■ 周蘭萍 孟 奕 張留雨

土地整治旨在提高土地利用率和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，改善生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境，日漸成為我國推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中解決土地利用問題的重要舉措，并已上升至國家層面的戰(zhàn)略部署。文章通過還原土地整治政策的歷史沿革，嘗試以土地整治項目的PPP路徑探索為切入點，提出在項目實操過程的操作模式及創(chuàng)新實踐。

一、土地整治的概念及特征

（一）土地整治的概念

1．從耕地保護到土地整理

土地整治起源于改革開放初期，全國范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)擴張導(dǎo)致大量耕地被占用及耕地面積迅速減少。全國人大常委會于1986年6月25日通過的《中華人民共和國土地管理法》及國務(wù)院1988年發(fā)布的《土地復(fù)墾規(guī)定》讓我國土地復(fù)墾工作走上有法可依的道路。1997年4月15日出臺《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），實行“占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，提出“積極推進土地整理，搞好土地建設(shè)”。上述相關(guān)法律和規(guī)范性文件的相繼頒布和實施，表明土地整治相關(guān)工作開始被納入政府工作內(nèi)容，并由中央政府主導(dǎo)開展。而這一時期土地整治的內(nèi)涵主要是以“土地整理”概念為主，其目的也主要在于通過耕地保護和土地復(fù)墾以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。

2．從土地整理到土地整治

基于20世紀(jì)90年代中期中國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展進入快車道，各項建設(shè)用地需求持續(xù)高漲導(dǎo)致全國耕地資源數(shù)量銳減的背景，1999年修訂的《土地管理法》賦予“土地整理”正式的法律地位，修訂后的《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》對加強土地整理工作也提出明確要求。在規(guī)劃體系建設(shè)上，《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年）》提出以提高土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力為根本出發(fā)點，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則。因此，土地整治在此時期以包含土地整理、未利用地的開發(fā)以及對被破壞或廢棄土地的復(fù)墾等“土地開發(fā)整理”活動為主。

2008年是我國土地整治事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，從國家戰(zhàn)略部署來看，黨的十七屆三中全會要求“大規(guī)模實施土地整治”，第一次在中央層面提出“土地整治”概念。這是對“土地整理”和“土地開發(fā)整理”概念的繼承和發(fā)展，也標(biāo)志著土地整治工作正式納入黨中央層面的戰(zhàn)略布局。2012年3月，國土資源部發(fā)布的《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》所涉土地整治的內(nèi)涵在土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)的基礎(chǔ)上，又將土地整理劃分為了農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理兩部分。

3．從土地整治到土地綜合整治

2017年1月《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020）》提出，以土地整治為平臺，推動美麗鄉(xiāng)村和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，切實發(fā)揮土地整治的綜合效益。至此，土地整治也進一步向土地綜合整治邁進。

綜上所述，土地整治的內(nèi)涵及外延經(jīng)歷了從“土地整理”到“土地整治”再到“土地綜合整治”的過程。對于土地整治的理解，在原來對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行整理和開發(fā)，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然損毀的土地進行恢復(fù)利用的基礎(chǔ)上，逐漸形成一個綜合性較強的概念，具體可以包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治、未利用地開發(fā)等各類活動。

（二）土地整治的特征

1．土地整治堅持政府主導(dǎo)的工作機制，且整治資金以財政資金為主，投資資金來源單一且體量有限

土地整治堅持政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機制。并且，根據(jù)現(xiàn)行法律政策規(guī)定，用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金主要包括新增建設(shè)用地土地有償使用費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入等，而農(nóng)用地整理和宜耕未利用地開發(fā)補充耕地資金主要來源于耕地開墾費，農(nóng)村建設(shè)用地整理資金主要來源于增減掛鉤收益。可見，土地綜合整治所需資金主要來源于財政資金。但是，受制于財政投入的體量及其投入的滯后性，單一的財政資金也無法滿足土地整治項目上日益上漲的投資需求，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金需求與供給為例，規(guī)劃期內(nèi)（2016-2020年）建成4～6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，根據(jù)以往實際投入測算，畝均投資1800元，總投資需7200～10800億元，扣除可征收新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金外，仍面臨1600～3600億元的資金缺口。

2．土地整治的外延相對較廣，且土地整治活動直接受制于土地整治規(guī)劃

如上所述，土地整治涵蓋了農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治、未利用地開發(fā)等各類活動。同時，基于土地資源的基本國情沒有根本改變，資源約束趨緊趨勢未得到根本扭轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)狀，為突出全國不同區(qū)域的特色，土地整治活動實行“分區(qū)分類”的整治方向和“差別化”的整治對策。同時，按照規(guī)定，土地整治項目的立項審批必須依據(jù)土地整治規(guī)劃，各類土地整治活動必須符合土地整治規(guī)劃，實行土地整治規(guī)劃實施管理，統(tǒng)籌確定本區(qū)域各項土地整治活動和年度安排。

3．土地整治具備多功能多效益特征，是國家實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措

通過開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鞏固了國家糧食安全基礎(chǔ)；通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，提高了土地綜合承載能力；通過對農(nóng)村散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理，帶動農(nóng)村投入和農(nóng)民就業(yè)，促進了農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展。且在國家脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的大背景下，國土資源部已經(jīng)明確在“十三五”期間將全面推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策，進一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤試點改革。由此可見，土地整治是補充耕地、實現(xiàn)耕地占補平衡，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)能力的重要途徑，也是實現(xiàn)國家脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，具備多功能多效益的綜合特征，在推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。

二、土地整治項目的主要運作模式

（一）政府財政資金投資模式

從土地整治所需資金的供給渠道來看，目前主要以土地整治為平臺，以新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、耕地開墾費和土地復(fù)墾費等資金為主體。除了直接使用政府財政資金，政府還可以通過設(shè)立公益性基金方式用于土地整治項目的建設(shè)，基金的資金來源主要依靠政府的撥款和政策性貸款。并在使用上述土地整治資金時，嚴(yán)格執(zhí)行項目法人制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制、公告和審計制等制度。

（二）新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資模式

自黨的十八大報告明確提出，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系以來，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》又進一步鼓勵新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資農(nóng)用地整理，并已在各地實踐中初見成效。湖北長沙在2009年土地整治改革試點中，就將土地整治工作交由宇田合作社負(fù)責(zé)實施，由合作社自籌資金并由政府負(fù)責(zé)驗收并給予適當(dāng)補助。同時，亦鼓勵群眾自主開展土地整治，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民群眾自主開展土地整治，包括開展“小塊并大塊”農(nóng)用地整理，提高土地利用效率；開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等。但是由于缺乏具體實施細(xì)則，目前由新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資土地整治項目仍處在摸索和嘗試階段。

（三）政府和社會資本合作（PPP）模式

國土資源部早在2008頒布的《關(guān)于進一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中就已要求，積極探索市場化運作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會資本參與土地整理復(fù)墾項目。并且，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》也明確提出，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與土地整治，按照“政府主動引導(dǎo)、社會積極參與、政策加以保障”的原則，鼓勵政府和社會資本合作（PPP）模式參與土地整治，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾等，拓寬土地整治投資渠道，加快土地整治工作。

三、以PPP模式實施土地整治的現(xiàn)狀分析

（一）土地整治PPP項目的實施現(xiàn)狀

目前，上海、廣東、重慶、河南、山東、貴州等地已開始把PPP模式引入土地整治及其相關(guān)領(lǐng)域，主要集中于土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治、補充耕地項目、城鎮(zhèn)化建設(shè)等項目上。從財政部PPP中心綜合信息平臺項目庫以“土地整理”或“土地整治”為關(guān)鍵詞檢索到的近50個相關(guān)項目來看，大多處于識別和準(zhǔn)備階段。其中，以采用BOT模式實施的政府付費類項目居多，所覆蓋行業(yè)包括土地儲備、園區(qū)開發(fā)、市政工程、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)以及政府基礎(chǔ)設(shè)施等。

（二）土地整治PPP項目的實踐案例—河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復(fù)墾項目

該項目總投資22716萬元，建設(shè)期4個月，運營期10年，主要工程內(nèi)容包括土地平整、土壤改良、挖排水溝、動用土地復(fù)墾、埋設(shè)地下防滲管網(wǎng)、架設(shè)高低線路、架設(shè)高低壓線、安裝變壓器等。項目運維內(nèi)容則主要包括農(nóng)田水利工程、田間道路工程及其他工程等附屬工程設(shè)備的運營和維護。該項目的交易結(jié)構(gòu)圖如下：

河北省滄州市河間市磚廠工礦廢棄地復(fù)墾項目交易結(jié)構(gòu)圖

在運作模式上，該項目采用BOT（建設(shè)-運營-移交）模式，由河間市政府授權(quán)河間市國土資源局（以下簡稱“市國土局”）作為PPP項目實施機構(gòu)和PPP項目合同簽署主體，并指定河間市城鄉(xiāng)投資發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“城投公司”）作為PPP項目政府方出資代表。城投公司與社會資本共同出資設(shè)立項目公司，市國土局與項目公司簽署《PPP項目合同》，授權(quán)項目公司本項目的經(jīng)營權(quán)。

在回報機制上，采用與項目績效考核結(jié)果掛鉤的政府付費模式。在項目建設(shè)完成后項目公司將可用于耕地的土地交由市國土局驗收，驗收通過后，市國土局按照項目的可用性進行績效付費，項目公司以此收回前期投資并獲得合理回報。同時，由項目公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體三方共同簽署《復(fù)墾運營維護協(xié)議》，約定復(fù)墾后項目公司在運營期內(nèi)的土地運營維護的職責(zé)及運營維護費用的收繳與支取。運營維護費用按照復(fù)墾后土地產(chǎn)生的收益提取一定比例（如向單位或個人收取的土地承包費計提5%）作為運營維護基金。該基金由該村集體所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，日常運營維護費用從提取的基金中列支，項目維護期結(jié)束后基金剩余金額退回各村集體。

在資產(chǎn)權(quán)屬上，由河間市國土局將復(fù)墾完成的耕地移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體負(fù)責(zé)使用，鄉(xiāng)政府或村集體享有土地收益權(quán)并有權(quán)將該耕地交由本村村民播種或承包給第三方使用，并負(fù)責(zé)協(xié)助項目公司完成具體設(shè)施的維護工作。項目公司僅享有從政府方獲得政府付費的權(quán)利，并不直接享有耕地的使用權(quán)（含耕種權(quán)）。

（三）土地整治PPP項目存在的問題

1．部分土地整治活動，存在“有名無實”的異化現(xiàn)象

從已檢索到的相關(guān)項目信息來看，大多名為“土地整治”或“土地整理”的項目實際上只是進行土地一級開發(fā)或是土地收儲，只進行前期的土地平整、征拆遷等工作，雖然也與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一同打包進入PPP項目，但這些所謂的土地整理并非是以提高土地本身的質(zhì)量和狀況為目的，不符合目前國家《全國土地整治規(guī)劃》中強調(diào)土地“治理”的基本理念和要求。同時，由于財辦金[2017]92號文等文件的相繼出臺，不包含運營內(nèi)容的項目將難以達(dá)到項目入庫的要求。

2．項目本身缺乏使用者付費來源的設(shè)計

目前，多數(shù)采用PPP模式實施的土地整治項目仍然是以政府付費作為主要回報機制，而且即使是可行缺口補助的項目中使用者付費在回報來源中所占比例也是相當(dāng)之小，無法通過對新增耕地或建設(shè)用地的有效利用，拓展項目自身的收入來源以減小政府補貼金額。

3．土地整治過度重視“占補平衡”

當(dāng)前很多土地整治項目都把增加耕地數(shù)量作為主要指標(biāo)，尤其是在當(dāng)前耕地總量動態(tài)平衡的剛性約束下，缺乏衡量土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面的硬性指標(biāo)。而在土地整治過程中如采取不當(dāng)?shù)姆绞剑膊豢杀苊獾貢χ苓叺霓r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。即在開展土地整治活動時，存在“重數(shù)量、輕質(zhì)量和生態(tài)”問題。

4．與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)合度不強

土地整治不僅是為了整治而整治，當(dāng)前的土地整治項目往往與其他非經(jīng)營性項目捆綁打包，缺乏使用者收費來源，單純依靠政府付費或形式上的可行性缺口補助作為回報機制，未在土地整治項目前期與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計有效協(xié)同，未能充分發(fā)揮土地整治的平臺作用，也并未真正做到減輕政府的財政壓力，造成土地整治活動社會化產(chǎn)業(yè)化不足問題。

四、土地整治項目采用PPP模式的操作建議

針對土地整治PPP項目當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題，提出如下操作建議：

1．發(fā)揮土地整治規(guī)劃指南作用，全面做好土地整治前期準(zhǔn)備工作

基于《全國土地整治規(guī)劃》是開展土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南，確定了土地整治的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和方針政策，各方在開展土地整治活動時，必須根據(jù)土地整治規(guī)劃開展相關(guān)活動，并重點關(guān)注當(dāng)期土地整治規(guī)劃所確立的整治方向和整治重點，強化土地整治PPP項目的政策契合性。

同時，土地整治PPP項目大多由政府方發(fā)起，并由其負(fù)責(zé)對項目進行前期評審、組織協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)工作以及合理規(guī)劃項目布局，通過公開競爭方式擇優(yōu)選擇合作伙伴，并與之成立項目公司、簽訂合同。在此過程中，政府方還應(yīng)在增減掛鉤項目的選點布局、補償安置、收益分配等方面，充分保證相關(guān)主體的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)及監(jiān)督權(quán)。在風(fēng)險分擔(dān)上，包括拆遷安置、行政審批、村民糾紛、政府管理、增減掛鉤及指標(biāo)交易等各類風(fēng)險也相應(yīng)由政府來承擔(dān)。

2．結(jié)合具體項目合作內(nèi)容，合理優(yōu)化土地整治的運作模式

當(dāng)前各地將PPP模式引入土地整治的領(lǐng)域主要集中于農(nóng)用地和建設(shè)用地整治、土地復(fù)墾和農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，在項目的具體實施過程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的具體類型以及收益來源選擇合適的運作模式。

具體而言，在農(nóng)用地整治和土地復(fù)墾項目中，主要是通過實施平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程，以達(dá)到增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的目的。對此，可以選擇特許經(jīng)營的方式將整治后的農(nóng)地由社會資本經(jīng)營，也可以選擇外包方式將土地整治服務(wù)外包給社會資本，整治后的土地仍由農(nóng)戶繼續(xù)使用。而在建設(shè)用地整治和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，與政府合作的社會資本通過對舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊等進行改造完善配套設(shè)施，或者新型農(nóng)村社區(qū)的統(tǒng)一建設(shè)，可考慮由社會資本獲得整治后合作區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營權(quán)。

3．統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，充分發(fā)揮土地整治的多功能優(yōu)勢

由于目前土地整治項目中的整治對象較為分散，無法形成較高的區(qū)域效應(yīng)，導(dǎo)致項目本身的經(jīng)營性收入不足，對于社會資本吸引力不大。針對這一問題，相關(guān)參與各方應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，通過土地整治與經(jīng)營性項目的整體開發(fā)，在規(guī)劃之初就應(yīng)主動發(fā)揮土地綜合整治的平臺作用，結(jié)合生態(tài)建設(shè)、旅游開發(fā)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等產(chǎn)業(yè)要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各方力量，從而充分發(fā)揮土地整治的多功能優(yōu)勢，挖掘土地的復(fù)合價值。

4．把握政策紅利，積極轉(zhuǎn)變地方政府土地財政的收益模式

習(xí)近平總書記在2018年中央經(jīng)濟工作會議上提出，要改進耕地占補平衡管理辦法，建立補充耕地指標(biāo)在國家統(tǒng)籌下跨省調(diào)劑機制，把調(diào)劑收益用于支持脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。江蘇、四川、重慶等地在政府工作報告中，也紛紛提出要改進占補平衡管理辦法，進一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點改革，建立農(nóng)村土地增值收益全部用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的政策。因此，在當(dāng)前地方財政收入短缺，政府融資壓力增大的背景下，各地方政府應(yīng)牢牢把握政策紅利，在土地整治項目中積極探索節(jié)余土地指標(biāo)在本省內(nèi)及跨省的交易模式，增加土地產(chǎn)出收益，拓展政府付費來源。

將PPP模式應(yīng)用于土地整治領(lǐng)域，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基本的土地治理開發(fā)目標(biāo)，而且能夠改變農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。當(dāng)然，當(dāng)前的PPP模式在土地整治領(lǐng)域的運用還不夠廣，還存在很多問題，缺少成熟的經(jīng)驗可以借鑒，需要通過政府和社會資本的通力合作和共同的智慧來探索土地整治PPP項目的創(chuàng)新模式，推動土地整治產(chǎn)業(yè)化實施和長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。