)。④部門聯(lián)系單位。這類機(jī)構(gòu)屬于非政府組織，但與部門機(jī)關(guān)具有緊密的聯(lián)系，同樣處于政府治理的組織體系當(dāng)中。⑤公民、企業(yè)與其他社會(huì)組織。遵循著政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的政府治理邏輯，公民、企業(yè)與其他社會(huì)組織也會(huì)以行政契約的方式參與政府治理，與政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)力關(guān)系。

圖1 中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架

交通運(yùn)輸部經(jīng)過(guò)了兩輪機(jī)構(gòu)改革，形成了部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的典型案例。如表1所示，交通運(yùn)輸部“部機(jī)關(guān)”(領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成)構(gòu)成了整個(gè)機(jī)構(gòu)治理體系的核心層，核心層管理著7個(gè)直屬機(jī)構(gòu)(可以劃分為直屬行政單位、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、公益類事業(yè)單位等具體類型)、18個(gè)聯(lián)系單位、3個(gè)部委管理的國(guó)家局。其中，“部機(jī)關(guān)”的編制僅為647名，交通部直屬機(jī)構(gòu)與聯(lián)系單位的行政編制為24 849名、事業(yè)編制40 205為名①?？梢?jiàn)，“部機(jī)關(guān)”占機(jī)構(gòu)編制總額的比例不足1%，已經(jīng)成為名副其實(shí)的“小規(guī)模核心層”?！安繖C(jī)關(guān)”這個(gè)小規(guī)模的核心層對(duì)眾多的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行引導(dǎo)與綜合控制，并將社會(huì)組織、企業(yè)吸納到公共機(jī)構(gòu)治理框架當(dāng)中。

在上述公共機(jī)構(gòu)治理框架中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于政府部門公共機(jī)構(gòu)治理體系“核心層”的位置上，并受整個(gè)公共機(jī)構(gòu)治理整體框架的限定與約束。因此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)遵循雙重邏輯：第一，在核心層內(nèi)部治理框架中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為部門領(lǐng)導(dǎo)班子輔助機(jī)構(gòu)的改革邏輯。由于核心層是一種典型的官僚治理框架，因此在核心層內(nèi)部的治理框架中，應(yīng)當(dāng)按照官僚治理框架的邏輯進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精干設(shè)置與權(quán)力配置。第二，在核心層外部公共機(jī)構(gòu)治理框架中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為治理框架導(dǎo)向者與監(jiān)控者的改革邏輯。這樣的雙重邏輯與國(guó)外政府部門核心層內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置具有邏輯相似性、一致性，但是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體形態(tài)、改革邏輯的具體表現(xiàn)上，又明顯具有中國(guó)特色。

上述雙重邏輯之間存在對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。一方面，上述雙重邏輯是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革邏輯的兩個(gè)部分，這與中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理框架的兩個(gè)部分存在邏輯一致性，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革在雙重邏輯的共同作用下，成為政府機(jī)構(gòu)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另一方面，上述雙重邏輯之間具有相互交織性，核心層內(nèi)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，能夠形成核心層內(nèi)部的理性官僚治理機(jī)制，提供核心層的整體治理效能，進(jìn)而對(duì)核心層外部的專業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生管控能力；核心層外部治理現(xiàn)代化的要求，也必然對(duì)核心層內(nèi)部運(yùn)行的理性化產(chǎn)生外部推動(dòng)力。

表1 中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部的機(jī)構(gòu)設(shè)置

資料來(lái)源：中國(guó)交通運(yùn)輸部網(wǎng)站http://www.mot.gov.cn/jigou/

三、公共機(jī)構(gòu)治理核心層的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革邏輯

由領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成的部門核心層，是一個(gè)按照官僚制的治理原則運(yùn)行的行政機(jī)關(guān)。即使是在新公共治理時(shí)代，“官僚治理”的模式仍然具有強(qiáng)大生命力，特別是“較之于政府外部，‘等級(jí)制的影子’在政府內(nèi)部更為明顯”[12]。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于核心層內(nèi)部縱向與橫向的交叉關(guān)系當(dāng)中，并由此產(chǎn)生改革的基本 訴求。

(一) 基于核心層內(nèi)部橫向均衡邏輯的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干設(shè)置

在官僚治理框架中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干設(shè)置來(lái)源于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的橫向均衡與協(xié)同需要。這種橫向均衡與協(xié)同需要具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間應(yīng)當(dāng)相互銜接、相互合作，任務(wù)大體均衡，應(yīng)當(dāng)盡力避免內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力交叉、多頭管理、權(quán)力分配欠均衡等問(wèn)題。然而，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置過(guò)于分散，常常出現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的上述問(wèn)題，政府部門對(duì)外管理力量分散。例如，交通運(yùn)輸部在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中不斷推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合，以16個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的較少數(shù)量成為國(guó)務(wù)院組成部門中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)精干化的代表。然而，其他部門能夠達(dá)到交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干化程度的情況比較少見(jiàn)。

除此之外，核心層內(nèi)部還需在參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間達(dá)成橫向的均衡狀態(tài)。參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是輔助部門領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)整個(gè)政府部門組織治理體系進(jìn)行管控的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，例如交通運(yùn)輸部的辦公廳、政策研究室、法制局、綜合規(guī)劃司、財(cái)務(wù)審計(jì)司等；業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是承擔(dān)政府部門具體行業(yè)管理業(yè)務(wù)的部門，往往與政府部門的行政管理對(duì)象發(fā)生直接關(guān)系，如交通運(yùn)輸部的公路局、水運(yùn)局、運(yùn)輸服務(wù)司等。在這樣的直線職能制組織中，參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有政策研究職能，他們?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)班子提出的建議一旦被采納，便對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有約束作用；績(jī)效管理、監(jiān)督監(jiān)察、政策法規(guī)等參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策起草過(guò)程和具體行政行為具有審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形成制約作用。業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有更多的業(yè)務(wù)管理權(quán)，能夠?qū)I(yè)務(wù)管理中的客觀問(wèn)題反饋給參謀部門，對(duì)參謀部門也相應(yīng)具有限制作用。因此，這兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同服務(wù)于政府部門的總體目標(biāo)，他們之間應(yīng)當(dāng)緊密合作、保持均衡。

然而，中國(guó)政府部門往往強(qiáng)化專業(yè)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，弱化參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。專業(yè)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不僅行使各種具體行政行為，而且在政策制定過(guò)程中擔(dān)負(fù)著起草、承擔(dān)和研究等職責(zé)；相反，參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單，政策研究與審查的職責(zé)也相對(duì)弱化。從中國(guó)交通運(yùn)輸部的情況來(lái)看，參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能明顯弱于英國(guó)、美國(guó)，這也使其意識(shí)到需不斷加強(qiáng)參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。例如交通運(yùn)輸部最近就增加了綜合規(guī)劃司對(duì)國(guó)家鐵路局相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃的管理職能。但是，其他部門遵循這種改革思路的并不多，甚至某些地方政府部門在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐中，出于突出主業(yè)的目的，還大幅壓縮參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量和人員編制。

當(dāng)然，這種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況具有相應(yīng)的治理優(yōu)勢(shì)。由于業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廣泛接觸機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)，能夠?qū)⒄呃碚撆c實(shí)踐緊密結(jié)合，在政策建議形成過(guò)程中能夠切實(shí)考慮政策執(zhí)行中的各種問(wèn)題；相反，較多依賴參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策研究、起草職能，往往使政府部門的政策制定過(guò)程產(chǎn)生理論研究者與實(shí)務(wù)工作者之間的沖突。

但是，過(guò)多依賴業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也存在較為明顯的弊端：一是弱化了參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約，參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策的合法性、民主性、科學(xué)性的審查力度不夠，對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體行政行為的監(jiān)督制約力度不強(qiáng)；二是由于業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往專注于實(shí)務(wù)，而對(duì)政策方向、機(jī)制改革等業(yè)務(wù)理論并不敏感，加之業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間分工過(guò)細(xì)，容易導(dǎo)致政府部門的政策制定能力和宏觀管理能力欠缺。

因此，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯之一，是解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)于分散化弊端的同時(shí)，推進(jìn)參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與均衡，實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)治理核心層內(nèi)部的橫向均衡。

(二) 基于核心層內(nèi)部縱向集分權(quán)邏輯的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是部門領(lǐng)導(dǎo)班子的輔助機(jī)構(gòu)，這就形成了核心層集權(quán)的組織治理框架，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正是處于這種集權(quán)的結(jié)構(gòu)中。在組織治理框架中，“沿著權(quán)力鏈(從戰(zhàn)略高層到中間線)自上而下地分派決策 權(quán)”[13]。當(dāng)決策權(quán)較多地處于組織高層時(shí)，組織呈現(xiàn)較為集權(quán)的狀態(tài)；相反，當(dāng)決策權(quán)較多地處于組織的低層級(jí)時(shí)，組織則呈現(xiàn)出較為分權(quán)的狀態(tài)。一般而言，只有部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員才能夠作為部門的正式代表，對(duì)外采取行政行為和民事行為。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常不具備行政主體資格，也不能作為民法意義上的機(jī)關(guān)法人，并不具備法律上的獨(dú)立性[14]。只有在一些特殊情況下，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)得到了法律、法規(guī)的明確授權(quán)，才能具有外部行政主體資格，可以對(duì)外行使行政管理權(quán)[15]。例如：相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了交通運(yùn)輸部公路局負(fù)責(zé)國(guó)家重點(diǎn)公路工程的相關(guān)工作，因此作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的公路局就能夠以招標(biāo)人的身份，以公路局的名義從事“國(guó)家重點(diǎn)公路工程項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、審批、技術(shù)咨詢服務(wù)、招標(biāo)評(píng)標(biāo)”等工作[16]。另外，國(guó)家工商部門的內(nèi)設(shè)商標(biāo)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)交通管理機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)部門的內(nèi)設(shè)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的內(nèi)設(shè)專利復(fù)審機(jī)構(gòu)等，也具有類似情況。

在這種集權(quán)的組織治理結(jié)構(gòu)中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也具有較多的“事實(shí)自主權(quán)”，構(gòu)成了一定的組織分權(quán)力量。①內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在行政實(shí)踐中具有三類輔助性權(quán)力，在集權(quán)的組織治理框架中體現(xiàn)著事實(shí)自主權(quán)。一是領(lǐng)導(dǎo)班子決定的“承辦權(quán)”，即領(lǐng)導(dǎo)班子做出各種行政事務(wù)的決定后，由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體承辦相關(guān)事務(wù)并具有一定的自由裁量權(quán)；二是領(lǐng)導(dǎo)班子制定政策的“建議權(quán)”，即領(lǐng)導(dǎo)班子在制定政策的過(guò)程中，可以由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出政策議程設(shè)置建議，具體負(fù)責(zé)政策方案的草擬；三是領(lǐng)導(dǎo)班子做出具體行政行為的“前定權(quán)”，即諸如審批、賠償、資金分配、項(xiàng)目設(shè)定等具體行政行為，需要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)決定之前進(jìn)行業(yè)務(wù)受理、審查和判斷。②內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也具有一定的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，由此帶來(lái)事實(shí)自主權(quán)。例如：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于組織的較低層次上，能夠直接獲得來(lái)自公民、企業(yè)、社會(huì)的一線信息，能夠與社會(huì)利益集團(tuán)、社會(huì)組織、企業(yè)、非政府組織等公共治理主體共同構(gòu)成政策聯(lián)盟[17]，由此形成領(lǐng)導(dǎo)班子不易管控的力量。

當(dāng)然，這樣的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式具有相應(yīng)的治理優(yōu)勢(shì)。首先，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政主體資格的嚴(yán)格限制，是保證部門機(jī)關(guān)組織政令統(tǒng)一的基本前提，利于形成部門權(quán)威和穩(wěn)定的行政秩序。其次，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有的“事實(shí)自主權(quán)”與“法定自主權(quán)”，能夠使領(lǐng)導(dǎo)班子成員不便隨意插手下級(jí)事務(wù)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)力產(chǎn)生一定的制約效果。

但是，上述內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式也容易造成“部門內(nèi)部權(quán)力過(guò)分集中”和“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主權(quán)失范”的雙重問(wèn)題。一方面，政府部門核心層內(nèi)部廣泛存在著集權(quán)結(jié)構(gòu)的弊病。例如，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)法定自主權(quán)較少，政府部門內(nèi)部權(quán)力過(guò)分集中于領(lǐng)導(dǎo)班子，往往產(chǎn)生部門一把手權(quán)力制約與監(jiān)督的難題；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的法定自主權(quán)，由此便失去了承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度安排，致使本應(yīng)屬于下級(jí)的責(zé)任被制度化或人格化地“上推”至領(lǐng)導(dǎo)班子成員；由于權(quán)力集中程度高，行政實(shí)踐中便存在著諸多不必要的報(bào)告請(qǐng)示、簽字蓋章等程序，進(jìn)而帶來(lái)降低行政效率、降低組織回應(yīng)性、缺乏組織靈活性、阻礙組織學(xué)習(xí)與創(chuàng)新等一系列難題。另一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的事實(shí)自主權(quán)也往往造成對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的控制難題。例如，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在政策制定上的自主權(quán)，政府部門往往出現(xiàn)“司長(zhǎng)策國(guó)”“處長(zhǎng)治國(guó)”等現(xiàn)象；由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行過(guò)程中具有事實(shí)上的自主權(quán)，易于造成政策的“中梗阻”，領(lǐng)導(dǎo)班子的政策與意志在向下傳遞的過(guò)程中被中層干部過(guò)濾；上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督陷入困境，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力失范及其制約難的問(wèn)題也時(shí)常出現(xiàn)。

因此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)順應(yīng)中國(guó)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的現(xiàn)狀，在尊重內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主權(quán)的前提下，發(fā)現(xiàn)并解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的上述弊端，合理設(shè)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法定自主權(quán)，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主權(quán)的合理利用與制度化限制，形成穩(wěn)定、高效的政府部門內(nèi)部縱向集權(quán)與分權(quán)有機(jī)結(jié)合的組織治理框架。

四、核心層外部機(jī)構(gòu)治理框架中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革邏輯

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不僅存在于核心層內(nèi)部，而且存在于核心層外部的整個(gè)公共機(jī)構(gòu)治理框架中。與國(guó)外公共機(jī)構(gòu)治理的相似之處在于，中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理的整體框架同樣融合了“平行專業(yè)化治理”“垂直專業(yè)化治 理”[18]兩種治理模式。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不僅作為領(lǐng)導(dǎo)班子的輔助力量對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，還事實(shí)上承擔(dān)著管理與聯(lián)系專業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此成為平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化治理模式中的重要治理力量。

(一) 平行專業(yè)化治理模式中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革 邏輯

在中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理框架中，核心層外部匯聚了多元的專業(yè)機(jī)構(gòu)，并在核心層與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間開(kāi)始塑造明顯具有平等性質(zhì)的合作關(guān)系，平行專業(yè)化的網(wǎng)絡(luò)治理模式正在形成之中。這種平行專業(yè)化治理模式具體呈現(xiàn)在治理框架中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)關(guān)系維度上：一是公益類事業(yè)單位被正式作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體[19]，較多運(yùn)用了市場(chǎng)機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，與部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間平等的合作伙伴關(guān)系開(kāi)始形成；二是在政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的政策引導(dǎo)下，越來(lái)越多的企業(yè)、社會(huì)組織加入到政府購(gòu)買服務(wù)的業(yè)務(wù)中來(lái)，注重運(yùn)用基于治理主體間平等關(guān)系的合同治理模式；三是在部門直屬行政類事業(yè)單位、部門直屬公益一類事業(yè)單位的管理上，也越來(lái)越多地使用具有平等屬性的結(jié)果控制戰(zhàn)略，不斷加大這些單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事、政策等方面的專業(yè)自主權(quán)。

但是，這種平行專業(yè)化治理模式的運(yùn)用范圍還相當(dāng)有限。例如，政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的運(yùn)用主要集中于民政、文化等少數(shù)部門，分布在北京、上海、深圳等特大城市，呈現(xiàn)出適用范圍較為狹窄的集聚現(xiàn)象[20]。這種平行專業(yè)化治理模式運(yùn)用范圍有限，固然是受環(huán)境條件、主體條件、操作條件的約束，但是政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的不完備性也是這種現(xiàn)象存在的重要原因。也就是說(shuō)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置與權(quán)力配置狀況，正在制約著平行專業(yè)化治理模式的運(yùn)用。

首先，從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，政府部門核心層缺乏推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)、合同外包、外部合作等公共治理機(jī)制所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在公共機(jī)構(gòu)治理框架中，核心層與多元化的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間是一種“決策—執(zhí)行”職能分離的結(jié)構(gòu)。在推行職能分離以后，核心層的主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括“政策參謀人員、與其他組織簽訂績(jī)效合同的簽約單位、績(jī)效測(cè)量與評(píng)估單位以及處理預(yù)算、人事、采購(gòu)和其他行政事務(wù)的小型行政單位”[21]。在這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能履行的前提下，政府部門才能成為一個(gè)真正掌舵的核心組織，與外部多元治理主體形成平等的治理關(guān)系，發(fā)揮出平行專業(yè)化治理模式的行政效能。但是，中國(guó)政府部門內(nèi)部較少設(shè)立這些專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。例如，從表1可見(jiàn)，交通運(yùn)輸部沒(méi)有設(shè)置公共服務(wù)外包的簽約機(jī)構(gòu)，而是將合同簽約的職能分散到了各個(gè)專業(yè)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，并且這些職能處于比較弱化的狀態(tài)。

其次，從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的情況來(lái)看，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)推進(jìn)平行專業(yè)化治理模式的權(quán)力配置并未得到真正強(qiáng)化。在網(wǎng)絡(luò)化治理框架中，政府部門核心層承擔(dān)著增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理能力的角色，需要“具備良好的制度供給能力、達(dá)成共識(shí)能力、建立信任能力、利益調(diào)節(jié)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力以及工具運(yùn)用能力”[22]。政府部門這些治理能力的形成，主要立足于部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力配置，并且在權(quán)力和資源轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上形成專業(yè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)力，通過(guò)柔性的治理技術(shù)實(shí)現(xiàn)核心層的上述能力。但是，對(duì)于柔性化的網(wǎng)絡(luò)治理能力所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，中國(guó)政府部門尚未給予足夠的重視，這些權(quán)力的配置狀況與行使方式自然也難以成熟。

因此，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的重要邏輯在于，通過(guò)完善現(xiàn)代治理所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置，以推進(jìn)平行專業(yè)化治理模式的應(yīng)用，使政府具備現(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化治理的基本能力，使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)適應(yīng)新公共治理時(shí)代“組織間的關(guān)系以及過(guò)程的治理，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)組織與其環(huán)境互動(dòng)基礎(chǔ)上的服務(wù)效益和效果”[23]。

(二) 垂直專業(yè)化治理模式中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革 邏輯

在世界各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)化公共機(jī)構(gòu)治理框架中，雖然政府部門核心層與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間建立了平等的合作伙伴關(guān)系，但他們之間仍然存在著較為明顯的等級(jí)關(guān)系。例如在英國(guó)，專業(yè)機(jī)構(gòu)化過(guò)程增強(qiáng)了專業(yè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)核心層對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)事務(wù)的最低限度參與，強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)的自組織，但也由此造成管控薄弱的“國(guó)家空心化”現(xiàn)象。英國(guó)由此被迫開(kāi)啟了治理的“元治理”(meta-governance)進(jìn)程，推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)治理框架中的“中心反擊”(the center strikes back)，強(qiáng)化各個(gè)部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和控制權(quán)力，減少專業(yè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，推進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)權(quán)力向部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重新集中[24]。

在中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理框架中，部門機(jī)關(guān)與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的等級(jí)關(guān)系更加明顯，使部門核心層對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理能力始終保持較強(qiáng)的存在。其中，直屬單位作為政府部門機(jī)關(guān)的“二級(jí)機(jī)構(gòu)”，二者處于“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”的等級(jí)鏈條中。特別是承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，其設(shè)立或是出于控制行政編制規(guī)模的政治需要，或是因?yàn)槭袌?chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法等繁重的事務(wù)處理，而具有專業(yè)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，需要保持并發(fā)揮機(jī)構(gòu)獨(dú)立而靈活的優(yōu)勢(shì)[25]。因此，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位不能完全并入行政機(jī)關(guān)，屬于等級(jí)化治理模式中、具有管理自主權(quán)的法定機(jī)構(gòu)。即使是公益類事業(yè)單位，也不可能完全擺脫行政機(jī)關(guān)等級(jí)鏈條的控制，以保證政治意志、行政命令能夠自上而下地順暢傳遞。

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為部門領(lǐng)導(dǎo)班子的輔助機(jī)構(gòu)，處于這種等級(jí)色彩明顯的治理框架之中。這就具有顯著的治理優(yōu)勢(shì)：①具有較強(qiáng)的治理體系掌控能力，在行政實(shí)踐中能夠較好的行使“核心層”的基本權(quán)力。例如：為整個(gè)部門治理框架提供戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)、宏觀政策、長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃；尋求并探索新的國(guó)家或地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)，尋找新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展創(chuàng)新點(diǎn)；分析本部門職責(zé)領(lǐng)域面臨的各種體制機(jī)制問(wèn)題，推動(dòng)本部門職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)改革；為本部門爭(zhēng)取財(cái)政支持，通過(guò)政府資源的開(kāi)發(fā)、獲取和部署為專業(yè)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政引導(dǎo)與資金投入；對(duì)各專業(yè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行事務(wù)進(jìn)行結(jié)果控制與績(jī)效評(píng)估、問(wèn)責(zé)管理、審計(jì)監(jiān)督、標(biāo)桿管理與監(jiān)督。通過(guò)行使這些核心層權(quán)力，中國(guó)政府部門的核心層可以“永遠(yuǎn)保留制定政策的權(quán)力”“利用人力資源或技術(shù)資源激活一個(gè)網(wǎng)絡(luò)所需要的各種資源”“為組織和個(gè)人提供合作機(jī)會(huì)，促使通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)”[26]。②在等級(jí)色彩較重的治理模式中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)嵌入能力。公共機(jī)構(gòu)治理框架可以被看作一種多元主體的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)內(nèi)部存在多元互動(dòng)關(guān)系，而且這個(gè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)還處于外部社會(huì)關(guān)系當(dāng)中。政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為“核心層”所需要的權(quán)力，不僅需要使其在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)內(nèi)部將其勢(shì)力嵌入到專業(yè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，而且也應(yīng)當(dāng)使其直接嵌入網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)所服務(wù)、管理的社會(huì)關(guān)系當(dāng)中。否則，公共機(jī)構(gòu)治理體系當(dāng)中就會(huì)產(chǎn)生職能交叉、信息溝通不暢、目標(biāo)不一致、監(jiān)督管理困難、責(zé)任困境等一系列難題[27]。在中國(guó)，恰恰由于治理框架中的權(quán)力與資源明顯向部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)傾斜，政府部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)因此具有地位、資源、權(quán)力、聲譽(yù)等方面不可替代的優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)使政府部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)論在治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是外部社會(huì)關(guān)系中，均具有較強(qiáng)的嵌入能力。因此，中國(guó)政府部門往往采用“史上最嚴(yán)格”的管理方式，發(fā)動(dòng)各種治理主體加入網(wǎng)絡(luò)化的公共治理框架中，能夠以不同于國(guó)外的政策網(wǎng)絡(luò)類型發(fā)揮出相同的網(wǎng)絡(luò)功能和網(wǎng)絡(luò)績(jī)效[28]。

但是，在這樣的等級(jí)關(guān)系中，中國(guó)政府部門核心層對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管控所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，尚未得到合理的配置與行使。主要包括如下五個(gè)方面：第一，在協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)布命令權(quán)方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人尚未能夠以柔性且有力的方式嵌入到專業(yè)機(jī)構(gòu)的組織治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。第二，在對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)、控制權(quán)方面，部門核心層尚未能通過(guò)合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置進(jìn)而有效地監(jiān)測(cè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行情況，監(jiān)控專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作過(guò)程與績(jī)效。第三，在對(duì)整個(gè)組織資源的管理權(quán)方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)與人力資源管理尚未突出戰(zhàn)略性。第四，在對(duì)組織進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)權(quán)方面，部門核心層尚未能通過(guò)合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置促進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的橫向整合，推進(jìn)部門機(jī)關(guān)與專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的縱向協(xié)調(diào)。第五，在協(xié)助部門領(lǐng)導(dǎo)行使代表權(quán)方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)未能在合理配置權(quán)力的前提下，向黨委、政府、人大報(bào)告有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的重要工作，并接受公民、法人對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的投訴。

同時(shí)，這種等級(jí)色彩較濃的治理框架還存在著明顯弊端。首先，政府部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)管控過(guò)多過(guò)細(xì)，妨礙了專業(yè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)與專業(yè)性，易于影響專業(yè)機(jī)構(gòu)的靈活性、運(yùn)行效率、公共服務(wù)或社會(huì)監(jiān)管質(zhì)量。其次，政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)多關(guān)注于專業(yè)機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，勢(shì)必減少進(jìn)行宏觀政策研究與制定、政策執(zhí)行效果監(jiān)督的時(shí)間與資源，降低整個(gè)部門組織治理體系的治理能力，尤其是部門核心層的宏觀管理能力。

因此，政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的重要邏輯，在于發(fā)揮垂直專業(yè)化治理模式優(yōu)勢(shì)的前提下，充分尊重專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，通過(guò)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力的合理配置與限定，來(lái)增強(qiáng)核心層合理的集中管控權(quán)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)自主權(quán)，由此提高專業(yè)機(jī)構(gòu)與核心層兩類機(jī)構(gòu)的治理效能。

五、公共機(jī)構(gòu)治理框架中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革策略

在中國(guó)公共機(jī)構(gòu)治理框架中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織設(shè)置與權(quán)力配置現(xiàn)狀，使其具有核心層內(nèi)外部治理框架中的重要優(yōu)勢(shì)，因此內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有基本組織設(shè)置與權(quán)力配置模式的穩(wěn)定性。同時(shí)，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置與權(quán)力配置模式具有多方面弊端，應(yīng)當(dāng)遵循著保持優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上彌補(bǔ)缺陷的邏輯思路，通過(guò)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；诖耍恼绿岢鋈缦赂母锊呗砸怨┙梃b。

首先，完善與優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置。遵循內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)橫向平衡的邏輯，設(shè)置或完善政策研究、政策審查、監(jiān)督控制、內(nèi)部審計(jì)、綜合協(xié)調(diào)、法制管理等輔助類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合與重組業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，達(dá)到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精干、全面設(shè)置的目標(biāo)。順應(yīng)平行專業(yè)化治理模式的發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)置合同管理與服務(wù)外包、績(jī)效監(jiān)督與控制、政策規(guī)劃與發(fā)展等掌舵型內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少直接管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、直接提供公共服務(wù)的內(nèi)設(shè) 機(jī)構(gòu)。

其次，以完善核心層內(nèi)部的理性官僚制為指向，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置。①通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置優(yōu)化縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)。合理擴(kuò)大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法律授權(quán)范圍，使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能夠在依法設(shè)權(quán)的前提下，行使更多的法定自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)有效的層級(jí)間法定分權(quán)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)政府部門領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)充分協(xié)商的前提下，通過(guò)行政授權(quán)的方式，采用部門規(guī)章、行政授權(quán)令等形式為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)授權(quán)，同時(shí)由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。完善政策制定以及各種行政行為的流程與規(guī)則，明確在流程各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，以此保護(hù)和約束內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。對(duì)部門內(nèi)部的工作進(jìn)行“決策分析”，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其工作崗位上的決策權(quán)，使組織在盡可能低的層次上、接近于行政活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)做出決策，同時(shí)在保證事務(wù)得到充分考慮的層級(jí)上做出決策[29]。②通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力配置優(yōu)化橫向關(guān)系。對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置盡量實(shí)現(xiàn)均衡化，糾正部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)重的問(wèn)題。強(qiáng)化參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)，促使其很好地行使政策綜合的研究與協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略方向判斷、監(jiān)督業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政行為等職責(zé)，形成參謀類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)制。③推進(jìn)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主權(quán)的制度化保護(hù)與限制。制定和完善政府部門政策的制定、監(jiān)督管理、具體行政行為等各種事務(wù)的行政程序，在程序的各環(huán)節(jié)明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任與權(quán)力，塑造組織管理各項(xiàng)流程中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)及其約束機(jī)制。

再次，以業(yè)務(wù)的專業(yè)化程度為標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。判斷內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的性質(zhì)是否屬于行政事務(wù)，將非行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的直屬單位。判斷內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力的專業(yè)性，將某些專業(yè)性強(qiáng)的事務(wù)轉(zhuǎn)移到專業(yè)機(jī)構(gòu)，并減少對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)具體專業(yè)事務(wù)的管理。明確政府部門“三重一大”事項(xiàng)的具體范圍，使內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在明確的范圍內(nèi)協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)班子做出決定，承辦領(lǐng)導(dǎo)班子交辦的事項(xiàng)。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合形勢(shì)的研究、分析、判斷和宏觀管理的權(quán)力，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估、政策監(jiān)管的權(quán)力范圍，增強(qiáng)部門核心層的宏觀管控能力。

最后，增強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)治理能力所需的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力的科學(xué)配置。減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的等級(jí)化命令的同時(shí)，增強(qiáng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的柔性治理能力。①內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備協(xié)助部門領(lǐng)導(dǎo)班子激活網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力。例如：調(diào)動(dòng)各種人力和財(cái)力資源、提供網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的各種制度、構(gòu)建主體間的對(duì)話協(xié)商與共識(shí)形成機(jī)制、通過(guò)協(xié)調(diào)建立治理主體之間的信任關(guān)系，使治理網(wǎng)絡(luò)能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。②內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效管控的權(quán)力。例如：平衡與調(diào)解各方利益以實(shí)現(xiàn)多元治理主體行動(dòng)的一致性，為治理網(wǎng)絡(luò)提供明確的治理目標(biāo)，通過(guò)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)控防止治理過(guò)程中的腐敗，建立并運(yùn)用各種監(jiān)管程序來(lái)化解治理風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)來(lái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效的管控。③恰當(dāng)配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)等級(jí)化的治理權(quán)力。例如：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)嵌入專業(yè)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力、協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督專業(yè)機(jī)構(gòu)的資源管理權(quán)、對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)權(quán)力等。

注釋：

① 該資料為筆者申請(qǐng)獲得的政府信息公開(kāi)數(shù)據(jù)，見(jiàn)《交通運(yùn)輸部申請(qǐng)政府信息公開(kāi)告知書(shū)》(2015年第161號(hào))，告知時(shí)間為2015年12月23日。

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Logic and strategy of reformation in internal bodies of government institutions: Based on the overall framework of agency governance

DU Qianbo

(School of Law, Hunan University, Changsha 410082, China)

The logic of reformation in internal bodies of government institutions is not only existing in itself, but also in the overall framework of Chinese agency governance, in which the internal bodies lie at the core level of guiding and controlling the whole agency governance system. Therefore, the reform of internal bodies of government institutions bears double logic. On the one hand, by abiding by the basic rules of the bureaucracy model, we should promote the capable set-up of internal bodies conforming to the horizontal equilibrium logic within the core layer, and the capable power distribution of internal bodies conforming to the vertical decentralization logic within the core layer. On the other hand, in the overall framework of agency governance outside the core level, we should promote the integration of the two-agency-governance model of parallel specialization and vertical specialization by reforming the internal bodies reform. Based on the above logic, the reform of internal bodies should give full play to the advantages of existing agency governance, and take specific strategies agaist various disadvantages.

institutional reform; internal bodies; capable setting; power distribution; agency governance

[編輯: 譚曉萍，游玉佩]

2018?03?14；

2018?06?03

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“政府部門內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化研究”(17FZZ010)；湖南省社科基金項(xiàng)目“湖南機(jī)構(gòu)改革后的大部門內(nèi)部權(quán)力制約與協(xié)調(diào)研究”(14YBA102)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助

杜倩博(1982—)，男，河北石家莊人，博士，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系助理教授，主要研究方向：行政組織理論、政府治理與改革，聯(lián)系郵箱：duqianbo@126.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.015

F830.91

A

1672-3104(2018)04?0125?09