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        以EOD理念推動 城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新

        2018-08-02 01:23:18中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任中國PPP咨詢機構(gòu)論壇秘書長李開孟
        城鄉(xiāng)建設(shè) 2018年14期
        關(guān)鍵詞:城市排水理念生態(tài)

        中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇秘書長 李開孟

        在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上,習(xí)近平總書記強調(diào)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向,強調(diào)從發(fā)展的視角看待環(huán)保,強調(diào)生態(tài)建設(shè)對可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向作用。以生態(tài)為導(dǎo)向的發(fā)展模式叫EOD(Ecology-Oriented Development)模式,要高度重視以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新。

        EOD理念的核心內(nèi)涵

        EOD模式強調(diào)以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng),以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐,以城市排水系統(tǒng)廠網(wǎng)一體化建設(shè)、河道整治及城區(qū)綜合開發(fā)為載體,通過生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢資源,帶動城市區(qū)域整體價值提升,實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

        城市排水系統(tǒng)是維持城市正常運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。城市排水項目屬于城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目,涉及污水廠建設(shè)、河道治理、雨水排放及自然水體疏浚、廠網(wǎng)河一體化建設(shè)等內(nèi)容。如果僅僅將其作為污水排放設(shè)施,則必然將其視為純粹的支出性項目,認為這是維持城市運轉(zhuǎn)必須付出的代價,并將精力聚焦于如何爭取財政資金的投入方面,以確保達標排放。如果以EOD的理念看待城市排水系統(tǒng)建設(shè),則強調(diào)城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的在于維持城市的生態(tài)環(huán)保功能,并帶動城市生態(tài)品質(zhì)的提升及優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、空間等資源聚集及當?shù)亟?jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展,從而通過未來的發(fā)展來實現(xiàn)城市排水項目的內(nèi)在價值,構(gòu)建多元化的投資回報機制及融資模式。

        EOD模式的應(yīng)用,要關(guān)注三大核心要點:

        第一,著眼未來。不能僅僅看現(xiàn)狀,不能因為現(xiàn)在條件不具備,有各種各樣的限制就不做,要考慮整個工程全生命周期的要素整合。

        第二,導(dǎo)向發(fā)展。工程建設(shè)的目的不是僅僅要把工程做好,而是要讓這些基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)揮作用,帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及要素聚集,強調(diào)項目資源要素的優(yōu)化配置,一切以“發(fā)展”為目的,為發(fā)展服務(wù)。

        第三,通過發(fā)展獲取回報。強調(diào)要挖掘城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的價值增值,基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報要通過發(fā)展所創(chuàng)造的價值來獲取回報。項目的價值要由未來的發(fā)展結(jié)果來體現(xiàn),而不是由當前的交易條件來體現(xiàn)。

        不符合EOD理念的PPP必將誤入歧途

        PPP所關(guān)注的項目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的,就是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供支撐條件。城市排水PPP項目如果忽略生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展理念,必將出現(xiàn)各種問題。比如:

        (1)以“政府采購”的名義套取各種財政資金的支持,沒有考慮如何通過財政資金的投入來促進當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,忽略城市排水項目內(nèi)在經(jīng)濟價值的挖掘。

        (2)僅關(guān)注施工承包業(yè)務(wù),使得PPP成為爭奪工程承包等具體業(yè)務(wù)的工具;強調(diào)以PPP的方式來獲取各種施工任務(wù),把PPP作為躲避公開招標獲取承包工程的一種手段,即僅關(guān)注現(xiàn)狀的業(yè)務(wù)爭奪,而不關(guān)注未來的發(fā)展問題。

        (3)以可用性付費的名義變相實施加長版的城市排水BT模式,同樣是沒有把目光聚焦于未來發(fā)展方面的具體體現(xiàn)。

        (4)以可行性缺口補貼的名義誘導(dǎo)財政資金大量無節(jié)制地進行補貼投入,套取各種財政資金的補貼,而忽略通過發(fā)展來創(chuàng)新回報模式,本質(zhì)仍然是不關(guān)注發(fā)展。

        (5)PPP模式的無追索或者有限追索“項目融資”,事實上演變成為政府融資和國企融資,各種財政兜底及過橋融資操作方式不斷翻新。PPP項目融資的核心屬性本來應(yīng)該是無追索或者有限追索的項目融資,即其投資回報僅對項目自身未來的資產(chǎn)及運營績效進行追索,而不是對項目的發(fā)起單位的現(xiàn)狀進行追索。但是,我國當前的PPP項目融資本質(zhì)上卻表現(xiàn)為企業(yè)融資、公司融資或政府融資,關(guān)注的是交易對象的現(xiàn)狀,是當?shù)卣亩档啄芰Γ醒肫髽I(yè)當前的信用水平、資產(chǎn)抵押擔保能力,而不是關(guān)注項目資產(chǎn)的未來運營績效,核心問題仍然是忽略發(fā)展導(dǎo)向。

        (6)“股權(quán)投資”演變成為各種形式的名股實債;“長期投資”演變成為各種短期融資方式等。PPP引入的社會資本是一種股權(quán)投資,其投資回報應(yīng)該依靠未來發(fā)展的績效予以保證,但事實上的名股實債、過橋融資、短期融資等操作方式,仍然是缺乏對未來發(fā)展的關(guān)注。

        上述情況不是個別現(xiàn)象。究其原因,是忽視最根本的“發(fā)展”問題。城市排水項目作為基礎(chǔ)設(shè)施項目,其投資的目的是為發(fā)展服務(wù)。如果生態(tài)環(huán)境建設(shè)背離了為發(fā)展服務(wù)的目標導(dǎo)向,即忽略了EOD所倡導(dǎo)的實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保目標的發(fā)展理念,就會導(dǎo)致上述各種問題的出現(xiàn)。我認為,這不是個別現(xiàn)象,在很多情況下普遍存在,這就是我們今天要努力解決的問題。

        核心問題是回歸到發(fā)展項目的共性軌道

        城市排水項目堅持EOD的發(fā)展理念,并不是PPP項目的特殊要求,而是基礎(chǔ)設(shè)施項目的共性要求。以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新,首先要讓城市排水基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作回歸到發(fā)展項目的共性軌道。以EOD為導(dǎo)向的PPP模式,應(yīng)遵循發(fā)展項目運作的一般規(guī)律。不能因為城市排水項目采用PPP模式,就過度強調(diào)城市排水PPP項目的特殊性。

        當前,我國PPP模式的應(yīng)用存在很多問題,一個重要原因就是過分強調(diào)PPP項目的特殊性,并強調(diào)要按照很多特殊的要求來推動PPP項目的實施,制定出很多針對PPP項目管理的特殊制度安排,并以行政的手段要求所有的PPP項目都要按照這些特殊的要求進行操作,因此導(dǎo)致PPP項目的實際操作出現(xiàn)很多混亂現(xiàn)象,這是當前我國PPP項目實際操作層面面臨的一個非常嚴重的問題。

        這方面的例子很多,我僅以“兩評一案”為例予以說明。在實際操作層面,我們反復(fù)強調(diào)“兩評一案”是PPP項目所特有的,投資項目只有通過“兩評一案”的要求進行論證,才能擁有“PPP項目”的資格和身份。只有認定某個項目具備“PPP項目”的資格,才能入庫,才能納入財政預(yù)算,才能形成政府部門對該項目的背書和變相行政許可的審批認定,從而進一步撬動銀行貸款等更大份額的蛋糕。這種做法顯然極其錯誤。我們姑且不說中國特色的“兩評一案”的論證內(nèi)容是否正確,僅就將“兩評一案”說成是PPP項目論證所特有的項目論證內(nèi)容,進行必要的澄清。

        首先是實施方案,是從英文Business Case(BC)翻譯過來的,意思是擬建項目若進行商業(yè)化運作,需要制定一個商務(wù)運作方案,本質(zhì)上是可行性研究的一個組成部分??尚行匝芯抗ぷ鞑荒軆H僅理解為編寫一本可行性研究報告,甚至是可批性報告。投資項目的可行性研究是一個項目論證由淺入深不斷深化的過程,包括投資機會研究、初步可行性研究和詳細可行性研究。

        根據(jù)可行性研究工作的成果,需要編寫各種專項工作計劃方案,除項目商務(wù)運作實施方案(BC)外,還有征地移民拆遷安置方案、社會風(fēng)險管理行動計劃方案等等。這是針對所有類型項目的通行要求,為什么要說實施方案是PPP項目所特有的,而且還要強調(diào)要用PPP項目的實施方案代替可行性研究?我們到底要把投資項目的前期論證工作引向何方?

        談到PPP項目的實施方案(BC),我國主要的學(xué)習(xí)對象是英國的PFI模式。英國針對PFI的實施方案包括三個層次:一是 SOBC(Strategic Outline Business Case),即規(guī)劃層面的實施大綱 ;二是 OBC(Outline Business Case),即項目層面的初步方案 ;三是 FBC(Final Business Case),即采購層面的最終方案。然而,我國政府部門及專家所說的PPP項目實施方案,對應(yīng)的僅相當于英國PFI項目的政府采購層面的FBC。在實際操作層面,我們要克服兩種傾向:一是不能把實施方案理解為PPP項目所特有的工作要求;二是不能將PPP項目的實施方案僅僅理解為FBC。

        其次,我們也在一直強調(diào)物有所值評價是PPP項目論證所特有的專業(yè)分析工具,這種觀點同樣不全面。物有所值(Value for Money)所強調(diào)的是錢花得是否值得,有兩層意思:一是這個項目是否應(yīng)該干,需要針對整個項目進行系統(tǒng)地可行性研究以及經(jīng)濟合理性評價(包括經(jīng)濟費用效益分析或費用效果分析);二是假若這個項目必須要干,怎么干才能最省錢,這就是我們當前所理解的基于公共部門比較值SPC對比的物有所值評價。

        物有所值評價是針對所有項目都要進行的一種通用的項目分析方法,但在我國卻被理解為PPP項目所特有的分析方法,而且僅僅將其內(nèi)涵限定為基于PSC分析的公共部門采購成本比較方法。我們經(jīng)常聽到這樣的說法,即可行性研究是用于判斷項目是否可行,物有所值評價是專門用于判斷是否應(yīng)該采用PPP模式。我們對PPP項目物有所值評價的這種錯誤的理解和引導(dǎo),亟待進行糾正。

        最后,再談?wù)勜斦惺苣芰φ撟C,這實際上是投資項目可行性研究財務(wù)分析中的財務(wù)可持續(xù)評價的內(nèi)容之一,即針對投資項目財務(wù)可負擔性所進行的分析評價。這種評價也是對所有項目都適用的。對于涉及財政資金支付的項目,因為涉及運用政府公共資金的問題,需要建立完善中長期財政預(yù)算體系,對政府公共投資進行項目群的規(guī)劃及財政資金平衡分析,而不是針對單個項目編制財政承受能力論證報告。

        我僅以“一方案兩論證”為例說明不應(yīng)該過分強調(diào)PPP項目的特殊性,不應(yīng)該以此為借口,針對PPP項目制定出各種各樣的特殊性制度安排,并且要求所有類型的PPP項目都要按照這些特殊規(guī)定進行運作,這些做法造成了很多扭曲現(xiàn)象。

        采用EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新,不是要強調(diào)EOD理念是城市排水項目PPP模式運用的特殊要求,而是生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目的共性要求。拋棄共性要求而過分強調(diào)特殊性,非常容易誤入歧途。

        PPP咨詢機構(gòu)應(yīng)切實負起專業(yè)責(zé)任

        推動EOD理念在城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用,PPP咨詢機構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮非常重要的專業(yè)推動作用,主要表現(xiàn)如下:

        (一)策劃優(yōu)質(zhì)項目方案

        城市排水PPP項目是發(fā)展項目(Development Project),不是商業(yè)項目(Business Project),因此應(yīng)該按照發(fā)展項目的規(guī)律進行評價、篩選和運作。發(fā)展項目,或者叫開發(fā)項目,比如世界銀行(國際復(fù)興開發(fā)銀行)及亞洲開發(fā)銀行支持的項目,應(yīng)遵循一些共同的規(guī)則。比如,要關(guān)注項目的發(fā)展導(dǎo)向,要從項目所帶來的發(fā)展效果來評價項目自身的價值。城市排水管網(wǎng)無論建得多么高級,只要沒有被很好地利用,沒有為城市可持續(xù)發(fā)展做出切實的貢獻,這個項目就不是一個好項目,是決策失誤的項目。判斷發(fā)展項目是否可行,需要進行專業(yè)性的可行性研究及其經(jīng)濟價值的分析評價,包括經(jīng)濟費用效益分析、費用效果分析、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟影響分析等各方面的分析評價,通過ENPV、EIRR等指標判斷項目的經(jīng)濟價值,而不是僅僅考慮項目自身的財務(wù)現(xiàn)金流量。在經(jīng)濟可行的基礎(chǔ)上再對項目的財務(wù)方案進行策劃分析。目前的PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)普遍缺乏這方面的專業(yè)能力,有必要進行相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)。

        (二)做好排水工程與城市發(fā)展及產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)同規(guī)劃

        以EOD模式推動城市排水項目的PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用,強調(diào)要跳出城市排水工程投資的行業(yè)視野,堅持以系統(tǒng)性發(fā)展思路統(tǒng)籌規(guī)劃廠網(wǎng)一體化建設(shè)、城市水網(wǎng)體系整治及岸線城市空間統(tǒng)籌規(guī)劃,根據(jù)城市發(fā)展、空間布局、相關(guān)產(chǎn)業(yè)培育等進行系統(tǒng)性思考和整體謀劃。

        我國很多城市的排水系統(tǒng)建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,工業(yè)廢水、生活污水、雨水等相互混合,城市水系與城區(qū)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,數(shù)百條各種水道雜亂分布。目前各地?zé)嶂杂谝隤PP模式開展城市排水基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè),但僅將注意力放在各個單獨的城市排水項目上,將一個城市完整的排水網(wǎng)絡(luò)分割成很多個城市排水PPP項目,不同的排水PPP項目由不同的社會資本方來承擔,形成人為的割裂,存在很嚴重的潛在問題,未來需要付出很大的代價來解決這些問題,甚至需要幾十年、數(shù)百年來彌補這種無序建設(shè)造成的損失。如何做好系統(tǒng)性規(guī)劃及城市空間布局的整體設(shè)計,考驗PPP咨詢機構(gòu)的專業(yè)能力。

        (三)策劃PPP項目的財務(wù)方案

        以EOD理念推動PPP模式創(chuàng)新,強調(diào)排水工程作為城市市政建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施,是為城市可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的,PPP項目本身也必須具備可融資性。同時,以生態(tài)環(huán)保為發(fā)展導(dǎo)向的城市排水PPP項目的市場化運作,必須要研究有關(guān)資源環(huán)境的價格成本形成機制,考慮生態(tài)資源的資產(chǎn)屬性、價值判斷、產(chǎn)權(quán)界定等重要概念,挖掘生態(tài)資產(chǎn)的經(jīng)濟價值,創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保PPP項目的回報機制,推動綠色金融等融資工具的應(yīng)用,促進相關(guān)領(lǐng)域PPP模式的健康發(fā)展。

        要從長遠發(fā)展的戰(zhàn)略視角來平衡生態(tài)

        環(huán)保PPP項目的投資回報,按照“誰受益,誰負擔”的原則設(shè)計回報機制,要著眼于未來數(shù)百年的可持續(xù)發(fā)展目標導(dǎo)向,借鑒法國巴黎城市排水系統(tǒng)的可持續(xù)性應(yīng)用等國際成功經(jīng)驗,而不是寄希望于短期回收項目投資。相關(guān)的實施路徑均值得PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)進行深入系統(tǒng)研究。

        加強生態(tài)資源的環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)等研究,從山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思維角度認識資源環(huán)境的生態(tài)價值、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)確認及產(chǎn)權(quán)流通等問題,也是專業(yè)咨詢機構(gòu)需要認真思考的問題。

        (四)推動三代PPP模式協(xié)調(diào)發(fā)展

        以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新,應(yīng)從資金投入、經(jīng)濟發(fā)展及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等三個層面進行謀劃,樹立現(xiàn)代PPP的完整概念,統(tǒng)籌推動PPP模式創(chuàng)新發(fā)展。

        首先,關(guān)注政府財政資金的有效投入,要強調(diào)財政資金的介入是為發(fā)展服務(wù)的,從發(fā)展的視角研究如何有效使用財政資金,把PPP作為有效使用財政資金的一種手段,這是我所倡導(dǎo)的第一代PPP的理念。

        其次,要通過PPP模式整合各種資源,解決地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及系統(tǒng)設(shè)計方面能力不足的問題,引入專業(yè)機構(gòu)進行開發(fā)運作,促進當?shù)爻鞘信潘?、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局、土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過城市排水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的高質(zhì)量建設(shè),促進相關(guān)區(qū)域的價值增值,把PPP作為整合專業(yè)資源、發(fā)揮市場優(yōu)勢、促進產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、實現(xiàn)價值增值的一種手段,并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資回報,這是我對第二代PPP的理解。

        最后,城市排水項目作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目,當然需要關(guān)注以人為本及資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題,這是第三代PPP的應(yīng)有之義。

        如果把現(xiàn)代PPP的內(nèi)涵僅僅理解為第一代PPP,只將目光盯在如何套取財政資金方面,眼界就會變窄,思路就會變得非常狹隘。以三代PPP理念推動以EOD為導(dǎo)向的城市排水PPP模式創(chuàng)新,有著無限的發(fā)展空間。我國正處于城市化快速發(fā)展的重要階段,我國很多城市的排水系統(tǒng)建設(shè)及整治任務(wù)非常繁重,城市品質(zhì)提升的空間很大,EOD理念擁有廣闊的應(yīng)用空間。

        (五)重視深化改革的路徑研究

        以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新,強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的思路導(dǎo)向,必須通過體制機制改革創(chuàng)新,為EOD理念的落地生根創(chuàng)造條件。比如,如何以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向?如何根據(jù)生態(tài)發(fā)展的成果來構(gòu)建回報機制?有很多體制機制的障礙。必須強調(diào)通過改革來推動發(fā)展,破除體制機制方面的制約因素,包括價格改革、環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革、綠色資產(chǎn)價值評價機制的創(chuàng)建等。通過改革消除急功近利的利益驅(qū)動機制,才能確保PPP模式回歸到推動投融資體制改革及促進可持續(xù)發(fā)展的軌道上。

        (六)為促進民營企業(yè)參與出謀劃策

        城市排水領(lǐng)域推動PPP模式創(chuàng)新發(fā)展,關(guān)鍵要把握兩個因素:一是強調(diào)發(fā)展導(dǎo)向;二是強調(diào)推動改革。發(fā)展是要面向未來,而不是盯住現(xiàn)狀;改革是要著眼于現(xiàn)狀,推動各種體制機制的創(chuàng)新,打破現(xiàn)有的利益格局。

        改革對PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。那么,如何推動改革?我認為,關(guān)鍵是要重視民營企業(yè)參與PPP項目投資。民營企業(yè)是一種新生的力量,沒有政府及國有信用基礎(chǔ)的依靠,需要靠自己的力量才能獲得回報,也就是必須依靠未來的發(fā)展成果,靠發(fā)展要回報。我國城市排水領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展培養(yǎng)出一些實力雄厚、富有擔當、機制靈活、銳意創(chuàng)新的民營企業(yè),他們將會在以EOD理念推動城市排水PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用中發(fā)揮重要作用。

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