孔慶江

特朗普的“美國優(yōu)先”執(zhí)念導(dǎo)致了其對貿(mào)易政策工具的肆無忌憚的使用，除了采取反傾銷、反補(bǔ)貼外，美國還以不公平貿(mào)易為由采用301條款、以國家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實(shí)行201條款。所謂“中國操縱匯率”議題、“產(chǎn)能過剩與補(bǔ)貼”等，既是這個(gè)背景下的說辭和應(yīng)對手段，因?yàn)樗鼈冊赪TO框架下具有不可訴性，也是企圖為制定有利美國的新規(guī)則設(shè)置議程。從管控貿(mào)易爭端的角度，中美應(yīng)展開談判和磋商（包括在WTO爭端解決機(jī)制背景下的磋商），特別是充分利用包括兩國元首間的“美中全面對話”機(jī)制在內(nèi)的兩國間的談判和磋商機(jī)制。然而，跟以往中美貿(mào)易爭端不同，這次美國的目標(biāo)既在于兩國之間的貿(mào)易平衡，也在于長遠(yuǎn)保持美國的競爭優(yōu)勢特別是知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢，談判和讓步可達(dá)致短期的貿(mào)易平衡，而長期的貿(mào)易平衡和保持美國的競爭優(yōu)勢只有通過改變我國的所謂“國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”模式才能實(shí)現(xiàn)。考慮到中國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的地位和政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面的作用不可能減弱，對中國而言，可能的管控中美貿(mào)易爭端的手段只能是：適時(shí)地利用美國國內(nèi)政治緩和爭端，必要時(shí)對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行反制，并運(yùn)用爭端解決機(jī)制以維護(hù)我國在現(xiàn)行WTO中的“系統(tǒng)性利益”；在此基礎(chǔ)上從深化國內(nèi)改革出發(fā)，做出全面強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的承諾和確保大規(guī)模的有效的市場準(zhǔn)入讓步的準(zhǔn)備。

一、特朗普的對華貿(mào)易政策

特朗普上任伊始，即于2017年1月23日宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），并且準(zhǔn)備重新磋商北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）這類“壞的”貿(mào)易協(xié)定。2017年3月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布《特朗普總統(tǒng)2017年貿(mào)易政策議程》，明確了美國貿(mào)易政策的首要目的將以一種對所有美國人更自由和公平的方式擴(kuò)大貿(mào)易，并宣稱這是美國在這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域所有行動(dòng)的指導(dǎo)原則，確立了四大優(yōu)先事項(xiàng)：促進(jìn)美國主權(quán)、執(zhí)行美國的貿(mào)易法、利用美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力擴(kuò)大商品和服務(wù)出口、保護(hù)美國的知識產(chǎn)權(quán)。同年3月 31日，又簽署了被稱為《重大貿(mào)易逆差綜合報(bào)告》的行政命令。根據(jù)這兩份行政命令，美國商務(wù)部和美國貿(mào)易代表辦公室將牽頭在未來90天內(nèi)就美國與主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易現(xiàn)狀進(jìn)行評估，找到美國存在巨大貿(mào)易逆差的原因。此外，美國將加強(qiáng)針對外國輸美商品的調(diào)查力度，對違反規(guī)則的國家依法征收更高的關(guān)稅。無論是特朗普上任后簽發(fā)的幾份行政命令，還是美國貿(mào)易政策議程，均展示了美國優(yōu)先是特朗普的貿(mào)易政策清晰的主線，和特朗普政府推進(jìn)其貿(mào)易議程的強(qiáng)有力的決心。美國的核心訴求就是實(shí)現(xiàn)所謂“公平貿(mào)易”，削減貿(mào)易逆差。

（一）美國對華貿(mào)易政策是特朗普貿(mào)易議程的一部分

特朗普行政命令宣布步步緊逼的貿(mào)易措施事實(shí)上以中國—美國最大的貿(mào)易逆差來源地為主要對象。但是，特朗普提出的針對匯率操縱的貿(mào)易措施并未以貿(mào)易政策的形式正式施行，這是因?yàn)殡S后2017年4月的中美首腦海湖會(huì)議達(dá)成的“百日計(jì)劃”緩和了兩國的貿(mào)易關(guān)系。但是老練的特朗普在繼續(xù)觀察，與此同時(shí)繼續(xù)不忘敲打中國。2017年4月19日和5月3日，美國先后發(fā)起了232條款國家安全調(diào)查，主要涉及鋼鐵和鋁制品。5月17日和6月5日，美國對華先后發(fā)起兩起貿(mào)易保障措施，即針對中國輸美光伏產(chǎn)品和大型洗衣機(jī)的201條款調(diào)查。2017年7月，雙方的“中美首輪經(jīng)濟(jì)對話”沒能達(dá)成一致，迄今一直未恢復(fù)。這實(shí)際上構(gòu)成特朗普對華貿(mào)易關(guān)系認(rèn)識的一個(gè)分水嶺。在百日到期后，在貿(mào)易逆差依然高企的情況下，2017年8月18日又對華發(fā)起了“301調(diào)查”。

盡管2017年10月特朗普對華訪問中，受到特別高規(guī)格的接待，中方也營造出輕松和諧的政治氣氛，雙方更簽下2535億美元的訂購大單，人們以為中美關(guān)系已因此緩和，事實(shí)不然。當(dāng)對華貿(mào)易逆差再次攀上高峰并預(yù)計(jì)超過歷史記錄時(shí)，特朗普認(rèn)識到，除非中國政府真正承諾建立以市場為基礎(chǔ)的競爭，否則在最糟糕的情況下，會(huì)讓政策制定者無法面對中國的非市場政策所帶來的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。此背景下，特朗普知道期待中國的合作不可能實(shí)現(xiàn)。這就是美國相繼在《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》《國防戰(zhàn)略報(bào)告》里將中國列為競爭對手的背景。2018年美國發(fā)布了《總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，與《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》一脈相承，認(rèn)為“中國和俄羅斯挑戰(zhàn)美國的力量，影響力和利益，試圖侵蝕美國的安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。這些挑戰(zhàn)不僅限于國家安全領(lǐng)域，還會(huì)影響貿(mào)易政策。中國和俄羅斯都不愿意履行作為WTO成員的許多義務(wù)。中國有一個(gè)國家統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)模式，政府職能越來越大，而且越來越多。中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模意味著其經(jīng)濟(jì)實(shí)踐日益影響美國和全球經(jīng)貿(mào)體系。中國加入WTO已經(jīng)十六年多了，尚未采用所有WTO成員預(yù)期的市場經(jīng)濟(jì)體系。事實(shí)上，如果有的話，中國近年來似乎正在遠(yuǎn)離市場原則。此外，作為世界的第二大經(jīng)濟(jì)體，中國具有扭曲全球市場的巨大能力。中國的政策導(dǎo)致全球資源的大量錯(cuò)配?！?/p>

報(bào)告稱，“在特朗普總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，我們將使用所有可用工具阻止中國、或任何模仿其政策的國家破壞真正的市場競爭。我們在必要時(shí)將抵制中國或任何其他國家躲藏在國際組織背后妨礙美國采取強(qiáng)有力行動(dòng)能力的一切努力，以回應(yīng)國外的不公平做法”。2018年3月23日，隨著毫無懸念的301條款調(diào)查結(jié)果出臺，特朗普簽署備忘錄將對從中國進(jìn)口的商品史無前列地大規(guī)模征收關(guān)稅（可達(dá)600億美元），并限制中國企業(yè)對美投資并購，表明美國政府正式發(fā)動(dòng)對華貿(mào)易戰(zhàn)。

可見，秉持“美國優(yōu)先”大旗的特朗普政府，在經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)的加持下，對貿(mào)易問題上視中國為敵手的局面已很難改變。中國國有企業(yè)和國家控制的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著極為重要的作用，因而被視為是一個(gè)國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)；另外，依賴出口促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，又使中國被認(rèn)為是重商主義經(jīng)濟(jì)體。然而，在國際分工的大格局下不可避免的中美貿(mào)易不平衡又加劇了這種認(rèn)知。在特朗普看來，在一個(gè)國家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體里，貿(mào)易者和投資者實(shí)際上是國家的延伸，受制于政府并受到相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策的影響，為此，只要中國繼續(xù)是一個(gè)由國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體，只要中美之間的貿(mào)易不平衡依然存在，中國就沒有真正奉行WTO的不歧視、市場準(zhǔn)入、互惠、公平和透明的基本原則，中國經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的十分嚴(yán)重且有害的問題可能就會(huì)持續(xù)下去。這就是為什么美國刻意保持中美雙邊貿(mào)易關(guān)系壓力高企，無非是美方處理貿(mào)易爭端的一種邊緣戰(zhàn)方式，美國除采取反傾銷、反補(bǔ)貼外，美國還以不公平貿(mào)易為由采用301條款、以國家安全為由采用232條款，以全球保障措施為由實(shí)行201條款。這不但無助于爭端的解決，相反易促發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

（二）美國的對華貿(mào)易政策也是美國對WTO不滿疊加的產(chǎn)物

美國貿(mào)易代表辦公室于2018年1月19日發(fā)布了中國與俄羅斯遵守WTO規(guī)則狀況年度報(bào)告。該報(bào)告有關(guān)中國的部分指出，中國自加入WTO以來，不僅不采取有利于市場經(jīng)濟(jì)的改革措施，還加大中央政府對貿(mào)易的控制力度，對外商競爭設(shè)置重重障礙。報(bào)告也指出中國監(jiān)管部門不允許美國企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識產(chǎn)權(quán)方面獨(dú)立做主，還不斷向外國企業(yè)提出要求和施壓，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為批準(zhǔn)投資條件。報(bào)告的用語，暴露特朗普治下的美國對中國貿(mào)易的極度失望，對WTO處理中國特有的貿(mào)易政策工具的能力的極度失望。

特朗普在上臺后堅(jiān)持了他在美國大選期間的一貫表態(tài)，著手于降低WTO對美國貿(mào)易的影響程度，并更多使用單邊、雙邊主義手段來應(yīng)對貿(mào)易問題。特朗普政府認(rèn)為：上世紀(jì)90年代設(shè)立的WTO在一定程度上成為重創(chuàng)美國經(jīng)濟(jì)的源頭，使其就業(yè)機(jī)會(huì)流向中國等新興競爭對手；WTO未能為全球經(jīng)濟(jì)談判達(dá)成新的規(guī)則；WTO規(guī)則將美國禁錮在不合理關(guān)稅的承諾中；WTO爭端一般都耗時(shí)很久，而最終都將落入被美國指責(zé)為侵犯WTO成員主權(quán)的上訴機(jī)構(gòu)手中。美國堅(jiān)持要WTO進(jìn)行全面改革，否則拒絕承認(rèn)“多邊貿(mào)易體制的中心地位”。

（三）特朗普治下美國對華貿(mào)易政策工具的延伸

美國對華龐大的貿(mào)易逆差是不符合特朗普總統(tǒng)對“美國優(yōu)先”的執(zhí)念，如何迫使中國減少對美貿(mào)易順差，構(gòu)成對華貿(mào)易政策的核心，而所謂的“中國經(jīng)濟(jì)體制問題”——包括匯率操縱問題、強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、過剩產(chǎn)能、非市場經(jīng)濟(jì)體制、國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)等均是中美貿(mào)易不平衡的藉口，而美國對中國市場準(zhǔn)入要求的期望和現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)之間的差距，才是指責(zé)中國經(jīng)濟(jì)體制問題的真正原因。因此，特朗普此時(shí)重提中國操縱匯率和產(chǎn)能過剩等所謂“中國經(jīng)濟(jì)體制問題”就不足為奇了。

美國所謂的中國經(jīng)濟(jì)體制問題，實(shí)際上構(gòu)成美國貿(mào)易政策工具的延伸。美國對這些貿(mào)易政策工具的肆意濫用，極可能成為中美在貿(mào)易關(guān)系合作進(jìn)程中的絆腳石和貿(mào)易戰(zhàn)的導(dǎo)火線。譬如，正是在美國方面的貿(mào)易逆差不斷膨脹即貿(mào)易不平衡的背景下，產(chǎn)生了所謂的“中國操縱人民幣匯率”問題。實(shí)際上，貿(mào)易不平衡與操縱貨幣之間是沒有必然聯(lián)系的；兩個(gè)貿(mào)易伙伴國之間的所謂的貿(mào)易不平衡，并不必然會(huì)導(dǎo)致一方指控另一方操縱匯率。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貿(mào)易關(guān)系本質(zhì)上的任何變化都反映在兩國之間的經(jīng)濟(jì)政治的架構(gòu)上，鑒于這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體在全球生產(chǎn)體系中密切關(guān)聯(lián)和相互依存，這個(gè)逆差主要是由全球生產(chǎn)共享過程驅(qū)動(dòng)的結(jié)構(gòu)性逆差。面對貿(mào)易逆差不斷攀升，為減輕國內(nèi)的政治壓力，美國的政策制定者一方面公開宣稱，“在美國的工業(yè)調(diào)整和生產(chǎn)力增長到位之前，所謂‘中國逆差問題便不會(huì)得到充分解決”，另一方面祭起了所謂的“中國操縱貨幣”的大旗。

二、中美貿(mào)易爭端管控手段選擇

從法律角度來講，管控貿(mào)易爭端有如下選擇。

（一）有節(jié)制地對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行反制

對來勢洶洶的美國，有必要通過有節(jié)制的反制措施讓其感到痛，感到貿(mào)易戰(zhàn)是既害他人又損己的行為，讓其感受兩國貿(mào)易關(guān)系的互相依賴性質(zhì)。對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆粗?，?shí)際上也是對美國國內(nèi)反對對華貿(mào)易制裁的部分利益集團(tuán)和政治勢力的動(dòng)員，也是逼對方坐到談判桌前來的策略。

（二）磋商和談判

談判磋商有助于當(dāng)事方避免爭端。在2017年首輪中美經(jīng)濟(jì)對話失敗后，美國對通過高層對話解決貿(mào)易問題的興趣下降。不但未恢復(fù)中美經(jīng)濟(jì)對話，并明確定性以往高層對話是失敗的。這給我們以提醒：以磋商和談判作為管控貿(mào)易爭端的有效手段的前提是做好適當(dāng)合理讓步的準(zhǔn)備。

美國的目標(biāo)既在于兩國間的貿(mào)易平衡，也在于長遠(yuǎn)保持美國的競爭優(yōu)勢特別是知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢。對此，中國可繼續(xù)開放市場，縮短外國投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單；加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。WTO框架內(nèi)的磋商、兩國元首間的“中美全面對話”機(jī)制為解決雙方共同關(guān)注的問題提供了溝通平臺。

需注意的是，談判和讓步可達(dá)致短期的貿(mào)易平衡，長期的貿(mào)易平衡和保持美國的競爭優(yōu)勢只有通過改變我國的所謂“國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”模式才能實(shí)現(xiàn)?？紤]到中國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的地位和政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面的作用不可能減弱，談判磋商在一定程度上不足以解決中美貿(mào)易爭端，但可起到管控爭端防止?fàn)幎松壍淖饔谩?/p>

（三）利用美國國內(nèi)政治

不同的利益集團(tuán)對本國貿(mào)易政策有自己的偏好，每一個(gè)貿(mào)易政策實(shí)質(zhì)上正是國內(nèi)外利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。這個(gè)博弈過程給貿(mào)易政策的利益相關(guān)國家提供了一個(gè)利用貿(mào)易政策制定國內(nèi)政治介入貿(mào)易政策形成的過程。當(dāng)特朗普宣布決定對鋼鐵和鋁的進(jìn)口征收關(guān)稅后，美國鋼鐵和鋁產(chǎn)業(yè)一片歡騰，而美國鋼鐵和鋁消費(fèi)產(chǎn)業(yè)則報(bào)以猛烈批評。這類情況下，中國輸美產(chǎn)品的美國下游產(chǎn)業(yè)和美國的消費(fèi)者就有可能成為中國出口產(chǎn)商的同盟軍，其影響力在美國的黨派政治中不可小覷。

美國國內(nèi)政治的博弈，使中國可以利用美國國內(nèi)政治緩和爭端，如必要之時(shí)對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行反制，就可發(fā)揮這方面的作用。

（四）利用WTO爭端解決機(jī)制

WTO爭端解決機(jī)制沒有限制某一成員對另一成員提起申訴的能力，并以規(guī)則為導(dǎo)向，可以幫助成員國在國際貿(mào)易體制內(nèi)謀求“更大的系統(tǒng)性利益”。由于在WTO司法判例的深遠(yuǎn)影響，中國認(rèn)為參與爭端解決機(jī)制對于重塑WTO法的解釋與適用規(guī)則，發(fā)揮WTO法理在未來案件中的“系統(tǒng)性效應(yīng)”至關(guān)重要。

（五）深化國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革

美國在貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ξ覈氖?，在一定程度上也可成為政府在國?nèi)推動(dòng)深化改革的杠桿。從深化國內(nèi)改革出發(fā)，全面強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和確保大規(guī)模的有效的市場準(zhǔn)入，有利于打造公平的營商環(huán)境，也有利于中美之間的貿(mào)易平衡，最終有利于管控和化解爭端。

三、中美貿(mào)易爭端對策

中美已經(jīng)采取了針尖對麥芒的手段，在特朗普表明要研究對來自中國價(jià)值1000億美元的商品征收關(guān)稅的情況下，中美貿(mào)易爭端事實(shí)上接近到達(dá)巔峰。一旦此項(xiàng)制裁付諸實(shí)施，必然對兩國貿(mào)易帶來前所未有的沖擊。當(dāng)然，不排除特朗普采取的是以拉高危險(xiǎn)程度迫使我國讓步的邊緣戰(zhàn)策略，但考慮到美國源于所謂的“接觸中國”政策的失敗而轉(zhuǎn)向所謂的“遏制中國”政策，加上美國法律的授權(quán)，以特朗普獨(dú)特的重商主義個(gè)性和爭取選民支持的需要，是不能排除美國實(shí)施史無前例的該關(guān)稅制裁的可能性的。中國應(yīng)適時(shí)地利用美國國內(nèi)政治的博弈影響美國的貿(mào)易政策，必要時(shí)對美輸華的敏感產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行反制，并運(yùn)用爭端解決機(jī)制以維護(hù)我國在現(xiàn)行WTO中的“系統(tǒng)性利益”。

當(dāng)前中國表現(xiàn)出積極構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的愿景，并公開承諾致力于和平發(fā)展，這將為尋求以友好磋商方式解決與美國貿(mào)易爭端問題提供動(dòng)力?？紤]到維持正常的中美貿(mào)易關(guān)系從長遠(yuǎn)看是有利于我國的發(fā)展，我們必須盡快探索構(gòu)建中美貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展的制度安排。首先要厘清特朗普的貿(mào)易目標(biāo)。在眾多的目標(biāo)中，最重要的是削減貿(mào)易逆差；知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保持競爭優(yōu)勢；改變中國所謂的“國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”模式。第一個(gè)目標(biāo)可以通過擴(kuò)大市場開放增加美國的市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)，也可以通過中國自我限制出口的保守方式部分實(shí)現(xiàn)；第二個(gè)目標(biāo)在制度建設(shè)留下的改進(jìn)完善的空間已經(jīng)不大，只有通過嚴(yán)刑峻法加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的制裁力度；第三個(gè)目標(biāo)實(shí)際上關(guān)系到我國政府管制經(jīng)濟(jì)的模式和國有經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。作為一個(gè)社會(huì)主義國家，我們讓步的空間不大。這也將是我們難于妥協(xié)的地方。

在探索構(gòu)建中美貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展的制度安排時(shí)，可以考慮以下三點(diǎn)：一是中國自愿出口限制。這可以在一定時(shí)間內(nèi)緩解問題，但依然不能最終解決問題。二是重啟中美投資協(xié)定談判。這實(shí)際上是以投資領(lǐng)域的自由化，特別是金融等服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入來換取美國在貿(mào)易領(lǐng)域的市場開放。三是啟動(dòng)中美自貿(mào)協(xié)定談判的可行性研究，甚至直接啟動(dòng)談判，以更開放的直接使美國受惠于我國的市場開放。在權(quán)衡利弊的情況下，從深化改革出發(fā)，可以考慮適當(dāng)讓步。這三個(gè)制度安排均是以市場開放為主，但第三個(gè)安排可以容納美方強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和國有企業(yè)改革的目標(biāo)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，近期自愿出口限制較為容易達(dá)致，同時(shí)可以做出強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和改革所謂“國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”的某些方面的承諾，如政府對于出口的補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策等。從中長期看，重新啟動(dòng)投資協(xié)定的談判和啟動(dòng)貿(mào)易協(xié)定的談判很有必要。

（作者為中國政法大學(xué)國際法學(xué)院院長、教授，國際法治研究院院長）