苗壯

?

地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的抵觸判斷

苗壯

(廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院，福建廈門(mén)，361005)

地方性法規(guī)中關(guān)于行政處罰的設(shè)定，是“不抵觸、有特色、可操作”三大地方立法原則在行政處罰領(lǐng)域的具體化和重要體現(xiàn)。以受行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度為分類(lèi)依據(jù)，可將地方性法規(guī)改變上位法中行政處罰的規(guī)定分為12種情形。地方立法機(jī)關(guān)在不超越其法定權(quán)限的前提下，需結(jié)合地方立法所發(fā)揮的不同作用以及上位法規(guī)定的完備程度，始得對(duì)此12種情形進(jìn)行抵觸與否的判斷，而非單純將“嚴(yán)格形式主義”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。從整體上減少地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰發(fā)生抵觸的可能性，需同時(shí)從中央和地方兩個(gè)層面著手。

地方性法規(guī)；行政處罰；抵觸；判斷標(biāo)準(zhǔn)

一、引言

行政處罰，因其具有限制或剝奪公民、法人和其他組織的權(quán)利及利益的內(nèi)在屬性，世界大多數(shù)國(guó)家都對(duì)地方設(shè)定行政處罰的問(wèn)題在法律上作出了嚴(yán)格的限制。在我國(guó)，該限制集中體現(xiàn)于行政處罰法第11條第2款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。

地方性法規(guī)如何在不抵觸上位法的前提下，結(jié)合本地的具體情況和實(shí)際需要設(shè)定行政處罰，不僅關(guān)系到公民、法人和其他組織的權(quán)利及利益是否受到不當(dāng)限制或剝奪，行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能能否得到良好實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到地方立法的質(zhì)量以及我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。但是，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)其設(shè)定的行政處罰是否與上位法抵觸卻沒(méi)有統(tǒng)一、明確的認(rèn)識(shí)，這直接影響了地方立法作用的正常發(fā)揮：一方面，出于對(duì)“法制統(tǒng)一”原則的遵守，地方立法采“嚴(yán)格形式主義”為抵觸判斷標(biāo)準(zhǔn)①，即地方性法規(guī)在制定的過(guò)程中往往嚴(yán)格按照上位法中關(guān)于行政處罰的規(guī)定進(jìn)行設(shè)定，弱化了其先行先試、執(zhí)行或補(bǔ)充上位法的作用，缺乏地方立法應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性。另一方面，由于缺乏明確、統(tǒng)一的理解，地方性法規(guī)會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地制定出在事實(shí)上與上位法相抵觸的條文，使上位法的規(guī)范目的落空，破壞國(guó)家的法制統(tǒng)一。

因此，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一與發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性之間確立設(shè)定行政處罰抵觸與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及確定并實(shí)施減少抵觸發(fā)生的方法，就成為現(xiàn)階段我國(guó)整體立法工作中的一個(gè)無(wú)可回避、需要認(rèn)真研究解決的重要問(wèn)題。

二、地方性法規(guī)變動(dòng)上位法規(guī)定的具體情形

完整的行政處罰規(guī)定應(yīng)包括三個(gè)部分，即受行政處罰的行為、行政處罰的種類(lèi)和行政處罰的幅度。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的梳理，以變動(dòng)受行政處罰的行為、變動(dòng)行政處罰的種類(lèi)和變動(dòng)行政處罰的幅度為分類(lèi)依據(jù)，將地方性法規(guī)針對(duì)地方性事務(wù)②，并在其權(quán)限范圍內(nèi)改變法律、行政法規(guī)中行政處罰的規(guī)定分為12種情形(見(jiàn)表1)，分述如下。

(一) 變動(dòng)受行政處罰的行為

情形I：上位法未規(guī)定禁止性行為，地方性法規(guī)增加行政處罰行為的

表1 地方性法規(guī)改變上位法中行政處罰規(guī)定的12種情形③

如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》在2015年修改以前，并未規(guī)定排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置大氣污染物排放口的要求，即法律并不禁止不設(shè)置大氣污染物排放口的行為。而一些地方性法規(guī)為了更好地防治大氣污染，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，在該法修改前就對(duì)不設(shè)置大氣污染物排放口的行為加以禁止。以《陜西省大氣污染防治條例》(2014)為例，該條例第14條第1款規(guī)定：“向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本省規(guī)定設(shè)置大氣污染物排 放口?！?/p>

情形II：上位法雖規(guī)定了禁止性行為，但地方性法規(guī)設(shè)定了更為嚴(yán)格的行政處罰行為的

如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第70條第1款規(guī)定，“運(yùn)輸煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰漿等散裝、流體物料的車(chē)輛應(yīng)當(dāng)采取密閉或者其他措施防止物料遺撒造成揚(yáng)塵污染，并按照規(guī)定路線行駛”。而有的地方性法規(guī)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要規(guī)定了更為嚴(yán)格的行為。以《無(wú)錫市實(shí)施<江蘇省大氣污染防治條例>辦法》為例，該辦法第45條第2款除規(guī)定運(yùn)輸散裝煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方以及灰漿等流體物料的車(chē)輛，應(yīng)當(dāng)采取密閉或者其他措施防止物料遺撒，并按規(guī)定路線行駛之外，還規(guī)定了運(yùn)輸上述物料的船舶，也應(yīng)當(dāng)采取密閉或者其他措施防止物料遺撒，并按規(guī)定路線行駛。

情形III：上位法規(guī)定了禁止性行為并規(guī)定了責(zé)令停止作業(yè)、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令改正等措施，地方性法規(guī)將不配合的行為規(guī)定為行政處罰行為的

如《中華人民共和國(guó)水法》第67條第2款規(guī)定，未經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的，由主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。而有的地方性法規(guī)則將未在期限內(nèi)拆除排污口的行為增加為禁止性行為。以《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉條例》為例，該條例第43條第2款規(guī)定，逾期不拆除擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。

情形IV：上位法規(guī)定了禁止性行為，但未規(guī)定具體情形，地方性法規(guī)增加行政處罰行為具體情形的

如《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第26條第1款規(guī)定：“使用不可移動(dòng)文物，必須遵守不改變文物原狀的原則，負(fù)責(zé)保護(hù)建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動(dòng)文物。”該條文僅確定了禁止損毀不可移動(dòng)文物，但未對(duì)損毀不可移動(dòng)文物的具體情形加以規(guī)定。而一些地方性法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定了相關(guān)具體情形。以《河北省實(shí)施<中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法>辦法》為例，該辦法第25條和第26條確定了禁止在不可移動(dòng)文物的主要殿屋進(jìn)行生產(chǎn)、生活用火，禁止在不可移動(dòng)文物(古建筑、紀(jì)念建筑、代表性建筑)的保護(hù)范圍內(nèi)舉辦燈會(huì)、焰火晚會(huì)或者燃放煙花爆竹，安裝使用自動(dòng)報(bào)警、滅火、避雷等設(shè)施不得對(duì)文物建筑造成破壞等可能損毀不可移動(dòng)文物的具體情形。

情形V：上位法規(guī)定了禁止性行為，也規(guī)定了具體情形，但地方性法規(guī)增加了上位法規(guī)定的具體情 形的

如《中華人民共和國(guó)森林法》第44條規(guī)定，禁止致使森林、林木受到毀壞的行為，并規(guī)定了開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂等具體情形。而有的地方性法規(guī)則在上位法規(guī)定的具體情形之上，增加了其他的具體情形。以《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》為例，該辦法第33條除規(guī)定了開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂之外，還增加了扒剝活樹(shù)皮、挖掘活樹(shù)根等具體情形。

情形VI：上位法規(guī)定了禁止性行為，也規(guī)定了具體的情形，但地方性法規(guī)減少了上位法規(guī)定的具體情形的

如《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第26條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等10類(lèi)活動(dòng)。而有的地方性法規(guī)則減少了上位法規(guī)定的具體情形。以《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》為例，該條例第10條第2款將禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的活動(dòng)縮減為狩獵、墾荒、燒荒等3類(lèi)。

(二) 變動(dòng)行政處罰的種類(lèi)

情形VII：上位法規(guī)定了禁止性行為，但未規(guī)定相應(yīng)行政處罰的種類(lèi)，地方性法規(guī)增加了行政處罰種類(lèi)的

如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第53條第1款規(guī)定，禁止污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方有關(guān)規(guī)定的機(jī)動(dòng)車(chē)上路，但未規(guī)定相應(yīng)的行政處罰種類(lèi)。而有的地方性法規(guī)則增加了對(duì)此行為進(jìn)行行政處罰的種類(lèi)。以《北京市大氣污染防治條例》為例，該條例第115條規(guī)定，“在用機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)所有者或者使用者處三百元以上三千元以下罰款”。

情形VIII：上位法規(guī)定了禁止性行為，也規(guī)定了相應(yīng)行政處罰的種類(lèi)，但地方性法規(guī)增加了上位法規(guī)定的行政處罰種類(lèi)的

如《中華人民共和國(guó)電力設(shè)施保護(hù)條例》第26條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或未采取安全措施，在電力設(shè)施周?chē)蛟谝婪▌澏ǖ碾娏υO(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行危及電力設(shè)施安全的爆破作業(yè)或其他作業(yè)，由電力管理部門(mén)責(zé)令停止作業(yè)、恢復(fù)原狀并賠償損失。而有的地方性法規(guī)則增加了對(duì)違規(guī)進(jìn)行爆破作業(yè)的行政處罰種類(lèi)。以《云南省電力設(shè)施保護(hù)條例》為例，該條例第46條規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)爆破作業(yè)的行為，不僅規(guī)定了由縣級(jí)以上電力行政主管部門(mén)責(zé)令停止作業(yè)，還需要對(duì)直接責(zé)任人處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款。

情形IX：上位法規(guī)定了禁止性行為，也規(guī)定了相應(yīng)行政處罰的種類(lèi)，但地方性法規(guī)減少了上位法規(guī)定的行政處罰種類(lèi)的

如《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第89條規(guī)定，對(duì)倚坐道路隔離設(shè)施的行為人，處警告或者5元以上50元以下罰款。而有的地方性法規(guī)則減少了對(duì)該行為的行政處罰種類(lèi)。以《長(zhǎng)春市道路交通安全管理?xiàng)l例》為例，該條例第37條第1款規(guī)定，對(duì)倚坐交通隔離設(shè)施的行為人，處50元罰款。

(三) 變動(dòng)行政處罰的幅度

情形X：上位法規(guī)定了禁止性行為，也規(guī)定了行政處罰的種類(lèi)，但未規(guī)定相應(yīng)行政處罰的幅度，地方性法規(guī)增加了行政處罰幅度的

如《中華人民共和國(guó)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第36條第1款第1項(xiàng)，對(duì)未經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)同意而擅自設(shè)置大型戶外廣告的行為，可責(zé)令其停止違法行為，限期清理、拆除或者采取其他補(bǔ)救措施并可處以罰款，但未對(duì)罰款的幅度進(jìn)行規(guī)定。而有的地方性法規(guī)則增加了擅自設(shè)置戶外廣告行為的處罰幅度。以《湘潭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為例，該條例第38條規(guī)定，設(shè)置戶外廣告未按規(guī)定、不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)“責(zé)令限期改正，可以處一千元以上五千元以下罰款”。

情形XI：上位法規(guī)定了禁止性行為和行政處罰的種類(lèi)，也規(guī)定了相應(yīng)行政處罰的幅度，但地方性法規(guī)在上位法規(guī)定的幅度內(nèi)改變了行政處罰幅度的

如《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第91條第2款規(guī)定，個(gè)人在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)游泳、垂釣或者從事其他可能污染飲用水水體的活動(dòng)的，可以處500元以下的罰款。而有的地方性法規(guī)則在此幅度內(nèi)改變了對(duì)上述行為的行政處罰幅度。以《婁底市孫水河保護(hù)條例》為例，該條例第46條規(guī)定，個(gè)人在孫水河流域飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)游泳、垂釣或者從事其他可能污染水體的活動(dòng)的，可以處200元以上500元以下罰款。

情形XII：上位法規(guī)定了禁止性行為和行政處罰的種類(lèi)，也規(guī)定了相應(yīng)行政處罰的幅度，但地方性法規(guī)在上位法規(guī)定的幅度外改變了行政處罰幅度的

如《中華人民共和國(guó)水法》第67條第1款規(guī)定，逾期不拆除在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置的排污口，由縣級(jí)以上地方人民政府強(qiáng)行拆除，“并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”。而有的地方性法規(guī)則在該幅度外改變了對(duì)上述行為的行政處罰幅度。以《黑龍江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>條例》為例，該條例第43條第1款規(guī)定，逾期不拆除在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，“處五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款”。

三、地方性法規(guī)變動(dòng)上位法規(guī)定的抵觸判斷

“真正的統(tǒng)一是建立在尊重差異的基礎(chǔ)上。離開(kāi)了對(duì)多樣性、對(duì)各個(gè)組成部分的深入研究和正確認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一就是病態(tài)和虛弱的?！盵1]同理，對(duì)抵觸的判斷，也需要將差異與多樣性考慮在內(nèi)。地方立法有使上位法更加便于操作、結(jié)合地方特色補(bǔ)充上位法的規(guī)定以及先行先試等不同作用。因此，判斷上述12種地方性法規(guī)變動(dòng)上位法行政處罰的情形是否屬于抵觸，應(yīng)結(jié)合地方立法的不同作用以及上位法規(guī)定的完備程度進(jìn)行綜合判斷。分述如下。

(一) 變動(dòng)受行政處罰的行為

第一，在情形I中，若此種行為屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)專(zhuān)屬立法權(quán)所規(guī)范的行為，則可認(rèn)定該地方性法規(guī)為抵觸；若不屬于，則應(yīng)認(rèn)定為不抵觸。上位法因制定時(shí)間較早、立法時(shí)機(jī)不成熟或社會(huì)關(guān)系尚未定型等諸多緣由，并未將某些行為規(guī)定為禁止性行為。但隨著實(shí)踐過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新需求，地方性法規(guī)得于最高權(quán)力機(jī)關(guān)專(zhuān)屬立法權(quán)以外，針對(duì)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項(xiàng)，作出先行規(guī)定；并通過(guò)在施行的過(guò)程中不斷地積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待時(shí)機(jī)成熟，由中央制定法律或行政法規(guī)將其正式確定下來(lái)，地方性法規(guī)中不與中央立法相抵觸的部分仍可繼續(xù)生效，“這實(shí)際上也是降低立法成本的最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式”[2]。在《陜西省大氣污染防治條例》(2014)一例中，可認(rèn)定陜西省的地方性法規(guī)不抵觸，原因在于：設(shè)置大氣污染物排放口不屬于法律保留事項(xiàng)，可以先行制定地方性法規(guī)。于2015年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第20條第1款增加了向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的規(guī)定設(shè)置大氣污染物排放口的規(guī)定，地方性法規(guī)的先行規(guī)定不與后制定的上位法相抵觸。因此，在國(guó)家立法出臺(tái)前，為了解決地方的實(shí)際問(wèn)題，在其法定的立法權(quán)限內(nèi)增加禁止性行為的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為不抵觸。

第二，在情形II中，若該種行為屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬立法權(quán)所規(guī)范的行為，或與上位法以及上位法中相似行為的立法目的、精神實(shí)質(zhì)或基本原則相沖突的，則可認(rèn)定該地方性法規(guī)為抵觸；若不屬于且不沖突的，則應(yīng)認(rèn)定為不抵觸。此種情形與情形Ⅰ相似，可歸于設(shè)定新的行政處罰行為，差異在于在該情形中上位法對(duì)相似的行為有所規(guī)定，而地方性法規(guī)在上位法的基礎(chǔ)上作出了更嚴(yán)格的規(guī)定。在《無(wú)錫市實(shí)施〈江蘇省大氣污染防治條例〉辦法》一例中，上位法已對(duì)運(yùn)送煤炭、垃圾等散裝、流體物料的行為作出了應(yīng)當(dāng)采取密閉或者其他措施防止物料遺撒的規(guī)定，但其僅將車(chē)輛作為限定的對(duì)象加以規(guī)范；而無(wú)錫市在其制定的地方性法規(guī)中將“船舶”也作為限定的對(duì)象加以規(guī)范，雖有加重義務(wù)之嫌，但該限制是在結(jié)合地方的具體情況和實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，為了更好地防治揚(yáng)塵污染、保護(hù)和改善大氣環(huán)境而作出的更嚴(yán)格規(guī)定，可認(rèn)定為不抵觸。因此，根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際管理需要，遵循上位法及上位法中相似行為的立法目的、精神實(shí)質(zhì)或基本原則，在其法定的立法權(quán)限內(nèi)將某種更為嚴(yán)格的行為確定為禁止性行為的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為不抵觸。

第三，在情形III中，若上位法沒(méi)有對(duì)預(yù)期不履行或拒不履行的情況作出規(guī)定，則地方性法規(guī)將不配合的行為確定為行政處罰行為的，可認(rèn)定為抵觸；若上位法有作出規(guī)定的，則應(yīng)認(rèn)定為不抵觸。對(duì)上述不配合行為的規(guī)范不僅能通過(guò)行政處罰來(lái)實(shí)現(xiàn)，大多還可通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)使行為人停止違法行為或者控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，有阻礙執(zhí)行公務(wù)行為的，還可以追究其治安管理處罰責(zé)任。因此，下位法的制定，應(yīng)將其他能對(duì)不配合行為進(jìn)行規(guī)范的措施進(jìn)行綜合考慮，改變行政管理就是行政處罰、沒(méi)有處罰就不會(huì)管理的行政慣性。在《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉條例》一例中，水法第67條第2款并未對(duì)期限內(nèi)不拆除排污口的行為作出規(guī)定，因此《黑龍江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>條例》第43條第2款的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為抵觸。但是，若上位法有對(duì)不配合的行為作出規(guī)定，則下位法得對(duì)預(yù)期不履行或拒不履行的行為設(shè)定行政處罰。如《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第43條規(guī)定，被審計(jì)單位拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，被審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令進(jìn)行改正，但拒不改正的，依法追究責(zé)任。此處的“依法”應(yīng)包括依地方性法規(guī)，“責(zé)任”應(yīng)包括行政責(zé)任，即行政處罰[3]?；谠摋l文的規(guī)定，《安徽省審計(jì)監(jiān)督條例》第45條中對(duì)拒不改正的審計(jì)單位處以5萬(wàn)元以下罰款的規(guī)定，可以認(rèn)為不與上位法抵觸。因此，除上位法有對(duì)逾期不履行或拒不履行的情況作出規(guī)定之外，將不配合的行為確定為應(yīng)受行政處罰行為的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為抵觸。

第四，在情形IV中，若地方性法規(guī)所列舉的具體情形不是為了更好地執(zhí)行上位法或不能為上位法所禁止的行為所包含的，可認(rèn)定為抵觸；若是為了更好地執(zhí)行上位法且能夠?yàn)樯衔环ㄋ沟男袨樗?，可認(rèn)定為不抵觸?！胺珊托姓ㄒ?guī)是要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的，考慮到全國(guó)各地的實(shí)際情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則，比較具體的規(guī)定，則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實(shí)際情況加以規(guī)定，這樣才利于更好地根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)?！盵4]故而《河北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》的例子可認(rèn)定為不抵觸，原因在于河北省的地方性法規(guī)中所規(guī)定的具體情形，都是為了更好地執(zhí)行《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》中保護(hù)不可移動(dòng)文物的規(guī)定，并且能夠?yàn)榻箵p毀不可移動(dòng)文物的行為所包含。因此，當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)增加行政處罰行為的具體情形，是為了更好地根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行上位法，且增加的具體情形能夠?yàn)樯衔环ㄋ沟男袨樗瑫r(shí)，可認(rèn)定為不抵觸。

第五，在情形V中，若地方性法規(guī)新增的具體情形不屬于具有地方特色的情形或不能為上位法所禁止的行為所包含的，可認(rèn)定為抵觸；若屬于具有地方特色的情形且能夠?yàn)樯衔环ㄋ沟男袨樗烧J(rèn)定為不抵觸。地方特色，即地區(qū)的異質(zhì)性，“地區(qū)的異質(zhì)性使得獨(dú)特的‘地方性知識(shí)’成為必要，由掌握更多信息的地方政府來(lái)制定規(guī)范往往更有針對(duì)性”[5]。具有地方特色的情形，一般包括純屬于該地方的情形和在該地方頻繁發(fā)生需要通過(guò)立法加以強(qiáng)調(diào)的情形，且這種情形“一般來(lái)說(shuō)不需要或在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)不需要由全國(guó)制定法律、行政法規(guī)來(lái)作出統(tǒng)一規(guī)定”[6]，可由地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。在《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)森林法〉辦法》一例中，在確定扒剝活樹(shù)皮、挖掘活樹(shù)根等情形能夠?yàn)椤敖怪率股?、林木受到毀壞的行為”所包含的前提上，該情形又屬于遼寧省特色情形的，可認(rèn)定為不抵觸。因此，為了滿足地方的實(shí)際需要，地方性法規(guī)可在上位法規(guī)定的具體情形之外，增加能夠?yàn)樯衔环ㄋ沟男袨樗摹⒕哂械胤教厣那樾巍?/p>

第六，在情形VI中，若地方性法規(guī)無(wú)正當(dāng)理由減少上位法規(guī)定的行政處罰行為具體情形的，可認(rèn)定為抵觸；若有正當(dāng)理由，則可認(rèn)定為不抵觸。此正當(dāng)理由，僅包括為了避免立法重復(fù)而減少該行政區(qū)域內(nèi)客觀上不可能發(fā)生的上位法規(guī)定的具體情形。法律或行政法規(guī)規(guī)定的具體情形，代表著中央對(duì)某一類(lèi)行為的普遍觀點(diǎn)，地方性法規(guī)一般情況下不能進(jìn)行縮減，除非減少的情形確為該地方客觀上不可能發(fā)生的情形。在《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》中未規(guī)定的7種情形，并非保護(hù)區(qū)內(nèi)客觀上不可能發(fā)生的情形，而是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)；該條例未對(duì)此7類(lèi)情形加以規(guī)定，可認(rèn)定其與上位法相抵觸。因此，地方立法除為了避免立法重復(fù)而減少該行政區(qū)域內(nèi)客觀上不可能發(fā)生的上位法規(guī)定的情形之外，其他減少上位法規(guī)定的行政處罰行為具體情形的，可認(rèn)定為抵觸。

(二) 變動(dòng)行政處罰的種類(lèi)

第七，在情形VII中，若地方性法規(guī)超越其設(shè)定權(quán)限或設(shè)定的處罰種類(lèi)與禁止行為的性質(zhì)不相當(dāng)?shù)?，可認(rèn)定為抵觸；若設(shè)定的處罰種類(lèi)在權(quán)限內(nèi)并與禁止行為的性質(zhì)相當(dāng)?shù)模烧J(rèn)定為不抵觸。法律或行政法規(guī)會(huì)因違法原因較為復(fù)雜、行政處罰在實(shí)踐中難以執(zhí)行、社會(huì)效果不一定好等原因在條文中只作禁止性規(guī)定，而不對(duì)相應(yīng)行政處罰作出規(guī)定。但地方性法規(guī)增加上位法未作規(guī)定的行政處罰種類(lèi)，是有其必要性的：第一，從法律規(guī)則的構(gòu)成要素和邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，無(wú)論是采“新三要素說(shuō)”或“新二要素說(shuō)”，一個(gè)完整的法律規(guī)則應(yīng)該包括法律后果；只作出禁止性規(guī)定，而不作出相應(yīng)處罰的法律規(guī)則，是一個(gè)不完整的法律規(guī)則。第二，從地方性法規(guī)的作用來(lái)看，“地方立法可以對(duì)它們的欠缺或不便操作之處，加以補(bǔ)充或使其便于操作”[7]，地方性法規(guī)增加上位法禁止行為的行政處罰種類(lèi)，正是發(fā)揮其使法律、行政法規(guī)便于操作的作用。結(jié)合行政處罰法第8條和第11條的規(guī)定，地方性法規(guī)只能設(shè)定與禁止性行為性質(zhì)相當(dāng)?shù)男姓幜P種類(lèi)，包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得和沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)以及暫扣或吊銷(xiāo)許可證或者暫扣執(zhí)照。在《北京市大氣污染防治條例》一例中，北京市為了使《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》在其行政區(qū)域內(nèi)便于操作和執(zhí)行，對(duì)上路行駛的污染物排放超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)所有者或者使用者，處以300元以上3 000元以下罰款的規(guī)定，可認(rèn)定為不抵觸。因此，在其權(quán)限內(nèi)設(shè)定與禁止性行為的性質(zhì)相當(dāng)?shù)奶幜P種類(lèi)的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為不抵觸④。

第八，在情形VIII中，首先，上位法對(duì)某種禁止性行為已經(jīng)作了較為完整、可操作的行政處罰，無(wú)須地方性法規(guī)再加以具體化，否則可能會(huì)在立法層面上為謀取地方利益創(chuàng)造條件。其次，上位法未規(guī)定其他行政處罰的種類(lèi)，可認(rèn)為該種類(lèi)的處罰已經(jīng)達(dá)到規(guī)范行為的目的，地方性法規(guī)無(wú)須增加其他行政處罰種類(lèi)，否則會(huì)不當(dāng)加重行為人的責(zé)任，改變上位法設(shè)定行政處罰的目的。在《云南省電力設(shè)施保護(hù)條例》一例中，云南省的地方性法規(guī)增加了上位法沒(méi)有的對(duì)直接責(zé)任人處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款的規(guī)定，可認(rèn)定為抵觸。因此，增加了上位法沒(méi)有規(guī)定的行政處罰種類(lèi)的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為抵觸。

第九，在情形IX中，若地方性法規(guī)減少上位法規(guī)定的行政處罰種類(lèi)，加重了行為人責(zé)任或使規(guī)范禁止性行為的目的不得實(shí)現(xiàn)的，可認(rèn)定為抵觸；若不加重行為人責(zé)任且能實(shí)現(xiàn)規(guī)范目的的，可認(rèn)定為不抵觸。地方性法規(guī)減少上位法規(guī)定的行政處罰種類(lèi)的數(shù)量，會(huì)對(duì)行為人可能承擔(dān)的責(zé)任產(chǎn)生影響。以上位法規(guī)定了警告和罰款兩種處罰種類(lèi)為例：上位法規(guī)定警告并罰款的，下位法縮減其中任意一個(gè)，都會(huì)減輕行為人可能負(fù)擔(dān)的責(zé)任；上位法規(guī)定警告或者罰款的，下位法縮減掉罰款，則減輕了行為人可能負(fù)擔(dān)的責(zé)任，若下位法縮減掉警告，則加重了行為人可能負(fù)擔(dān)的責(zé)任。在《長(zhǎng)春市道路交通安全管理?xiàng)l例》一例中，長(zhǎng)春市的地方性法規(guī)縮減了上位法規(guī)定的處罰種類(lèi)，使倚坐交通隔離設(shè)施的行為人失去了被處以警告的可能性，只能承擔(dān)50元罰款的責(zé)任，屬于加重了行為人可能承擔(dān)的責(zé)任，可認(rèn)定為抵觸。因此，在能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范禁止性行為目的的前提下，減少了上位法規(guī)定的行政處罰種類(lèi)而使行為人的責(zé)任減輕的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為不抵觸。

(三) 變動(dòng)行政處罰的幅度

第十，在情形X中，若設(shè)定的處罰幅度與被禁止行為的情節(jié)以及危害程度不相當(dāng)?shù)?，可認(rèn)定為抵觸；若相當(dāng)，則可認(rèn)定為不抵觸。首先，行政處罰幅度的設(shè)定，既要能夠起到規(guī)范禁止性行為的目的，又要在一定的限度之內(nèi)，不能為了最大程度地實(shí)現(xiàn)規(guī)范目的而設(shè)定與行為的情節(jié)以及危害程度不相當(dāng)?shù)奶幜P幅度。其次，地方性法規(guī)為了更好地執(zhí)行上位法，得在其權(quán)限內(nèi)對(duì)上位法的規(guī)定加以具體化。在《湘潭市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》一例中，上位法未對(duì)罰款的幅度進(jìn)行規(guī)定，湘潭市的地方性法規(guī)為了執(zhí)行上位法的規(guī)定，對(duì)不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、未按規(guī)定設(shè)置戶外廣告的行為設(shè)定了與其情節(jié)和危害程度相當(dāng)?shù)牧P款幅度(1 000元以上5 000元以下)，可認(rèn)定為不抵觸。因此，為了更好地執(zhí)行上位法、增加與被禁止行為的情節(jié)以及危害程度相當(dāng)?shù)奶幜P幅度的地方性法規(guī)，可認(rèn)定為不抵觸。

第十一，在情形XI中，若地方性法規(guī)超越其權(quán)限改變行政處罰幅度的，可認(rèn)定為抵觸；若在其權(quán)限內(nèi)改變，可認(rèn)定為不抵觸?！盀榱朔先珖?guó)各地情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則，如對(duì)行政處罰規(guī)定一個(gè)幅度，各地在執(zhí)行時(shí)，需要根據(jù)地方行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定，這樣才有利于更好地根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)?！盵6]地方立法為了更好地執(zhí)行上位法，可以在上位法規(guī)定的幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，在維持上限的前提下，適當(dāng)提高下限的具體數(shù)額。至于對(duì)“適當(dāng)”與否的判斷，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)地方實(shí)際需要與不過(guò)分加重行為人負(fù)擔(dān)之間進(jìn)行平衡。在地方立法實(shí)踐中，一般采取將上限與下限之間倍數(shù)由10倍縮減為5倍的方法進(jìn)行調(diào)整，即若上位法規(guī)定的罰款幅度為1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下，則地方立法可改變?cè)摲葹?萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下⑤。在《婁底市孫水河保護(hù)條例》一例中，婁底市的地方性法規(guī)將上位法500元以下的罰款幅度，改為200元以上500元以下的罰款幅度，可認(rèn)定為不抵觸。因此，在權(quán)限范圍內(nèi)并在上位法規(guī)定的幅度內(nèi)改變行政處罰幅度的地方性法規(guī)，可以認(rèn)定為不抵觸。

第十二，在情形XII中，若地方性法規(guī)不具有改變上位法規(guī)定幅度的現(xiàn)實(shí)合理性的，可認(rèn)定為抵觸；若具有現(xiàn)實(shí)合理性，可認(rèn)定為不抵觸。行政處罰的目的在于糾正違法行為和教育公民、法人或者其他組織守法[8]，過(guò)高或過(guò)低的處罰幅度都會(huì)影響到行政處罰目的的實(shí)現(xiàn)。所謂現(xiàn)實(shí)合理性，就是要求行政處罰幅度的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，通過(guò)合理的幅度設(shè)定保證行政處罰目的的實(shí)現(xiàn)。在《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉條例》一例中，水法于2016年進(jìn)行了修正，其規(guī)定的罰款幅度(5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款)并未與當(dāng)前的情勢(shì)存在明顯不適；而同樣于2016年修正的《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉條例》卻將罰款幅度規(guī)定為“五十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下”，此種幅度外的變動(dòng)明顯不具有現(xiàn)實(shí)合理性，應(yīng)認(rèn)定為抵觸。因此，除具有現(xiàn)實(shí)合理性外，在上位法規(guī)定的幅度外改變行政處罰幅度的地方性法規(guī)，可以認(rèn)定為抵觸⑥。

四、減少地方性法規(guī)發(fā)生抵觸的建議

為了正確把握和處理“不抵觸、有特色、可操作”三大地方立法原則在行政處罰領(lǐng)域的關(guān)系，降低地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)發(fā)生抵觸的可能性，筆者建議從中央和地方兩個(gè)層面著手進(jìn)行研究。

(一) 從中央層面

1. 改變考量依據(jù)

依嚴(yán)格形式主義的要求，地方性法規(guī)所設(shè)定的行政處罰，不得超出上位法中既定的行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍，否則即為抵觸。但是，法治的實(shí)現(xiàn)不但要求所制定的法是“良法”，還要求所制定的法得到普遍的遵守，僅因嚴(yán)格符合形式上的不抵觸要求而使上位法的規(guī)范目的落空或者不能解決實(shí)際問(wèn)題的地方性法規(guī)，對(duì)全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)很難有大的助益?！叭嗣袢罕妼?duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。”[9]毋庸置疑，地方性法規(guī)當(dāng)然不得與上位法相抵觸，但對(duì)抵觸的判斷不能以嚴(yán)格形式主義為唯一標(biāo)準(zhǔn)，有特色和可操作應(yīng)該也是對(duì)地方性法規(guī)的要求，同時(shí)也是地方立法的生命所在。在承認(rèn)法律和行政法規(guī)不可能也不應(yīng)該事無(wú)巨細(xì)、面面俱到的前提下，地方性法規(guī)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需要而作出補(bǔ)充規(guī)定以解決自己特殊的問(wèn)題或?yàn)榱松衔环ㄔ诒镜貐^(qū)更好地執(zhí)行而結(jié)合具體情況作出具體規(guī)定等情形，只要是在法定的權(quán)限內(nèi)，都不能僅因與上位法既定的行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度不一致而作出抵觸的認(rèn)定，否則上位法所欲實(shí)現(xiàn)的規(guī)范目的就可能形同虛設(shè)而得不到貫徹執(zhí)行，地方性法規(guī)對(duì)上位法的細(xì)化和補(bǔ)充作用也就無(wú)法體現(xiàn)。因此，在判斷地方性法規(guī)所設(shè)定的行政處罰是否與上位法抵觸時(shí)，需平衡不抵觸、有特色和可操作三者之間的關(guān)系。在不抵觸的前提下，對(duì)上位法規(guī)定的完備程度以及地方立法的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行綜合考量，充分發(fā)揮其先行先試、補(bǔ)充和執(zhí)行法律、行政法規(guī)的作用，以實(shí)質(zhì)性和形式性相結(jié)合的抵觸判斷取代與上位法的具體、明確規(guī)則不相符合即為抵觸的嚴(yán)格形式 主義。

2. 確定判斷標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)地方立法的不同作用進(jìn)行綜合考量，需要將地方的具體情況和實(shí)際需要與立法目的、精神實(shí)質(zhì)或基本原則相結(jié)合，在一定程度上是對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。雖然實(shí)質(zhì)性的方式“反復(fù)地破壞了法律秩序區(qū)別于其他法律類(lèi)型的相對(duì)普遍性和自治性，而且，在這樣做的過(guò)程中，它們還使得以法治為代表的政治理想威信掃地”[10]。但是，這種“破壞性”可以通過(guò)制定統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法加以降低，如最高人民法院于2004年專(zhuān)門(mén)頒布的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(法〔2004〕96 號(hào))就為抵觸的判斷提供了一個(gè)有指導(dǎo)作用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)⑦。但是，該紀(jì)要并不適宜作為判斷地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的行為、幅度和種類(lèi)是否與上位法相抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn)。原因有二：第一，其采用的標(biāo)準(zhǔn)為嚴(yán)格形式主義標(biāo)準(zhǔn)，將下位法擴(kuò)大或者限縮上位法既定的行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度一概認(rèn)定為抵觸，沒(méi)有對(duì)地方立法的不同作用以及上位法規(guī)定的完備程度進(jìn)行綜合考量。第二，該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有對(duì)可能出現(xiàn)的各種情形加以區(qū)分，并根據(jù)不同情形作出具體的判斷。因此，有必要確定一個(gè)合理的、可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方法，使對(duì)抵觸與否的判斷有跡可循，改變地方立法特別是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定中要么“畏首畏尾”、要么“肆意妄為”的現(xiàn)狀。

3. 建立溝通渠道

“立法過(guò)程是一個(gè)將各種意見(jiàn)擺上桌面、相互討論、相互溝通、相互說(shuō)服、相互理解的過(guò)程?！盵11]在地方立法工作中，行政處罰的設(shè)定必然涉及利益調(diào)整和權(quán)責(zé)分配，對(duì)這些有重要分歧意見(jiàn)或把握不準(zhǔn)的問(wèn)題，亟須與國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。溝通意在實(shí)現(xiàn)多方主體之間的信息互通、彼此了解、相互理解和諒解，在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各自的行動(dòng)，避免沖突，進(jìn)而追求彼此合作。此溝通渠道可藉由立法法第100條第1款所確定的法規(guī)審查程序加以建構(gòu)⑧：條文中所確定的聯(lián)席會(huì)議以及反饋程序，其意圖就在于通過(guò)充分有效的溝通而作出地方性法規(guī)是否抵觸的準(zhǔn)確判斷，并實(shí)現(xiàn)研究意見(jiàn)與修改意見(jiàn)在審查機(jī)關(guān)和制定機(jī)關(guān)之間的及時(shí)傳遞。因此，可將此種聯(lián)席會(huì)議和反饋程序提前，或以其為依據(jù)建構(gòu)事前溝通程序，預(yù)先對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的規(guī)定是否符合上位法的規(guī)定作出判斷，以使最終形成的地方性法規(guī)發(fā)生抵觸的可能性降到最低。

4. 強(qiáng)化備案審查

建議按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)的備案審查工作。第一，進(jìn)行重點(diǎn)審查。在全面把握上位法精神內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)內(nèi)容的前提下，結(jié)合地方具體情況和實(shí)際需要，從不抵觸、有特色和可操作三個(gè)層面對(duì)變動(dòng)上位法規(guī)定的行政處罰行為、種類(lèi)和幅度的地方性法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)審查。第二，加強(qiáng)主動(dòng)審查。修改后的立法法第99條第3款增加了有關(guān)主動(dòng)審查的規(guī)定⑨，新規(guī)定將主動(dòng)審查與被動(dòng)審查結(jié)合了起來(lái)；特別是從2017年開(kāi)始，隨著全國(guó)人大法工委關(guān)于新增地方性法規(guī)逐件主動(dòng)審查研究工作的不斷展開(kāi)，已對(duì)150余件地方性法規(guī)進(jìn)行了主動(dòng)審查。較之于被動(dòng)審查，主動(dòng)審查能夠更為及時(shí)、迅速地發(fā)現(xiàn)并解決地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)與上位法相抵觸的情形。因此，可從審查范圍、工作體制、反饋和糾正程序等方面進(jìn)一步完善主動(dòng)審查制度，使其效用得到更好的發(fā)揮。

(二) 從地方層面

1. 注重法規(guī)清理

法規(guī)清理，是有權(quán)機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)現(xiàn)存的地方性法規(guī)進(jìn)行審查，以確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要修改、補(bǔ)充或廢止的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。及時(shí)地進(jìn)行法規(guī)清理有助于地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)審查、發(fā)現(xiàn)并糾正其變動(dòng)行政處罰的抵觸情形。以祁連山自然保護(hù)區(qū)事件所反映的立法“放水”現(xiàn)象為誘因⑩，全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)涉及生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)清理。以廈門(mén)市為例，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)清理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修改了《廈門(mén)大嶼島白鷺自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第5條第2款的規(guī)定，從制度層面消除了地方性法規(guī)中故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問(wèn)題。

2. 強(qiáng)化立法論證

不抵觸、有特色和可操作是地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)變動(dòng)上位法規(guī)定的主要理?yè)?jù)。其中，不抵觸需要地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)對(duì)變動(dòng)行政處罰的合法性和可能性進(jìn)行論證，有特色需要其對(duì)變動(dòng)行政處罰的必要性和合理性進(jìn)行論證，而可操作則需要其對(duì)變動(dòng)行政處罰的可行性進(jìn)行論證。只有經(jīng)過(guò)充分論證，地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)才能保證其變動(dòng)屬于不抵觸、有特色和可操作的范圍。因此，需通過(guò)完善代表構(gòu)成、優(yōu)化審議權(quán)限、改進(jìn)議事規(guī)則等進(jìn)一步強(qiáng)化論證在整個(gè)立法過(guò)程中的地位和作用，避免變動(dòng)上位法的規(guī)定因抵觸而無(wú)效。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的梳理，將地方性法規(guī)變動(dòng)上位法中有關(guān)行政處罰的規(guī)定劃分為12種情形。針對(duì)不同情形提出了各自的抵觸判斷標(biāo)準(zhǔn)，指出判斷抵觸與否應(yīng)在不超越法定權(quán)限的前提下，結(jié)合地方立法所發(fā)揮的不同作用以及上位法規(guī)定的完備程度，對(duì)地方性法規(guī)變動(dòng)上位法中規(guī)定的行政處罰行為、種類(lèi)和幅度的12種情形進(jìn)行綜合判斷，摒除單純采取嚴(yán)格形式主義的傾向。在情形分析和總結(jié)判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，提出通過(guò)中央和地方兩個(gè)層面的努力減少地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)發(fā)生抵觸的建議。

抵觸判斷標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題。本文所提出的標(biāo)準(zhǔn)主要是從地方立法作用的角度加以展開(kāi)，不免有些簡(jiǎn)單，但卻不失為一種判斷的進(jìn)路；至于如何將其與權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任、法要件、法后果等判斷進(jìn)路相結(jié)合，仍需要進(jìn)一步研究。

注釋?zhuān)?/h2>

① 嚴(yán)格形式主義的立場(chǎng)要求:立法抵觸與否的判定應(yīng)當(dāng)首先遵從具體、明確的上位法規(guī)則，如果依據(jù)上位法規(guī)則即可作出是否抵觸的判斷，則無(wú)須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的判斷；只有在沒(méi)有上位法規(guī)則時(shí)，才可以求助于抽象性、概括性的立法目的或原則。參見(jiàn)程慶棟:《執(zhí)行性立法“抵觸”的判定標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用方法》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第181?191頁(yè)。

② “地方性事務(wù)”是指具有區(qū)域性特點(diǎn)的、應(yīng)由地方立法機(jī)關(guān)予以立法調(diào)整的事務(wù)。參見(jiàn)孫波:《論地方性事務(wù)——我國(guó)中央與地方關(guān)系法治化的新進(jìn)展》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期，第50?59頁(yè)。

③ 表1對(duì)下文將討論的情形進(jìn)行了標(biāo)注。其中，改變事項(xiàng)是指下位法增加了上位法沒(méi)有規(guī)定的管理事項(xiàng)，或者規(guī)定了比上位法更為嚴(yán)格的管理事項(xiàng)；改變情形是指下位法增加或減少了上位法在條文中具體列舉的禁止情形。

④ 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為，如果法律規(guī)定某一行為屬于違法行為，或者對(duì)某種行為作了義務(wù)性規(guī)定，但并未對(duì)上述行為設(shè)定相應(yīng)的行政處罰，行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章不能設(shè)定行政處罰。參見(jiàn)《法律與釋義》，http:// www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/flwd/2002-04/18content_293079.htm，最后訪問(wèn)于2017年10月23日。

⑤ 該方法是在實(shí)際參與福建省以及福建省其他設(shè)區(qū)的市的立法過(guò)程中總結(jié)得出的。

⑥ 具有現(xiàn)實(shí)合理性而不抵觸的例證，如：《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第30條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，隨地便溺，亂倒污水、糞便、垃圾的，處以10元至50元罰款。而以《三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為例，該條例第43條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，對(duì)隨地便溺、亂倒污水、糞便、垃圾的行為，可以處100元以上500元以下罰款。因福建省條例制定于1994年，規(guī)定的罰款幅度已經(jīng)與當(dāng)下的情勢(shì)存在明顯的不適，基于現(xiàn)實(shí)合理性的要求，于2017年制定的三明市條例雖在上位法規(guī)定的幅度之外改變了行政處罰的幅度(“10元至50元的罰款”改為“100元以上500元以下的罰款”)，可認(rèn)定為不抵觸。

⑦ 胡建淼先生將該《紀(jì)要》中下位法與上位法抵觸的“常見(jiàn)情形”歸納為11種，其中第7種為判斷下位法設(shè)定的行政處罰是否抵觸的標(biāo)準(zhǔn)，“下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍”。參見(jiàn)胡建淼:《法律規(guī)范之間抵觸標(biāo)準(zhǔn)研究》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期，第5?24頁(yè)。

⑧ 《立法法》第100條第1款:“全國(guó)人民代表大會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見(jiàn)，并向全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋?！?/p>

⑨ 《立法法》第99條第3款:“有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查?！?/p>

⑩ 2017年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題督查處理情況及其教訓(xùn)的通報(bào)》，指出甘肅省有關(guān)方面在立法層面為破壞生態(tài)文明行為“放水”，并指出：“甘肅省有關(guān)方面對(duì)‘五位一體’總體布局和新發(fā)展理念認(rèn)識(shí)不深刻，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和顯績(jī)，長(zhǎng)期存在生態(tài)環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況?！陡拭C祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國(guó)家規(guī)定‘禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙’等10類(lèi)活動(dòng)，縮減為‘禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒’等3類(lèi)活動(dòng)，而這3類(lèi)都是近年來(lái)發(fā)生頻次少、基本已得到控制的事項(xiàng)，其他7類(lèi)恰恰是近年來(lái)頻繁發(fā)生且對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項(xiàng)。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采審批管理辦法》，違法允許在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)采。《甘肅省煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展實(shí)施方案》違規(guī)將保護(hù)區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留?！敝醒雽用嫱▓?bào)立法問(wèn)題，極為罕見(jiàn)，表明其性質(zhì)十分嚴(yán)重。參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/20/content_5212107.htm，最后訪問(wèn)于2017年10月28日。

[1] 葛洪義. 作為方法論的“地方法制”[J]. 中國(guó)法學(xué), 2016(4): 111?126.

[2] 崔卓蘭, 于力深, 孫波, 等. 地方立法實(shí)證研究: 1版[M]. 北京: 知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社, 2007.

[3] 喬曉陽(yáng). 如何把握行政處罰法有關(guān)規(guī)定與地方立法權(quán)限的關(guān)系[N]. 法制日?qǐng)?bào), 2017-09-12(9).

[4] 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室. 中華人民共和國(guó)立法法釋義: 1版[M]. 北京: 法律出版社, 2015.

[5] 俞祺. 設(shè)區(qū)的市立法及規(guī)范性文件領(lǐng)域分布研究[J]. 法制與社會(huì)發(fā)展, 2017(5): 163?192.

[6] 喬曉陽(yáng). 中華人民共和國(guó)立法法講話[M]. 北京: 中國(guó)民主法制出版社, 2008.

[7] 周旺生. 立法法: 2版[M]. 北京: 法律出版社, 2009.

[8] 關(guān)保英. 行政處罰法新論[M]. 北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2007.

[9] 習(xí)近平在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話[EB/OL]. (215-05-12) [2017-10-28]. http://news.cntv.cn/2015/ 05/12/ARTI1431418311263701.shtml.

[10] 昂格爾R. 現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M]. 吳玉章, 周漢華, 譯. 南京: 譯林出版社, 2001.

[11] 劉松山. 立法是一種妥協(xié)[N]. 法制日?qǐng)?bào), 2004-10-21(05).

Conflict judgment of the administrative penalty set by local regulations

MIAO Zhuang

(School of Law, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

The formulation of administrative penalties in local laws and regulations is the embodiment and important manifestation of such legislative principles as “non-conflicting, distinctive and operable” in the field of administrative punishment. Judging from the behavior, type and magnitude of the administrative penalties, the local laws and regulations that change the administrative penalty in the above-mentioned law can be divided into 12 kinds. The local legislature, on condition of not exceeding its statutory authority, needs to, before judging whether these 12 kinds of situations are contradictory, take into account the different roles played by the local legislature and the degree of completeness prescribed by the above-mentioned laws, rather than simply taking "strict Formalism" as the judgment criterion. Therefore, it needs undertaking from levels of both the central government and the local government in order to reduce the possibility of the conflict judgment in that local regulations set the administrative penalty.

local legislations; administrative penalty; conflict; judgment criterion

[編輯: 蘇慧]

2018?01?31；

2018?04?08

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究”(13BFX024)

苗壯(1989—)，男，河南濟(jì)源人，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)，聯(lián)系郵箱：758255639@qq.com

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2018.04.007

D920.0

A

1672-3104(2018)04?0052?09

猜你喜歡

上位法行政處罰幅度

安全標(biāo)志疏于管理 執(zhí)法作出行政處罰

江蘇安全生產(chǎn)(2022年7期)2022-08-24 02:12:26

當(dāng)前消防行政處罰中存在的問(wèn)題

水上消防(2022年1期)2022-06-16 08:07:10

對(duì)教育部出臺(tái)的禁止有償輔導(dǎo)規(guī)定的法律追溯

職工法律天地·下半月(2019年1期)2019-03-25 01:32:50

應(yīng)如何確定行政處罰裁量基準(zhǔn)

勞動(dòng)保護(hù)(2018年8期)2018-09-12 01:16:12

微波超寬帶高速數(shù)控幅度調(diào)節(jié)器研制

宇航計(jì)測(cè)技術(shù)(2018年3期)2018-09-08 02:21:24

“地方立法重復(fù)上位法”的界定及其合理應(yīng)用

法律方法(2018年2期)2018-07-13 03:22:24

配套立法與職權(quán)立法的區(qū)別

博覽群書(shū)·教育(2017年1期)2017-04-18 01:10:36

基于ANSYS的四連桿臂架系統(tǒng)全幅度應(yīng)力分析

制造業(yè)自動(dòng)化(2017年2期)2017-03-20 14:26:17

立法的執(zhí)著與司法解釋的任性

中國(guó)檢察官·司法務(wù)實(shí)(2016年12期)2017-02-05 15:03:28

提升行政處罰審前指導(dǎo)能力的若干思考

中國(guó)質(zhì)量監(jiān)管(2016年10期)2016-07-10 10:24:23

中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年4期

中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)的其它文章

稅制結(jié)構(gòu)、股權(quán)性質(zhì)及企業(yè)稅負(fù)粘性

可視化分析視閾下的我國(guó)少數(shù)民族語(yǔ)言研究

清宗室戲曲創(chuàng)作芻論

天臺(tái)宗僧詩(shī)創(chuàng)作傳統(tǒng)考論

文本與圖像：歷代赤壁圖的對(duì)話關(guān)系與多重意蘊(yùn)

權(quán)利與權(quán)力關(guān)系視閾下社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化邏輯