張 超，冉龍彬，袁 兵

（1.重慶市建筑科學研究院，重慶 400000；2.重慶市城鄉(xiāng)建設行政審批服務中心，重慶 400000）

危險性較大的分部分項工程（以下稱危大工程）歷來是建筑施工安全管理的重點內容。2018年3月8日，住建部發(fā)布了新的《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》（住建部令第37號，以下稱《規(guī)定》），自2018年6月1日起施行，《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》（建質〔2009〕87號，以下稱《辦法》）同時廢止。5月17日，住建部辦公廳又發(fā)布了《關于實施〈危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定〉有關問題的通知》（建辦質〔2018〕31號，以下稱《通知》），對危大工程范圍、專項施工方案內容、專家論證會參會人員和論證內容、專項施工方案修改、監(jiān)測方案內容、驗收人員、專家條件、專家?guī)旃芾淼葍热葑隽讼鄳?guī)定。

1 《危險性較大的分部分項工程安全管理規(guī)定》的主要變化

相比于2009年的《辦法》，《規(guī)定》不僅是以住建部令的形式發(fā)出，在內容上也有比較大的調整，反映了危大工程管理思路上的一些變化。

《規(guī)定》不再包含操作層面的一些具體項目和內容要求，相關內容在《通知》里面加以明確。新的危大工程及超過一定規(guī)模的危大工程的范圍中，考慮近年來建設工程發(fā)展的特點，增加了“地下管線復雜或影響毗鄰建、構筑物安全的基坑（槽）的土方開挖、支護、降水工程”，將“暗挖工程”單獨列出，不再包含“爆破拆除工程”，將裝配式建筑預制構件吊裝工程納入了危大工程范圍，明確了荷載取值的具體要求；危大工程專項施工方案主要內容中，增加了“驗收要求”，包括驗收標準、驗收程序、驗收內容、驗收人員等，并對驗收人員進行了明確規(guī)定，將“應急處置措施”單獨列出。

《規(guī)定》條文由以前《辦法》的25條變?yōu)楝F在的5章（總則、前期保障、專項施工方案、現場安全管理、監(jiān)督管理和法律責任），共28條，更注重職責的明確、過程的監(jiān)管和相應法律責任。

作為部門規(guī)章，首次明確了各級建設主管部門對危大工程安全管理的指導、監(jiān)督和管理職責，并專門設置“監(jiān)督管理”一章，明確了監(jiān)督管理機構的相關職責；專門設置“法律責任”一章，明確了建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測單位及相關人員和監(jiān)督機構工作人員的相應責任和處罰措施。

與《辦法》相比，前期保障部分的內容明顯增加，明確了建設單位、勘察單位、設計單位在勘察、設計、招標、安全報監(jiān)和合同履行等環(huán)節(jié)的安全職責。對專項施工方案編制，在相關單位技術負責人（總監(jiān)理工程師）審核（查）簽字的基礎上，增加要求“加蓋公章”（“加蓋執(zhí)業(yè)印章”）；提出專家論證要對專項施工方案提出“通過、修改后通過或不通過的一致意見”，且“專家對論證報告負責并簽字確認”。

在現場安全管理部分，要求“施工單位應當在施工現場顯著位置公告危大工程名稱、施工時間和具體責任人員”，在危大工程驗收合格后，“應當在施工現場明顯位置設置驗收標識牌，公示驗收時間及責任人員”；在要求施工現場管理人員應當向作業(yè)人員進行安全技術交底的基礎上，增加要求“并由雙方和項目專職安全生產管理人員共同簽字確認”；增加要求“施工單位應當對危大工程施工作業(yè)人員進行登記，項目負責人應當在施工現場履職”，對未按照專項施工方案施工的，項目專職安全生產管理人員除“應當要求立即整改”外，“應及時報告項目負責人，項目負責人應當及時組織限期整改”；要求施工單位和監(jiān)理單位對危大工程實施“安全巡視”檢查；明確了出現險情或事故時，施工、建設等單位應采取的措施和職責；針對需要進行第三方監(jiān)測的危大工程，對監(jiān)測單位的資格條件、監(jiān)測方案及實施進行了相應的規(guī)定；要求施工、監(jiān)理單位應當建立“危大工程安全管理檔案”，專項施工方案和監(jiān)理實施細則及相應的過程控制資料應分別納入自己的安全管理檔案。

此外，《規(guī)定》還涉及一些對新的監(jiān)督管理方式和手段的嘗試，如規(guī)定建設主管部門除了應當“建立專家?guī)欤贫▽＜規(guī)旃芾碇贫?，建立專家誠信檔案”外，并應“向社會公布，接受社會監(jiān)督”；縣級以上建設主管部門或者所屬施工安全監(jiān)督機構，“可通過購買技術服務方式，聘請具有專業(yè)技術能力的單位和人員對危大工程進行檢查”，且“所需費用向本級財政申請予以保障”。

2 目前建設工程施工安全形勢

2.1 安全生產形勢嚴峻，施工安全管理面臨新挑戰(zhàn)

建筑業(yè)是國民經濟的支柱產業(yè)，同時也是一個危險性很高、事故頻發(fā)的行業(yè)，每年建筑業(yè)生產事故傷亡人數占全國生產事故總傷亡人數的近25%。從國家到地方各級政府對建設工程安全生產高度重視，建筑施工是國家堅決遏制重特大安全事故的重點領域，基坑支護及降水工程、結構拆除、土石方開挖、腳手架及模板支撐、起重吊裝及安裝拆卸工程、爆破拆除等更是事故防范的關鍵環(huán)節(jié)。

根據住建部網站信息，2017年，全國房屋市政工程整體生產安全事故和較大事故起數及死亡人數比2015年分別上升43.44%、22.73%和32.67%，建筑安全生產形勢非常嚴峻。高處墜落、物體打擊、坍塌、起重傷害等仍然是建筑施工安全事故的主要形式，尤其是各種類型的坍塌，包括土方、模板支撐體系、腳手架垮塌等，是較大事故的主要原因，發(fā)生的事故和死亡人數占到較大事故總數和死亡人數的1/2，另外，起重機械事故占較大事故總數和死亡人數的17.39%和17.78%。

現代房屋市政工程發(fā)展呈現新的趨勢，建筑高度不斷增加，結構形式更加多樣，建筑體型越來越復雜，軌道交通、大型橋梁和隧道建設高速發(fā)展，現場施工條件和環(huán)境以及新建工程與既有設施的相互影響更加復雜多樣，尤其目前建筑業(yè)市場整體低迷，相關企業(yè)市場和資金壓力增大，給建筑施工安全帶來了新的隱患和不確定因素。隨著國務院辦公廳《關于大力發(fā)展裝配式建筑的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕71號）等文件的出臺，裝配式建筑勢必迎來長足的發(fā)展，其新型建造和管理模式也給建筑施工安全管理提出了新的課題，帶來了新的挑戰(zhàn)。裝配式建筑的發(fā)展意味著監(jiān)管領域從施工現場延伸至生產車間，現場建造方式發(fā)生質的變化，信息化技術的應用以及新型智能化設備設施的不斷涌現，給建筑施工安全管理帶來新的挑戰(zhàn)，建筑行業(yè)需要通過自身創(chuàng)新，增強施工安全管理的技術能力和水平，在建筑領域為決勝全面建成小康社會創(chuàng)造良好的安全環(huán)境。

2.2 安全事故頻發(fā)，專項施工方案是關鍵

建筑施工安全事故頻發(fā)，原因繁多又復雜。從建筑施工本身特點來看，建設工程是一項涉及人、物（建筑材料、物料、構配件、臨時設施等）、機（各種機械、機具、設備）、環(huán)境（用電、周邊安全距離以及高溫、大風、雨雪等氣候因素）等多個因素、龐大而復雜的生產活動，現場多個工種、不同單位人員平面和立體交叉施工，人員、設備離散性高、流動性大，施工技術多樣，高空、露天作業(yè)頻繁，使建筑施工本身存在巨大的危險源和不安全因素。在實際項目中，建設、施工單位過于追求效率和效益，對安全生產重視不足，安全管理存在漏洞，加之從業(yè)人員整體安全意識薄弱、安全知識匱乏，直接導致建筑安全事故頻發(fā)。但深層次思考，管理（監(jiān)管）不到位、人員安全意識薄弱固然往往是誘發(fā)安全事故的直接原因，但專項施工方案本身是否符合相關法律法規(guī)和技術標準的要求？安全設施的布置、設計、驗算是否科學、合理？專項施工方案的審查論證是否充分？如果專項施工方案本身不合理，安全設施設置本身存在缺陷，即使管理（監(jiān)管）到位、人員盡責，仍然無法避免安全事故發(fā)生。

3 現有建筑施工安全生產保障體系及討論

《建設工程安全生產管理條例》(國務院令第393號)明確了建設工程各相關單位的安全責任，規(guī)定“建設工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現場的安全生產負總責；總承包單位依法將建設工程分包給其他單位的，分包合同中應當明確各自的安全生產方面的權利、義務”。施工現場安全管理體系與建設行政主管部門安全監(jiān)管體系一起，構成目前建設工程施工安全的基本保障體系，如圖1所示。

3.1 施工現場安全管理

施工現場安全管理可以大致歸為三大部分：安全管理措施、安全技術措施和人員安全教育。安全生產制度是否健全、執(zhí)行是否到位，安全技術措施是否科學、合理、現場是否有效實施，現場人員是否具備與自身工作相匹配的安全知識和安全意識，直接反映了施工單位（總承包、分包單位）的安全管理能力和水平，不同項目、不同單位、不同區(qū)域安全管理現狀，一定程度上是在特定的經濟、社會、技術條件下，單位自身和建設主管部門之間就現場安全管理達成的一種平衡，而這種平衡就是本區(qū)域建筑行業(yè)施工安全管理整體水平的具體體現。

目前，施工現場安全管理普遍存在現場“重技術、輕管理”、管理“重制度、輕落實”、人員“重證件、輕能力”的現象，有明確、具體規(guī)定的，就是平時所說的硬件條件和硬性要求，因為標準明確，現場和監(jiān)管都容易把握，而對于那些沒有明確規(guī)定、更多依賴施工單位對具體項目的把握而采取或制定的措施，往往彈性很大，現場不容易落實、也不便于監(jiān)管，但恰恰是這一部分軟實力，往往是體現現場安全管理水平高低的關鍵所在。筆者經常協助安管部門進行施工現場安全檢查和一些安全事故的處理，一個直觀的體會就是，事故是可以避免的，往往因為現場職責不清、落實不到位、人員安全知識匱乏、安全意識薄弱造成事故?！兑?guī)定》更加注重理清各相關單位在危大工程安全管理中的職責、責任，強調安全管理的過程控制，正是切中問題的要害和關鍵。

3.2 施工安全監(jiān)督管理

施工安全監(jiān)督管理機構通過監(jiān)督檢查、業(yè)務指導、教育培訓考核、安全生產許可辦理、專項安全檢查及綜合執(zhí)法等手段，為建設工程施工現場安全提供監(jiān)督保障，是建設工程施工安全保障體系的重要一環(huán)。隨著“雙隨機、一公開”機制的全面推行，監(jiān)督檢查和專項安全檢查作用更加明顯，但目前安管部門往往存在人員配置有限、技術短板明顯等問題?！兑?guī)定》提出縣級以上建設主管部門或者所屬施工安全監(jiān)督機構，“可通過購買技術服務方式，聘請具有專業(yè)技術能力的單位和人員對危大工程進行檢查”，也是在政府轉變職能、改進服務方式的大背景下，面向市場、創(chuàng)新改革的一種體現。另外一個比較普遍的情況是監(jiān)督管理“重檢查、輕整改”、整改落實“重資料、輕現場”，檢查每年做，問題差不多，進步不明顯，這個確實需要安管部門進一步改變工作作風、加大執(zhí)法力度。

圖1 建設工程施工現場安全保障體系

《規(guī)定》提出“建立專家誠信檔案，并應向社會公布，接受社會監(jiān)督”，也是創(chuàng)新管理模式和誠信體系建設的一種嘗試。住建部去年發(fā)布了《建筑市場信用管理暫行辦法》（建市〔2017〕241號），對房屋建筑和市政基礎設施工程建設活動中建筑市場各方主體信用信息的認定、采集、交換、公開、評價、使用及監(jiān)督管理做出了統(tǒng)一規(guī)定。最近啟動的住建部建筑施工安全專項治理行動方案中也提出，要加強安全信用建設，建立守信激勵和失信懲戒機制，將信用情況作為招投標、資質資格、施工許可等市場準入管理的重要依據。這些都是非常有意義的嘗試，但要真正形成科學、有公信力的社會信用體系，充分發(fā)揮社會和行業(yè)監(jiān)督的作用，還有很長的路要走。

3.3 危大工程專項施工方案

危大工程安全技術措施很大程度上體現在專項施工方案的編制和審查。專項方案編制是一個涉及設計和施工、不同學科和專業(yè)、不同施工方法和工藝的復雜工程，建筑施工現場高處作業(yè)、模板、腳手架、土石方、基坑工程施工、起重吊裝、機械使用、供用電、消防等均有專門的安全技術標準，需要編制及審查人員既要對工程項目本身（結構形式、施工工藝、周邊環(huán)境等）有深入的了解，又要對施工安全的相關法律法規(guī)和標準規(guī)范（機具設備、高處作業(yè)、臨時用電等）有透徹的理解。目前由施工單位組織編制、由工程監(jiān)理單位或通過專家論證的方式進行審查的模式，因為專項方案編制沒有統(tǒng)一的要求，實際中經常出現專項方案流于形式，一本方案通用于不同的工程項目，完全忽略了工程項目的單件性和特殊性；對超過一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程要求進行專家論證，由幾個專家在通常只有幾個小時的時間內對方案進行審查論證，能否保證安全方案的科學性和可靠性值得探討；監(jiān)管部門很難僅僅通過現場檢查來判斷安全設施的科學性、發(fā)現施工安全設施自身存在的問題，凸顯了目前施工安全專項方案編制和審查模式的弊端和不足。在《規(guī)定》注重過程控制的情況下，危大工程專項施工方案的編制和審查顯得尤為重要，在這方面北京市和江西省都做了很多有益的工作，重慶市目前也在以實現專項施工方案切實指導安全施工為目的，重點推進危大工程專項施工方案編制技術規(guī)定和審查要點的標準化工作。

4 結 語

建筑行業(yè)已由高速發(fā)展階段轉向高質量發(fā)展階段，創(chuàng)新將是引領建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的第一動力，這不僅表現在新材料、新技術、新工藝的涌現和應用，也表現在項目組織方式、建造方式等方面的創(chuàng)新和變革，建筑施工尤其是危大工程安全管理理念也在發(fā)生變化，面臨新的形勢和特點，尤其隨著國家對安全生產的日益高度重視，如何切實提高建筑施工安全管理水平，值得我們每一個建設人去思考、去探索。