胡光耀

黨的十九大吹響了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的號角，重慶市北碚區(qū)金刀峽鎮(zhèn)作為國家級歷史文化名鎮(zhèn)和市級特色小鎮(zhèn)示范點，2017年以來搶抓發(fā)展機(jī)遇，積極突破面臨的困境和難題，以融合規(guī)劃為抓手，探尋一條鎮(zhèn)村融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興之路。

一、提出的背景

金刀峽鎮(zhèn)位于北碚區(qū)北部，中梁山和龍王洞山兩山交匯處，是北碚區(qū)最偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)，幅員74平方公里，轄八村一社，是山水自然資源、人文資源最豐富的一個鎮(zhèn)。隨著云漢大道和渝廣高速的通車，金刀峽鎮(zhèn)可1小時內(nèi)通達(dá)主城核心區(qū)，整體交通條件得到明顯改善，為金刀峽的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。金刀峽鎮(zhèn)發(fā)展的核心資源是“山上的生態(tài)景觀，山中的歷史人文，山下的田園牧歌”。生態(tài)、農(nóng)業(yè)和文化缺一不可，這決定了金刀峽鎮(zhèn)未來的發(fā)展必須是走鎮(zhèn)村統(tǒng)籌、全域發(fā)展的道路。在新時代發(fā)展背景下，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念是新時代的基本方略；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略，是貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要抓手。金刀峽鎮(zhèn)開展鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展的探索將成為北碚區(qū)乃至重慶主城踐行綠色發(fā)展理念、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的示范點。

隨著北碚區(qū)統(tǒng)籌全區(qū)資源和力量大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，金刀峽鎮(zhèn)作為“一區(qū)三地”發(fā)展戰(zhàn)略定位中休閑度假目的地的主戰(zhàn)場，更需要努力發(fā)揮核心引領(lǐng)作用促進(jìn)鎮(zhèn)村統(tǒng)籌發(fā)展，著力推進(jìn)休閑度假、體驗觀光產(chǎn)業(yè)，打造效益農(nóng)業(yè)典范、魅力人文古鎮(zhèn)、休閑度假勝地，建設(shè)市級全域旅游發(fā)展示范鎮(zhèn)、市級山水人文特色小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)金刀峽鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興。為適應(yīng)新的發(fā)展形勢，金刀峽鎮(zhèn)亟待編制統(tǒng)籌戰(zhàn)略、空間、策劃和行動的頂層規(guī)劃來部署下一步的發(fā)展工作，鄉(xiāng)村振興鎮(zhèn)村融合規(guī)劃的探索恰逢其時。

二、提出的緣由

近幾年，金刀峽鎮(zhèn)在北碚區(qū)委區(qū)政府的大力支持下，充分發(fā)揮生態(tài)資源、氣候、文化優(yōu)勢，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，整治場鎮(zhèn)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化民生保障和扶貧攻堅，積極開展各類文化和節(jié)慶活動，依托碚金路及其延伸段交通干線，打造了貫穿全境的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸，形成了高山自然生態(tài)度假區(qū)、山下沿竹溪河兩岸的都市農(nóng)業(yè)觀光體驗區(qū)以及偏巖古鎮(zhèn)觀光休閑區(qū)的發(fā)展格局，一批農(nóng)業(yè)、旅游型企業(yè)紛紛落地生根開花。但隨著金刀峽鎮(zhèn)的快速發(fā)展，已有的鎮(zhèn)、村規(guī)劃和分類別編制的歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃，以及區(qū)里編制并涵蓋金刀峽鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃、全域旅游規(guī)劃、道路交通規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃從整體策劃到具體實施計劃方面已不能有效承載金刀峽鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展要求并指導(dǎo)下一步的具體工作，金刀峽鎮(zhèn)的發(fā)展走到了十字路口。

（一）傳統(tǒng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式未有效發(fā)揮小城鎮(zhèn)的紐帶作用

前一階段經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長，快速城市化歷程，采取重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展策略，發(fā)展的各種資源包括政策、項目、資金、產(chǎn)業(yè)和人才都更多地向城市特別是大城市富集和匯聚，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)以及小城鎮(zhèn)多數(shù)處于發(fā)展的饑餓和邊緣地帶，尤其是不少小城鎮(zhèn)出現(xiàn)明顯的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。表現(xiàn)在：一是雖然我國現(xiàn)有的661個縣級以上城市發(fā)展較快，形成了以長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、長江中游城市群為代表的全國約19個大城市群格局，但3.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展總體仍然較緩慢，這就導(dǎo)致國家提出的以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局仍然沒有有效形成，城鎮(zhèn)還無法從總體格局上有效支撐全國約70萬個行政村的鄉(xiāng)村振興發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展將作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展最好的橋梁和紐帶；二是雖然2017年我國的城市化率達(dá)到了58.52%的新高度，但仍有約5.766億人在農(nóng)村，按照我國人口增長和每年約1%的農(nóng)村人口進(jìn)城的速度，未來10年乃至20年農(nóng)村還會有約3億人進(jìn)入城市，才能達(dá)到70%和80%的后城市化高級階段，在一個比較長的時期，城市化和鄉(xiāng)村振興將同時存在并相互發(fā)生積極關(guān)聯(lián)，如果進(jìn)城人口全部集中到600多個城市，將加劇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾。三是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略都提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，黨的十九大報告從更好發(fā)揮城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村振興作用的角度，提出了要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，目的就是要通過體制機(jī)制創(chuàng)新和政策體系的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素和資源的雙向流動，促進(jìn)城市的現(xiàn)代化要素能夠更多配置到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，更需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級小城鎮(zhèn)的快速高質(zhì)量發(fā)展來更好地實現(xiàn)這一目標(biāo)。

（二）鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求更需要新型融合規(guī)劃的指引

表現(xiàn)在：一是傳統(tǒng)規(guī)劃立足于城市發(fā)展理念和空間建設(shè)思路，規(guī)劃編制和審批的法律法規(guī)和技術(shù)導(dǎo)則等方面以城市規(guī)劃為主，缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)對性研究和思考，習(xí)慣以城市規(guī)劃的方式方法編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村規(guī)劃，針對性和指導(dǎo)性不強(qiáng)，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的實際需求，必須要找到新的路徑和新的規(guī)劃方式。二是傳統(tǒng)規(guī)劃多由上位政府審批，與農(nóng)村地區(qū)土地集體所有、村民自治的制度不符，多數(shù)規(guī)劃存在完成任務(wù)式編制，未能解決鎮(zhèn)村的實際發(fā)展訴求，規(guī)劃對小城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的支撐引領(lǐng)作用沒有得到有效發(fā)揮，沒有在最基層形成良好的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局；三是傳統(tǒng)規(guī)劃編制本身的制度設(shè)置導(dǎo)致其更多受各自主管部門意志和法規(guī)政策及技術(shù)影響，規(guī)劃間的配合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并不太好，多規(guī)合一的形態(tài)并未建立，也導(dǎo)致城市反哺農(nóng)村的各項政策措施和項目不能發(fā)揮最佳效益。

（三）金刀峽鎮(zhèn)發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境必須有探索突破

表現(xiàn)在：一是金刀峽鎮(zhèn)長期以來的鎮(zhèn)、村脫節(jié)發(fā)展現(xiàn)狀更需要融合規(guī)劃作為頂層指引和重要抓手，堅持因地制宜、以鎮(zhèn)帶村、鎮(zhèn)村協(xié)同，科學(xué)把握城鄉(xiāng)差異性和發(fā)展走勢，注重規(guī)劃先行，突出重點，分類施策。二是金刀峽鎮(zhèn)存在的發(fā)展動力不足，功能不夠完善，基礎(chǔ)設(shè)施較差，生態(tài)環(huán)境較落后等問題，更需要融合規(guī)劃作為重要載體，將生產(chǎn)生態(tài)生活空間有機(jī)融合以有效激活市場，通過政府、企業(yè)、社會資本構(gòu)建“命運(yùn)共同體”的合作模式，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。三是金刀峽鎮(zhèn)處于傳統(tǒng)一、二產(chǎn)業(yè)向旅游三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的陣痛期，更需要融合規(guī)劃作為產(chǎn)業(yè)升級的助推器以集聚金刀峽鎮(zhèn)自身良好的資源和特色，形成資源價值彰顯、市場力量引入、發(fā)展需求落實的機(jī)遇條件，有效助推金刀峽鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級和形成多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局。四是金刀峽鎮(zhèn)擁有良好的自然、歷史、人文資源，但挖掘、保護(hù)和利用并不充分，更需要融合規(guī)劃作為黏合劑，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大框架下，立足自身自然資源、歷史人文資源的深入挖掘、保護(hù)和利用，解決三生融合，尋求生態(tài)友好型發(fā)展道路，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。五是金刀峽鎮(zhèn)已有的規(guī)劃多數(shù)傾向于以管控為主，現(xiàn)有的建設(shè)也存在一定的無序和散亂問題，亟需融合規(guī)劃統(tǒng)籌整合各種規(guī)劃和政策、資源，形成橫向多規(guī)合一、縱向多層次結(jié)合，多維度融合的實施規(guī)劃和行動計劃，真正發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，在避免多種規(guī)劃沖突的同時，形成統(tǒng)籌鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的特色化發(fā)展行動綱領(lǐng)。

三、初步探索

按照這一發(fā)展思路，金刀峽鎮(zhèn)與國內(nèi)知名設(shè)計機(jī)構(gòu)合作，嘗試走出一條鎮(zhèn)村融合發(fā)展規(guī)劃的新路。該規(guī)劃主要包含了以下內(nèi)容：1個總體策劃+N個支撐體系+1個空間設(shè)計+1個行動計劃。

1個總體策劃——研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：充分解讀國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的相關(guān)要求，立足重慶及北碚區(qū)域環(huán)境和市場環(huán)境，梳理自身本地特色資源，摸清農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，了解農(nóng)民發(fā)展意愿，深入研究自身發(fā)展階段，推導(dǎo)本次鎮(zhèn)村融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、設(shè)施路徑和重點建設(shè)區(qū)域，并明確此類區(qū)域主題、功能、項目指引等內(nèi)容。

N個支撐體系——落實政府主導(dǎo)的保障支撐體系：圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項要求，從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展角度構(gòu)建支撐體系，包括了產(chǎn)業(yè)保障、基礎(chǔ)設(shè)施保障、服務(wù)設(shè)施保障、生態(tài)環(huán)境保障等內(nèi)容。

1個空間設(shè)計——彰顯地區(qū)特色風(fēng)貌：基于前期總體策劃的發(fā)展主題，將特色功能與特色空間相結(jié)合，為金刀峽鎮(zhèn)打造更優(yōu)的空間格局和風(fēng)貌特征，指引核心項目具體建設(shè)。

1個行動計劃——從藍(lán)圖走向?qū)嵤夯诋?dāng)前政策及社會發(fā)展水平，提出實施策略及行動計劃。明確近遠(yuǎn)期建設(shè)項目庫，明確項目主題、要解決的核心問題、項目位置、建議實施主體、預(yù)估績效，提出建議性保障實施的體制機(jī)制，尤其是將各部門的建設(shè)計劃統(tǒng)籌安排。

最終形成一個有戰(zhàn)略、有社會、有經(jīng)濟(jì)、有空間，可實施的綜合性規(guī)劃，努力形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。該規(guī)劃有別于傳統(tǒng)規(guī)劃注重空間結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃和期末終極藍(lán)圖的編制目標(biāo)，更突出空間特色、產(chǎn)業(yè)特色，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興、鎮(zhèn)村融合發(fā)展。重視近期建設(shè)規(guī)劃的安排，注重近遠(yuǎn)結(jié)合，突出重點項目、重點區(qū)域、典型打造，保持近期建設(shè)規(guī)劃的相對完整和可實施性，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的合理定位布局和項目的科學(xué)落地間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。通過這個規(guī)劃達(dá)到在頂層設(shè)計方面做到區(qū)域平衡，在各部門角度做到政策資源的整合，在堅守本底方面做到保護(hù)好綠水青山，在構(gòu)建基礎(chǔ)保障方面做到鎮(zhèn)村的融合協(xié)調(diào)，在落地實施方面形成有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和多產(chǎn)業(yè)振興、環(huán)境綜合整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明發(fā)展以及具體項目建設(shè)等的三年行動計劃。

四、最終目標(biāo)

中國要美，城市必須美，鄉(xiāng)村更要美。在剛剛過去的兩會上，“鄉(xiāng)村振興”成為了高頻詞。3月7日習(xí)近平總書記參加廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。3月8日習(xí)近平總書記參加山東代表團(tuán)審議時對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更加明確的要求，再次強(qiáng)調(diào)了從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個方面振興鄉(xiāng)村。習(xí)近平總書記的講話表明，城市化和鄉(xiāng)村振興必須要同步推進(jìn)，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路。金刀峽鎮(zhèn)的規(guī)劃探索只是一個開始，金刀峽鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)是走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、鎮(zhèn)村融合平衡發(fā)展、資源統(tǒng)籌均衡發(fā)展、村民主體有效發(fā)展的道路，最終目標(biāo)就是要實現(xiàn)金刀峽鎮(zhèn)的綠色崛起。

責(zé)任編輯：馬健