文 / 羅明 王愛蓮

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案是國土資源管理部門在依法開展土地、海域和林業(yè)等定著物登記活動(dòng)中形成的檔案，是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的憑證、原始記錄的證明[1]。李克強(qiáng)總理于2014年12月22日簽署第656號國務(wù)院令，公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。該條例實(shí)施三年以來取得了一定的成效。總體而言，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)檔案的管理具有重要意義。但是，當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的管理仍然存在一定局限，如不動(dòng)產(chǎn)檔案登記的職責(zé)與登記流程不系統(tǒng)、不明晰，不動(dòng)產(chǎn)登記信息的共享與保護(hù)措施不夠，存在用戶隱私泄露問題等。在“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“區(qū)塊鏈驅(qū)動(dòng)”背景下，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管難題亟待解決，這不僅關(guān)乎檔案業(yè)務(wù)管理的發(fā)展，還影響到檔案業(yè)務(wù)部門對數(shù)據(jù)科學(xué)管理的認(rèn)知與能力。

一、文獻(xiàn)回顧

以“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案”“不動(dòng)產(chǎn)檔案”“房地產(chǎn)檔案”為關(guān)鍵詞等在CNKI等數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行檢索，剔除重復(fù)與不相關(guān)文章，共檢索出有效文章105篇。從發(fā)文時(shí)間來看，2015年研究成果逐漸增加，2017年進(jìn)入發(fā)文高峰期，占比51.43%。從研究熱點(diǎn)來看，重視定義分析與現(xiàn)狀總結(jié)。一是不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的定義與相關(guān)概念厘清[2-3]，二是不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的管理難題探析，圍繞整合與利用[4-5]、保管方式變遷[6-7]等方面展開。從研究對象來看，逐漸由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，過去主要為房地產(chǎn)檔案、房地產(chǎn)登記管理系統(tǒng)、高校建設(shè)登記檔案等，現(xiàn)在逐漸被“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案”所替代，涵蓋范圍更全面。從研究方式來看，由過去泛化理論到現(xiàn)在重視案例分析。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的探討，愈發(fā)重視地域特色與案例融合，如案例分析包括了哈爾濱市[8]、長沙市[9]、天津市[10]等地市。從對策方案來看，呈現(xiàn)數(shù)字化、科學(xué)化色彩，如提出推進(jìn)集約化管理、研發(fā)數(shù)字化不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)、基于動(dòng)態(tài)配置的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理等[11]，探析在系統(tǒng)平臺上提供在線服務(wù)?？傮w而言，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理研究處于發(fā)展階段，成果相對淡薄，尤其在對策提出方面，“同質(zhì)化”傾向嚴(yán)重，研究深度與廣度有待加強(qiáng)。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理的問題

（一）檔案來源：歸檔范圍與數(shù)量擴(kuò)大，但缺乏系統(tǒng)整合

表1 寶山近十年不動(dòng)產(chǎn)登記檔案歸檔數(shù)量（單位：卷）

隨著不動(dòng)產(chǎn)登記條例的推行，以及各地不動(dòng)產(chǎn)中心的建立，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案歸檔的范圍與數(shù)量正在擴(kuò)大。以上海市寶山區(qū)年鑒中不動(dòng)產(chǎn)登記檔案為例（見表1），2015年之后檔案數(shù)量不斷增加，歸檔類型和內(nèi)部項(xiàng)目也逐漸豐富，涵蓋文書檔案、財(cái)務(wù)檔案、拆遷許可證、預(yù)售許可證、銷售方案備案、住宅交付使用說明、維修資金開戶書、房地產(chǎn)權(quán)證等20余項(xiàng)，將不動(dòng)產(chǎn)登記做到項(xiàng)目細(xì)化與證據(jù)保全。

盡管在種類和絕對數(shù)量上有所增加，但是在系統(tǒng)管理方面卻存在諸多問題。其一是檔案來源與整合的矛盾。以寶山區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案為例，來源繁雜，包括農(nóng)辦（委）、編委辦、財(cái)政、人社、國土、住建、法制辦、政務(wù)辦和稅務(wù)等多個(gè)口多個(gè)層級，給整合分類帶來壓力。其二是檔案數(shù)量與保管條件的矛盾。檔案數(shù)量不斷攀升，保存場所卻十分有限。其三是管理方式與系統(tǒng)管理的沖突。隨著不動(dòng)產(chǎn)登記檔案中“電子文件”成分增加，需要考量保管技術(shù)與鑒定手段，亟待集約式、規(guī)?；囊?guī)劃管理體系。

（二）服務(wù)團(tuán)隊(duì)：服務(wù)人員增加，但存在條塊分割問題

不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)人員數(shù)量整體呈現(xiàn)增加趨勢，編制問題逐步落實(shí)。例如，廣州市蘿崗區(qū)編委印發(fā)《廣州開發(fā)區(qū)城市建設(shè)及不動(dòng)產(chǎn)登記檔案館（房地產(chǎn)檔案館）職能配置/內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)了增設(shè)編制，如監(jiān)督部門和技術(shù)開發(fā)部門增設(shè)6人，擴(kuò)大了不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)隊(duì)伍，但依舊存在“條塊分割”的窘境。在不同地域“不動(dòng)產(chǎn)登記”的管理權(quán)屬分配不清，有的被納入國土系統(tǒng)，有的被納入檔案系統(tǒng)。然而，不同管理部門的“檔案數(shù)據(jù)”開放程度不同或者不愿意共享信息資源，固守“資政”理念。此外，各部門的保管水平差距較大，尤其不動(dòng)產(chǎn)登記檔案“電子文件”部分的保存格式與要求不同，導(dǎo)致“信息碎片”和“信息孤島”現(xiàn)象形成。

（三）技術(shù)層面：逐步推進(jìn)數(shù)字化，但信息化問題凸顯

隨著信息技術(shù)的推進(jìn)，各不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心也在著手推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的數(shù)字化。以湛江市為例，當(dāng)?shù)夭粩嗉涌觳粍?dòng)產(chǎn)登記檔案的數(shù)字化、信息化建設(shè)，2014年完成不動(dòng)產(chǎn)登記檔案掃描7.87萬卷，2015年掃描9.82萬卷，并構(gòu)建“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查詢系統(tǒng)”。但在這一系列數(shù)字化過程中，存在一些信息化難題。一方面，數(shù)字化單一，數(shù)據(jù)化進(jìn)展薄弱。當(dāng)前對不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)字化處于簡單的“掃描”階段，對內(nèi)容語義關(guān)聯(lián)的深度挖掘幾乎很少，致使檔案信息難以向知識服務(wù)過渡。另一方面，信息隱私泄露問題頻發(fā)。由于技術(shù)處理存在局限，加上部分人員的服務(wù)意識與信息素養(yǎng)程度不夠，容易發(fā)生泄露用戶信息。

（四）利用方面：查詢量日益增長，但利用方式單一化嚴(yán)重

由于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案在產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)民事糾紛中的憑證作用，加上群眾法制與證據(jù)意識的提升，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的查詢利用頻次與需求不斷增加（見表2）。

表2 上海市寶山區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案年度查詢利用統(tǒng)計(jì)

但增長量僅局限于“查詢利用”層面，反映出不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用方式單一，忽視了用戶的個(gè)性化需求，用戶表示“網(wǎng)點(diǎn)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記過程線下排隊(duì)時(shí)間長、效率低”。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的利用停留在“歸檔強(qiáng)度大與查詢審批繁雜”的惡性循環(huán)中，造成用戶體驗(yàn)不佳，對不動(dòng)產(chǎn)登記檔案信息與知識的了解甚少。

（五）法律規(guī)章：法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)漸趨完善，但執(zhí)行力度有待加強(qiáng)

在《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記管理?xiàng)l例》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》為主線的宏觀政策下，各地市也陸續(xù)制定并出臺地區(qū)性法律規(guī)章，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村±地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和草原確權(quán)承包及基本草原劃定檔案管理辦法》《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020）》《蘇州市不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)施方案》等，法規(guī)逐步完善。

由于法律縱橫且缺少相互匹配的適應(yīng)性，涉及應(yīng)急處罰的案例較少，當(dāng)發(fā)生信息泄露事件的時(shí)候，懲處力度也顯得“人為柔性”，存在違法成本較低的弊病。這嚴(yán)重威脅了不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的真實(shí)、完整與安全。

三、不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理的優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)集約化管理，減少信息碎片存在

傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記采用“各自為政、各有參與”的模式，呈現(xiàn)粗放、無序的狀態(tài)，推進(jìn)“集約化”顯得尤為重要?！凹笔墙y(tǒng)一管理和配置不動(dòng)產(chǎn)檔案資源的權(quán)屬、收集途徑等?！凹s”是優(yōu)化管理業(yè)務(wù)流程，減少人力物力消耗，遵循簡約、高效的宗旨。我們應(yīng)當(dāng)以不動(dòng)產(chǎn)集中統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，兼顧不同管理組織的檔案現(xiàn)狀，消解條塊分割的遺留問題，打通檔案資源的縱橫脈絡(luò)。例如，在流程縱向方面，不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心可以考慮“業(yè)務(wù)前置”，將登記環(huán)節(jié)與檔案管理相關(guān)聯(lián)，減少信息轉(zhuǎn)移的噪音；在部門橫向管理方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專門業(yè)務(wù)登記室與檔案管理科室等部門的溝通。

（二）打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)隊(duì)伍，落實(shí)基層部門間的溝通

為了盤活不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理隊(duì)伍建設(shè)，達(dá)成基層部門區(qū)塊聯(lián)動(dòng)目標(biāo)，增進(jìn)部門縱橫交互、以點(diǎn)帶面的溝通，需要做好人員引進(jìn)與培訓(xùn)工作。一是新員工的引進(jìn)工作。首先需要解決人員編制問題，通過個(gè)人申請與院校推薦等途徑增加服務(wù)團(tuán)隊(duì)的數(shù)量。同時(shí)，選用綜合性人才，如引進(jìn)具有計(jì)算機(jī)知識、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識的檔案專業(yè)人員。通過出臺專門的配套規(guī)章以提升檔案管理人員的準(zhǔn)入門檻。二是在職人員的培訓(xùn)工作。這要求注重服務(wù)信念、專業(yè)素養(yǎng)、溝通意識的綜合熏陶。我們可以開展專家講座、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、日常學(xué)習(xí)等渠道，做好常規(guī)管理，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)人員的跨部門合作，提高不動(dòng)產(chǎn)登記檔案服務(wù)隊(duì)伍的凝聚力。

（三）克服管檔技術(shù)難題，探索信息化服務(wù)模式

當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理的信息化進(jìn)程停留在掃描數(shù)字化階段，對檔案內(nèi)容的語義分析和數(shù)據(jù)挖掘不夠，致使檔案管理過度依賴人工識別和手工查詢。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)挖掘、海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、智能檢索等集成技術(shù)的陸續(xù)涌現(xiàn)，為信息化服務(wù)提供了技術(shù)支撐。這要求建立“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)庫”，匹配用戶的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，與用戶信用和資產(chǎn)情況掛鉤；運(yùn)用監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)控制，確保不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)情況與不動(dòng)產(chǎn)檔案信息同步變動(dòng)，從而驅(qū)使不動(dòng)產(chǎn)登記檔案管理單個(gè)環(huán)節(jié)逐漸走向整體流程管控，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)信息數(shù)據(jù)共享。

（四）注重利用方式多樣化，拓展特色增值服務(wù)

這要求開拓多樣服務(wù)方式，發(fā)掘不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)效益。第一，在利用空間層面，開通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)渠道。開發(fā)“不動(dòng)產(chǎn)登記e時(shí)代APP”后，用戶可以在該平臺進(jìn)行個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息登記，并學(xué)習(xí)相關(guān)法律文件。這不僅緩解了實(shí)體查詢窗口的工作壓力，還提升了網(wǎng)絡(luò)空間知識服務(wù)的創(chuàng)新能力。第二，在利用呈現(xiàn)形式方面，可以開展“不動(dòng)產(chǎn)登記檔案長廊展”“專門登記檔案展覽”等活動(dòng)。第三，在利用特色方面，可以融入地方特色資源。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案與當(dāng)?shù)匚镔|(zhì)生活、文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、歷史風(fēng)貌相映襯，能夠見證地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展軌跡。