雷建

環(huán)保鄰避現(xiàn)象是指社會居民或組織因擔(dān)心特殊項目建設(shè)，對自身健康、環(huán)境質(zhì)量或資產(chǎn)價值等帶來負面影響而產(chǎn)生的厭惡心理和抵抗情緒。這種心理和情緒付諸于反對抗?fàn)幍膶嶋H行動，即“鄰避運動”。如何預(yù)防和及時有效處置“鄰避運動”，是經(jīng)濟社會快速發(fā)展必須直面的問題，也是擺在當(dāng)下黨政機關(guān)特別是基層干部面前的重要課題。

一、鄰避設(shè)施和“鄰避運動”的基本特征

近年來，國內(nèi)和市內(nèi)、區(qū)內(nèi)的“鄰避運動”事件屢有發(fā)生，參與范圍擴大、集體對抗性增強，有的引發(fā)規(guī)模性群體性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定并造成較大經(jīng)濟損失，已引起社會各方和輿論的廣泛關(guān)注。認識和把握“鄰避設(shè)施”和“鄰避運動”的基本特征是處置好“鄰避運動”的前提和基礎(chǔ)。

（一）“鄰避設(shè)施”建設(shè)具有合理性、合法性、科學(xué)性和專業(yè)性

“鄰避設(shè)施”是社會經(jīng)濟發(fā)展、推進工業(yè)化城市化進程中必然要實施的項目，多數(shù)項目具有公益性、公共性的特征。從本質(zhì)上講，周邊居民本身也是受益人。首先，絕大多數(shù)“鄰避設(shè)施”已經(jīng)有科學(xué)論證、立項、規(guī)劃，也已辦理土地交易、建設(shè)、環(huán)評等手續(xù)，具備開工建設(shè)的合法要件；其次，“鄰避設(shè)施”還具有專業(yè)性的特征，選址上本身具有特殊要求，比如變電站、無線電基站等應(yīng)布置于負荷中心，公廁應(yīng)布置于流動人口較多地段；再次，“鄰避設(shè)施”的評估標(biāo)準(zhǔn)具有專業(yè)性，其規(guī)劃建設(shè)涉及較深的專業(yè)領(lǐng)域知識，所以專家意見與社會大眾的價值判斷往往存在差異，選址的特殊性和評價標(biāo)準(zhǔn)的差異性是“鄰避設(shè)施”與生俱來的特殊性質(zhì)，也是形成對抗沖突的潛在因素。

（二）“鄰避運動”具有涉眾性、對抗性和危害性

從理論上講，“鄰避運動”的實施主體應(yīng)當(dāng)有且只有一個，即以“鄰避設(shè)施”為中心一定半徑輻射范圍內(nèi)的居民。但是，實際情況卻因“鄰避設(shè)施”的類別差異，呈現(xiàn)出參與利益主體多元、涉及范圍廣泛、直接利益訴求與無直接利益訴求主體關(guān)聯(lián)的特征?！班彵苓\動”具有較強的危害性：一是阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展。城區(qū)內(nèi)無法新增加油站，導(dǎo)致加油加氣難，加劇交通擁堵；人口密集居住區(qū)不新增變電站，可能導(dǎo)致用電高峰時段停電事故頻繁發(fā)生，長此以往，必將阻礙地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。二是損害政府公信力。除極個別項目外，“鄰避設(shè)施”項目基本通過了相關(guān)政府職能部門核準(zhǔn)，具有合法性，因少數(shù)人的負面行動而影響到項目實施的公共效果，直接影響政府決策的執(zhí)行力和公信力。三是造成經(jīng)濟損失和資源浪費。產(chǎn)生“鄰避運動”的建設(shè)項目，涉及土地動遷、前期建設(shè)等，多屬于“半拉子”工程，項目業(yè)主動輒投入幾百幾千萬元，甚至上億元，既是項目業(yè)主自身的經(jīng)濟損失，也是對土地、建材等社會資源的浪費?！班彵苓\動”具有可復(fù)制性，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、利益分配不公、社會矛盾累積燃點低的情況下，易引發(fā)連鎖反應(yīng)。加之少數(shù)別有用心人員可能介入渲染炒作、甚至煽風(fēng)點火擴大事態(tài)，極有可能引發(fā)群體事件，危及社會穩(wěn)定。

二、減少和化解“鄰避運動”的措施建議

“鄰避運動”是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，也是當(dāng)前基層工作人員面臨的難題，它與一個國家地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)俗、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、體制機制和法制環(huán)境健全程度、個體思想覺悟等密切相關(guān)，在我國目前的政治經(jīng)濟文化生態(tài)環(huán)境下，無法從根本上杜絕。但是，從決策者、執(zhí)行者、維穩(wěn)工作者的角度出發(fā)，仍有諸多值得改進的地方。

（一）突出規(guī)劃前瞻性，科學(xué)布局“鄰避設(shè)施”，合理安排建設(shè)時序

居民阻止“鄰避設(shè)施”建設(shè)的地方，原來都沒有該設(shè)施。如果在周邊居民購買住宅之前，“鄰避設(shè)施”就已存在，或者居民已經(jīng)預(yù)知“鄰避設(shè)施”的具體位置，那么，市場自然會較多地消化掉由“鄰避設(shè)施”產(chǎn)生的負面效應(yīng)，從而有效降低居民對“鄰避設(shè)施”產(chǎn)生的排斥心理，減少為“鄰避設(shè)施”建設(shè)拆遷而引發(fā)的社會問題。同時，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)按照公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)先行原則，推進城市的開發(fā)建設(shè)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制

按照“先評估后決策、不評估不決策”的原則，對涉及較大范圍群眾利益及安全的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以及污染較大的工業(yè)項目等選址，在作決策前，應(yīng)加強對決策事項發(fā)展趨勢的預(yù)測和政策可行性、實施效果的預(yù)先評估，對所涉事項、范圍、人群等進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。風(fēng)險評估之前應(yīng)采取公示、聽證會、座談會或其他形式，征求社會公眾對風(fēng)險評估事項的意見。行業(yè)主管部門應(yīng)對風(fēng)險評估程序的規(guī)范性，評估方法的科學(xué)性，調(diào)查研究的廣泛性，風(fēng)險查找的全面性、準(zhǔn)確性，風(fēng)險評定的合理性，風(fēng)險防范措施的可行性、有效性等進行審查論證。對于評估過程中發(fā)現(xiàn)的矛盾，隨發(fā)現(xiàn)隨處置，對于評估中發(fā)現(xiàn)的高風(fēng)險，如果既無解決方法、處置方案，又無應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的，一律暫緩實施。

（三）提高“鄰避設(shè)施”規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性和人性化水平

客觀地講，“鄰避設(shè)施”對周邊居民的影響肯定是存在的，項目建設(shè)者的主要職責(zé)是努力減少不利影響，在達到國家各類專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的同時，提高項目建設(shè)的人性化水平?！班彵苓\動”本身是一種社會活動，強調(diào)的是“鄰避設(shè)施”附近居民對于設(shè)施所采取的一種“鄰避”態(tài)度，而這種設(shè)施對于整個社會而言是有益的。因此，在“鄰避設(shè)施”的規(guī)劃建設(shè)過程中，僅僅以標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范來應(yīng)對不同的情況，顯然難以有效地處理好由于“鄰避設(shè)施”設(shè)置所產(chǎn)生的社會問題。一方面，建議國家相關(guān)行業(yè)部門根據(jù)新的形勢需要，對“鄰避設(shè)施”規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進行修訂，特別是針對重慶這樣的山地城市，“鄰避設(shè)施”的規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該和平原城市有所不同。另一方面，從以人為本的角度出發(fā)，在環(huán)保批準(zhǔn)距離的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目的具體情況，適當(dāng)增加“鄰避設(shè)施”的規(guī)劃環(huán)保距離，減少對周邊市民的影響。

（四）建立對“鄰避設(shè)施”周邊居民的風(fēng)險減輕和補償機制

風(fēng)險減輕方案著眼于減輕“鄰避設(shè)施”的影響和風(fēng)險，從而降低公眾的不滿情緒，緩解抵制壓力，主要包括安全保證與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和環(huán)保協(xié)定等風(fēng)險減輕方案，具體方式如增加“鄰避設(shè)施”的建設(shè)投入，進行技術(shù)改造，采用地埋或加蓋的方式減小影響范圍，引進、開發(fā)先進技術(shù)等。

在利益補償機制上，一方面，“鄰避設(shè)施”在選址時，可以通過資金賠償、實物補助等形式，補償周圍受選址影響的居民，獲取當(dāng)?shù)鼐用駥x址方案的同意。另一方面，可以通過規(guī)劃補償措施，為居民提供具有正面效應(yīng)的外部性設(shè)施。如在“鄰避設(shè)施”附近建設(shè)草地、公園、圖書館和運動中心等。此外，可通過與擬選址周圍居民進行溝通和協(xié)商，確定符合雙方意愿的補償方案，在滿足居民的期望和實際需求的同時，減少單一補償方式造成的浪費。

（五）加大宣傳解釋力度，建立信息公開查詢機制

在選址之前，通過公告公示、現(xiàn)場宣講等方式，告知公眾關(guān)于“鄰避設(shè)施”選址的原因、造成的環(huán)境影響、政府相應(yīng)的補償措施等信息，增加公眾參與。西方一些國家的實踐經(jīng)驗表明，“鄰避設(shè)施”的選址方法從“決定一宣布—辯護”發(fā)展到“參與一自愿—合作”，給予公眾參與和分享決策的權(quán)利，將有助于增強公眾對市政決策的信任感，減小“鄰避設(shè)施”選址可能遇到的阻力。對于“鄰避設(shè)施”采用的技術(shù)和實際產(chǎn)生的環(huán)境影響，要做到信息透明、第三方監(jiān)督，提高政府的公信力。選址須滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范和安全距離的要求。公開“鄰避設(shè)施”選址從確定方案到項目建設(shè)完成全過程的信息，減少公眾因信息不完全產(chǎn)生的誤解，保證選址及建設(shè)的順利進行。

（六）加大依法解決問題的力度

一方面，“鄰避設(shè)施”建設(shè)單位要嚴(yán)格依法辦事，履行社會責(zé)任，在盡快完成投資建設(shè)任務(wù)的同時，依法完善法律手續(xù)，建設(shè)過程不踩“紅線”，履行維穩(wěn)職責(zé)，避免自身存在問題而授人以柄。另一方面，對手續(xù)完備的“鄰避設(shè)施”建設(shè)項目，依法加大保護力度，必要時進行保護性施工，特別是對垃圾場、污水處理廠、公廁建設(shè)等一些以服務(wù)為主，不以贏利為主要目的公益性設(shè)施，更應(yīng)將其納入保護范圍。同時，對阻撓正常施工造成經(jīng)濟損失、破壞公私財產(chǎn)、毆打工作人員的牽頭人、網(wǎng)絡(luò)制造謠言或串聯(lián)煽動的組織者、策劃者，在依法收集證據(jù)的基礎(chǔ)上，從刑事立案的角度，突破治安管理的法律瓶頸，避免“法不責(zé)眾”和少數(shù)人“綁架”多數(shù)人的尷尬現(xiàn)象，達到“打擊一個、教育一片”的效果，以正當(dāng)積極的作為維護公共利益和正常的社會經(jīng)濟秩序。

責(zé)任編輯：胡越