摘 要 伴隨人們生活質(zhì)量的提高，旅游業(yè)的不斷發(fā)展，從而對(duì)導(dǎo)游管理提出了更高的要求。但目前對(duì)國(guó)內(nèi)導(dǎo)游管理來(lái)說(shuō)，缺乏相關(guān)完善的法律、法規(guī)支持和保護(hù)，使導(dǎo)游管理存在較多的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)導(dǎo)游管理的概述以及當(dāng)前存在的問(wèn)題分析，進(jìn)一步提出完善導(dǎo)游管理的法律對(duì)策，從而有助于形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)導(dǎo)游管理體系，對(duì)導(dǎo)游管理的發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞 導(dǎo)游管理 法律問(wèn)題 旅游業(yè)

作者簡(jiǎn)介：陳雅詩(shī)，廣東朗乾律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.307

一、導(dǎo)游管理概述

（一）導(dǎo)游管理的概念

導(dǎo)游管理嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，不是一個(gè)法律概念，甚至也不是一個(gè)管理學(xué)的概念。筆者查閱了相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)在這一領(lǐng)域進(jìn)行研究的論文，也極少涉及對(duì)導(dǎo)游管理的界定。筆者認(rèn)為有必要對(duì)此概念作出界定，以明確本文要論述的內(nèi)容。筆者認(rèn)為：導(dǎo)游管理是指旅游行政管理部門、導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)、旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)、導(dǎo)游從業(yè)人員等主體之間，在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，對(duì)導(dǎo)游服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制并對(duì)導(dǎo)游人員提供保護(hù)的一系列管理活動(dòng)的總稱，包括但不限于相關(guān)行政法律關(guān)系。當(dāng)前，導(dǎo)游管理的內(nèi)容大體可包含：導(dǎo)游準(zhǔn)入制度；導(dǎo)游管理的年審制度；導(dǎo)游管理的培訓(xùn)制度；導(dǎo)游管理的歸屬制度。

（二）導(dǎo)游管理的特征

從法律角度上說(shuō)，導(dǎo)游管理與其他管理都需要在法律、法規(guī)的指導(dǎo)下進(jìn)行管理活動(dòng)，任何管理行為都不應(yīng)逾越法律規(guī)定的范疇。但相比起其他管理制度，導(dǎo)游管理主要涉及的是在導(dǎo)游管理過(guò)程中所產(chǎn)生的法律關(guān)系，因此有其特殊性：

1.導(dǎo)游管理目的的雙重性。從《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等相關(guān)的法律法規(guī)可知，導(dǎo)游管理有兩個(gè)目的：一是規(guī)范導(dǎo)游服務(wù)，促使導(dǎo)游人員能為旅行者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；二是保護(hù)導(dǎo)游從業(yè)人員的利益，使其免受不公正待遇，特別是旅游服務(wù)企業(yè)對(duì)其合法利益的侵害，如在旅游淡季時(shí)，應(yīng)如何保障導(dǎo)游人員的工資、福利保障，避免其處于“半失業(yè)”狀態(tài)，再比如因?qū)в闻c旅游服務(wù)企業(yè)之間人事關(guān)系的不穩(wěn)定性，當(dāng)用工合同沒(méi)有對(duì)導(dǎo)游人員的勞動(dòng)者權(quán)益進(jìn)行合法保障時(shí)，很可能造成導(dǎo)游人員的高付出和低回報(bào)，并在自身權(quán)益受到損害時(shí)也無(wú)法快速尋求救濟(jì)途徑。因此，由上文可以得出，當(dāng)前導(dǎo)游管理的目的有其雙重性。

2.導(dǎo)游管理主體的多元性。根據(jù)導(dǎo)游管理的概念，本文認(rèn)為，當(dāng)前導(dǎo)游管理的主體包含：國(guó)家旅游行政管理部門、地方旅游行政管理部門、導(dǎo)游行業(yè)協(xié)會(huì)以及各旅游服務(wù)企業(yè)。因此導(dǎo)游管理的主體具有多元性特點(diǎn)。這種多元化的管理主體一方面有利于我們采取更有效的管理措施，進(jìn)而也有利于對(duì)導(dǎo)游服務(wù)的全面監(jiān)控，但另一方面，也可能導(dǎo)致管理方式上的混亂，使得導(dǎo)游行業(yè)成為大家都想管，但又都管理不好的服務(wù)領(lǐng)域。

3.導(dǎo)游管理客體的復(fù)雜性。如果將導(dǎo)游管理看做是一系列法律關(guān)系的結(jié)合體，那么導(dǎo)游管理的客體也將呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。我們知道法律關(guān)系的客體是指法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。因此，首先，在旅游行政管理機(jī)關(guān)與導(dǎo)游從業(yè)人員之間建立的行政管理法律關(guān)系中，其所指向的對(duì)象是導(dǎo)游服務(wù)行為及導(dǎo)游從業(yè)人員自身的利益保障；其次，在旅游服務(wù)企業(yè)與導(dǎo)游人員之間建立的民事合同法律關(guān)系中，其所指向的對(duì)象是勞動(dòng)合同、導(dǎo)游從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守的公司管理制度和其自身作為勞動(dòng)者所應(yīng)享有的勞動(dòng)權(quán)利、勞動(dòng)保障；最后，在行業(yè)協(xié)會(huì)與導(dǎo)游從業(yè)人員建立的法律關(guān)系中，其所指向的對(duì)象又是導(dǎo)游從業(yè)人員所應(yīng)享有的行業(yè)保護(hù)利益和行業(yè)協(xié)會(huì)所能獲得的管理職責(zé)。由此可以得知，導(dǎo)游管理的客體具有復(fù)雜性的特點(diǎn)。

二、導(dǎo)游管理存在的主要問(wèn)題

（一）導(dǎo)游管理相關(guān)立法不完善

導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的高低不僅直接影響著整個(gè)旅游活動(dòng)的效果，同時(shí)還關(guān)系著游客合法權(quán)益能否得到保障。因此，立法的完善尤為重要。盡管目前，各地方政府也出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)來(lái)規(guī)范導(dǎo)游管理工作，但由于條文的粗糙，可操作性不強(qiáng)，使其成為了制約當(dāng)前導(dǎo)游管理工作發(fā)展的重要因素。

（二）導(dǎo)游管理準(zhǔn)入制度門檻低

導(dǎo)游的準(zhǔn)入制度門檻低是當(dāng)前造成導(dǎo)游整體素質(zhì)不夠高的重要因素。隨著“黑心導(dǎo)游”的負(fù)面報(bào)道的不斷增多，導(dǎo)游隊(duì)伍的整體素質(zhì)不斷下降。其根本原因在于以下兩個(gè)方面：

1.報(bào)考學(xué)歷要求不高。過(guò)去，為了吸引更多的人從事導(dǎo)游職業(yè)，《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第三條的規(guī)定，只需要具備高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)?；蛘咭陨蠈W(xué)歷的我國(guó)公民，即可參加導(dǎo)游考試。由此可見(jiàn)，這樣的導(dǎo)游隊(duì)伍顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)代旅游業(yè)的發(fā)展。

2.外語(yǔ)考核制度缺失。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多外國(guó)游客選擇前往中國(guó)度假，使得外語(yǔ)導(dǎo)游出現(xiàn)了極大的缺口。但當(dāng)前的法律法規(guī)并未對(duì)報(bào)考人員的外語(yǔ)水平做出相應(yīng)的規(guī)定，也并未建立專門的外語(yǔ)加試制度去提高全體導(dǎo)游的準(zhǔn)入資格，這使得導(dǎo)游本身的外語(yǔ)水平就受到了一定程度的限制。

（三）導(dǎo)游管理的培訓(xùn)制度不完善

舉例說(shuō)明，根據(jù)2011年《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第二十五條規(guī)定：導(dǎo)游人員必須參加當(dāng)?shù)厮诘穆糜涡姓芾聿块T舉辦的年審培訓(xùn)。培訓(xùn)時(shí)間可以根據(jù)導(dǎo)游的業(yè)務(wù)靈活安排。但每年累計(jì)培訓(xùn)時(shí)間必須不得少于56小時(shí)。但事實(shí)上，由于旅游業(yè)的不規(guī)范，使得導(dǎo)游的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)權(quán)利經(jīng)常被掠奪。首先，從導(dǎo)游行業(yè)特點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，旅游行業(yè)有很明顯的旺季、淡季之分。在旺季，導(dǎo)游人員帶團(tuán)工作多，任務(wù)壓力大，通常連正常的休息時(shí)間都難以得到保證， 因此，更不可能擠出時(shí)間去進(jìn)行法律所要求的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；相反，由于旅行社或?qū)в喂芾矸?wù)機(jī)構(gòu)在旅游不旺的季節(jié)業(yè)務(wù)量小，利潤(rùn)低，所以一般都不肯花費(fèi)資源組織導(dǎo)游培訓(xùn)。就算有些旅行社或?qū)в喂芾矸?wù)機(jī)構(gòu)愿意組織培訓(xùn)活動(dòng)，但由于沒(méi)有系統(tǒng)的指導(dǎo)方式，沒(méi)有系統(tǒng)的指導(dǎo)內(nèi)容，使得導(dǎo)游的培訓(xùn)管理相對(duì)滯后，內(nèi)容也是非常表面，不切實(shí)際，無(wú)法達(dá)到當(dāng)前旅游業(yè)對(duì)導(dǎo)游素質(zhì)所提出的要求，因此，培訓(xùn)的規(guī)定形同虛設(shè)。

（四）導(dǎo)游管理的責(zé)任承擔(dān)者不明確

當(dāng)前，導(dǎo)游管理模式分為專職導(dǎo)游和社會(huì)導(dǎo)游兩種，前者掛靠旅行社并簽訂勞動(dòng)合同，后者則是將導(dǎo)游證掛靠于導(dǎo)管中心。為避免與導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同以降低經(jīng)濟(jì)成本，很少旅行社愿意聘請(qǐng)專職導(dǎo)游，因此，絕大多數(shù)導(dǎo)游都無(wú)法得到最低的工資保障及獲得相應(yīng)的社保權(quán)利，其根本原因在于導(dǎo)游的歸屬問(wèn)題不明確。

根據(jù)法律規(guī)定，要取得導(dǎo)游證，要先取得導(dǎo)游資格證書，在以上前提下還要與旅行社簽訂勞動(dòng)合同或在服務(wù)公司登記，然后才能向相關(guān)部門申請(qǐng)導(dǎo)游證。因此，簡(jiǎn)而言之，當(dāng)前導(dǎo)游的歸屬有兩種途徑：一種是旅行社，另一種是導(dǎo)游服務(wù)公司。隨著旅游行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度增加，為節(jié)約成本，旅行社都不愿意跟導(dǎo)游簽訂勞動(dòng)合同，這樣一來(lái)，導(dǎo)游就只能掛靠在導(dǎo)游服務(wù)公司了，歸屬到導(dǎo)游服務(wù)公司了。但當(dāng)前并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度確定導(dǎo)游服務(wù)公司的義務(wù)范圍，也未規(guī)定導(dǎo)游服務(wù)公司需要向?qū)в沃Ц懂?dāng)?shù)刈畹蜆?biāo)準(zhǔn)的工資。由于沒(méi)有明確規(guī)定需要簽訂勞動(dòng)合同，因此，導(dǎo)游服務(wù)公司無(wú)法給予導(dǎo)游合理合法的保障，為此，淡季時(shí)，大多數(shù)導(dǎo)游多處于“半失業(yè)”狀態(tài)。筆者認(rèn)為，造成導(dǎo)游當(dāng)前“無(wú)人想管”的現(xiàn)象，歸根結(jié)底是導(dǎo)游管理中的權(quán)屬關(guān)系不明確的問(wèn)題。

三、完善導(dǎo)游管理的法律對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

2006年，在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》里，國(guó)家旅游局中提到：導(dǎo)游管理制度的設(shè)定應(yīng)從實(shí)際出發(fā)。因此，為符合當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的需求，導(dǎo)游管理在立法上必須從實(shí)際出發(fā)，制定或修訂符合導(dǎo)游發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)法規(guī)政策。

1.國(guó)家應(yīng)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)旅游法》相關(guān)釋義。2013年4月25日，期盼已久的《中華人民共和國(guó)旅游法》（以下簡(jiǎn)稱《旅游法》）正式通過(guò)。改革開(kāi)放30余年來(lái)，旅游業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)，矛盾問(wèn)題也日益凸顯。旅游業(yè)發(fā)展方式粗放，管理體制不完善，市場(chǎng)秩序不規(guī)范等現(xiàn)象不但制約了旅游業(yè)發(fā)展，也使得社會(huì)對(duì)旅游立法多年來(lái)呼聲不斷。至此，旅游法立法塵埃落定，根據(jù)《旅游法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家還應(yīng)適時(shí)出臺(tái)相關(guān)釋義對(duì)導(dǎo)游問(wèn)題作出規(guī)定，并對(duì)《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》作出修改， 對(duì)導(dǎo)游人員的準(zhǔn)入、保障機(jī)制，培訓(xùn)機(jī)制等其它制度都應(yīng)盡快予以健全和實(shí)施。只有建立多層次、立體化的導(dǎo)游人員支持網(wǎng)絡(luò)， 并從政策和法律上解決導(dǎo)游人員的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)問(wèn)題， 才能為提高導(dǎo)游人員的服務(wù)質(zhì)量打下基礎(chǔ)，才能促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.各地應(yīng)適時(shí)修訂導(dǎo)游管理相關(guān)法規(guī)。各地政府部門首先應(yīng)重視對(duì)導(dǎo)游的立法保護(hù)， 要充分肯定導(dǎo)游在旅游業(yè)中的重要地位和作用， 適時(shí)起草或修改關(guān)于各地旅游行業(yè)的相關(guān)規(guī)定，并依規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容盡快制定相關(guān)的配套實(shí)施辦法。比如提高導(dǎo)游的準(zhǔn)入制度，科學(xué)的設(shè)置導(dǎo)游行業(yè)自律組織，規(guī)范導(dǎo)游的權(quán)益保障制度，并對(duì)導(dǎo)游作出嚴(yán)格的監(jiān)督管理，不僅如此，還應(yīng)在培訓(xùn)制度、年審制度等相關(guān)監(jiān)督機(jī)制上為導(dǎo)游的管理監(jiān)督工作提供法律上的依據(jù)，優(yōu)化導(dǎo)游管理的服務(wù)手段，從根本上促進(jìn)導(dǎo)游隊(duì)伍的發(fā)展，從而保證旅游業(yè)的發(fā)展。

（二）制定合理的導(dǎo)游準(zhǔn)入制度

筆者認(rèn)為，要想解決當(dāng)前導(dǎo)游人員準(zhǔn)入門檻過(guò)低的問(wèn)題，從立法上提高導(dǎo)游報(bào)考門檻是提高導(dǎo)游素質(zhì)的重要方法。借鑒于日本、法國(guó)關(guān)于導(dǎo)游準(zhǔn)入制度的立法規(guī)定，首先，在學(xué)歷上，至少把最低學(xué)歷放至大專以上水平，這一舉措可以從根源上提高導(dǎo)游整體素質(zhì)。其次，隨著外國(guó)游客的日益增多，要想從源頭上提升全體導(dǎo)游的外語(yǔ)素質(zhì)，應(yīng)對(duì)導(dǎo)游的外語(yǔ)素質(zhì)作出相應(yīng)的要求。

（三）完善導(dǎo)游管理的培訓(xùn)制度

1.設(shè)立崗前培訓(xùn)制度。為了更好的提高導(dǎo)游的整體素質(zhì)，可借鑒日本關(guān)于導(dǎo)游管理的相關(guān)立法，設(shè)立導(dǎo)游崗前培訓(xùn)制度。規(guī)定導(dǎo)游在上崗前必須經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的專業(yè)培訓(xùn)，并在通過(guò)培訓(xùn)考核后才可以進(jìn)行執(zhí)業(yè)。這一規(guī)定不但有效的提升了導(dǎo)游自身的職業(yè)素質(zhì)，也可使導(dǎo)游的服務(wù)質(zhì)量得到提高，進(jìn)而促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。

2.嚴(yán)格日常培訓(xùn)制度。當(dāng)前，旅游行業(yè)之所以會(huì)對(duì)導(dǎo)游人員的素質(zhì)提出更高的要求，是由于旅游業(yè)的迅猛發(fā)展以及游客自身素質(zhì)的不斷提高。為此，為保證導(dǎo)游的權(quán)利不受侵害，相關(guān)旅游部門都應(yīng)該制定或修改相關(guān)法律法規(guī)，務(wù)必使法規(guī)能與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化導(dǎo)游人員的職業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)還應(yīng)借鑒日本的導(dǎo)游立法，設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定旅行社或?qū)в畏?wù)管理機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有為導(dǎo)游組織培訓(xùn)，或?qū)в尉懿粎⒓优嘤?xùn)將要受到相應(yīng)的處罰。并且，具體培訓(xùn)的相關(guān)內(nèi)容也應(yīng)該寫入相關(guān)的法律法規(guī)中，要求在導(dǎo)游培訓(xùn)應(yīng)堅(jiān)持業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做到培訓(xùn)內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，從專業(yè)知識(shí)，實(shí)操技能，道德建設(shè)，素質(zhì)和修養(yǎng)等方面培養(yǎng)導(dǎo)游人才。

（四）明確導(dǎo)游管理的責(zé)任承擔(dān)者

取得導(dǎo)游執(zhí)業(yè)證有以下兩種方式：一是要拿到旅行社與其簽訂的勞動(dòng)合同，二是需在導(dǎo)游服務(wù)中心登記。由于選擇在導(dǎo)游服務(wù)中心登記遠(yuǎn)比跟旅行社簽訂勞動(dòng)合同簡(jiǎn)單、方便得多，同時(shí)也因旅行社為降低成本規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)只聘請(qǐng)少數(shù)專職導(dǎo)游，因此，大多數(shù)通過(guò)導(dǎo)游資格考試后的人都會(huì)選擇掛靠導(dǎo)游服務(wù)公司。正是由于立法規(guī)定的兩種不同的條件才造成了導(dǎo)游既難受聘于旅行社，也無(wú)法在導(dǎo)游服務(wù)公司得到相應(yīng)保障的現(xiàn)象。歸根到底還是導(dǎo)游的責(zé)任承擔(dān)者不明確的問(wèn)題。

要改變這樣的現(xiàn)狀，應(yīng)修訂相應(yīng)法律法規(guī)，讓導(dǎo)游服務(wù)中心逐步退出，統(tǒng)一取得導(dǎo)游證的條件，規(guī)定必須與旅行社或?qū)в畏?wù)中心簽訂勞動(dòng)合同，才能夠取得導(dǎo)游證，而不再是在導(dǎo)游管理中心登記即可。這樣，當(dāng)旅行社需要委派導(dǎo)游出團(tuán)時(shí)，或需要招聘導(dǎo)游時(shí)，就必須直接與導(dǎo)游聯(lián)系，在用工之日起簽訂勞動(dòng)合同。

注釋：

牛立夫.論我國(guó)導(dǎo)游從業(yè)相關(guān)法律之檢討與重構(gòu).天津法學(xué).2012（3）.40.

閆偉紅.從導(dǎo)游相關(guān)法規(guī)看導(dǎo)游人員權(quán)益保護(hù).貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2007（5）.132.

瑪秋莎.導(dǎo)游行政管理制度引發(fā)歸屬權(quán)問(wèn)題分析.法制與經(jīng)濟(jì).2011（297）.176.

國(guó)家旅游局.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn).2006.