那 拉，門建芳，馬 瑛

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052)

0 引言

“三農(nóng)”問題一直是關(guān)系我國黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的核心問題。其中，農(nóng)地是農(nóng)民擁有的最大、最重要也是最值錢的賴以為生的生產(chǎn)資料，滿足農(nóng)戶最根本的物質(zhì)基礎(chǔ)，是“三農(nóng)”問題的重中之重。隨著城鄉(xiāng)貧富差距的日益拉大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，各界漸漸意識到創(chuàng)新我國農(nóng)地制度的重要性。黨的十八屆三中全會提出了開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)任務(wù)，是我國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融制度改革的重要?jiǎng)?chuàng)新之處。隨即2014年中央1號文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)、放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，允許以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資?！边@是中央文件第一次將農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，規(guī)避了《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)不得抵押的法律限定，使得“承包農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)”在政策上成為金融機(jī)構(gòu)可以接受的抵押標(biāo)的物，以利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。事實(shí)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款(下文簡稱農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款)是以農(nóng)民若干年限的土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保物向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，以解決農(nóng)戶因缺少有效抵押物而融資難的問題。

在農(nóng)地政策新趨勢下，一些地區(qū)也陸續(xù)開始探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。本文選取福建明溪縣與寧夏同心縣，對其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式進(jìn)行了比較分析，以期為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資機(jī)制構(gòu)建提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。這2個(gè)縣是我國較早開展農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)縣中最具有代表性的縣，是我國探索研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的先鋒，能典型地代表我國東西部經(jīng)濟(jì)水平與自然地理差異較大的農(nóng)村“大農(nóng)戶”與“小農(nóng)戶”抵押貸款試點(diǎn)模式。

1 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款：立法現(xiàn)狀、理論爭議及政策趨勢

1.1 當(dāng)前我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀:嚴(yán)格限制

在現(xiàn)有法律層面，我國城市國有土地和農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)抵押全面放開，而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押一直被嚴(yán)格限制。

1995年開始實(shí)施的《擔(dān)保法》第三十四條、三十七條規(guī)定禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第三十二條也規(guī)定，只有通過家庭承包方式以外，通過公開招標(biāo)、拍賣或者是公開協(xié)議方式取得的荒溝、荒山、荒丘、荒灘“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)才可以抵押，2005年最高人民法院也作出規(guī)定，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的抵押行為認(rèn)定為無效行為。

到2007年頒布的《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定都無不體現(xiàn)著這一意志。因此，現(xiàn)行立法上均嚴(yán)格禁止農(nóng)村家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，其實(shí)，物權(quán)法草案在第五次審議稿中提出在一定條件下土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，不過遺憾的是該條文在第六次審議時(shí)被刪除。

現(xiàn)行農(nóng)村土地管理法律體系也普遍禁止農(nóng)地抵押，導(dǎo)致農(nóng)民可供抵押財(cái)產(chǎn)非常有限。為此，缺少法律的支持必然是所有試點(diǎn)共同的缺憾，是一個(gè)普遍問題。

1.2 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理論爭議：“肯定說”與“否定說”之爭

我國在法律上對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押嚴(yán)格限制。實(shí)質(zhì)上，關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押，理論界仍然存在分歧與爭論，即“肯定說”與“否定說”之爭。

1.2.1 “肯定說” 支持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押的學(xué)者認(rèn)為：(1)當(dāng)前阻止農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要緣由是資金匱乏和融資困難，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資是緩解農(nóng)民資金短缺問題的迫切要求[1]，也為農(nóng)村融資一直解決不了的擔(dān)保品問題找到了出路，充分發(fā)揮了土地權(quán)力的作用[2-3]。(2)推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度是十分必要的，能夠拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資渠道、促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化、增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差異[4]。(3)法律既然允許通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)有條件可以流轉(zhuǎn)，也應(yīng)該容許土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件可以抵押，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)包括抵押流轉(zhuǎn)[5-7]。(4)土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利[8]，作為一種可以轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，具有交換價(jià)值，可以成為抵押權(quán)的客體，應(yīng)當(dāng)允許抵押[9-10]，也應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)村居民與城市居民一樣都擁有平等的土地權(quán)利[3]。(5)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款與農(nóng)地用途改變沒有直接關(guān)聯(lián)[11]。(6)我國農(nóng)地制度改革的趨勢是在農(nóng)民擁有土地的前提下使農(nóng)地相對集中，實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[12]。只有反映社會的客觀需求且對未來的發(fā)展有引領(lǐng)和前瞻作用的法律才不會被人們所違背和遺棄。從當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢看，放開農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押是其必然選擇，符合社會的發(fā)展需求和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢[13]。

1.2.2 “否定說” 否定論者認(rèn)為：(1)土地保障說。在我國土地是農(nóng)民賴以為生的基本生產(chǎn)資料，具有社會保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能，一旦農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)債權(quán)到期無法按期還款，金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后農(nóng)民將失去土地承包經(jīng)營權(quán)，失去基本的生活保障[14-16]。(2)保護(hù)耕地說。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押將導(dǎo)致農(nóng)地用途改變，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)用地，破壞土地資源，不利于耕地的保護(hù)[17-18]。(3)土地兼并說。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押會致使土地的大量兼并，出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民，易引起農(nóng)民兩極分化，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和整個(gè)社會的穩(wěn)定[19]。(4)防止瓦解集體經(jīng)濟(jì)組織說。認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款并不是緩解農(nóng)村資金短缺的法寶，存在潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)[21]，當(dāng)農(nóng)民不能按時(shí)償還貸款，金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，土地承包經(jīng)營權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體大量轉(zhuǎn)入，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)而會被解體[20]。(5)有學(xué)者認(rèn)為，解決農(nóng)村融資難問題的路徑應(yīng)是發(fā)展農(nóng)村信用擔(dān)保機(jī)制和小額信用貸款，以及支持農(nóng)民互助合作金融組織[21]。

1.3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策趨勢：松動跡象明顯

政策正逐步放開對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制，在各地積極試點(diǎn)的同時(shí)，相關(guān)政府部門出臺了不少政策法規(guī)對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押予以支持，促進(jìn)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有序發(fā)展。

2008年10月，黨的十七屆三中全會指出“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！?/p>

2008和2009年中國人民銀行、銀監(jiān)會2次出臺文件指導(dǎo)開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，2008年決定在中部六省和東北三省9個(gè)省(區(qū))部分縣(市)開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的初步試點(diǎn)。2009年提出“有條件的地方可試行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。

2013年11月，黨的十八屆三中全會賦予農(nóng)民對承包地經(jīng)營權(quán)入股、抵押、擔(dān)保的權(quán)利，釋放了土地融資功能，增加了農(nóng)民融資途徑，推動了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的全面展開。

2014年中央一號文件在原有所有權(quán)和使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上提出將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再次分離，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、允許經(jīng)營權(quán)抵押”，這次農(nóng)地權(quán)利的細(xì)分被視為我國農(nóng)地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。

2015年8月，國務(wù)院在《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中提出“賦予‘兩權(quán)’抵押融資功能；推動農(nóng)村金融服務(wù)方式和產(chǎn)品的創(chuàng)新；建立貸后抵押物處置機(jī)制；完善配套措施，加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度?！?/p>

2016年中央一號文件提出“在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，穩(wěn)妥有序開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，大力推進(jìn)金融資源涌向農(nóng)村。”

綜上所述，不管是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀、農(nóng)地政策的新趨勢，還是理論上的爭議，放開農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押勢在必行，符合社會的發(fā)展需求和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢。

2 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨的現(xiàn)實(shí)困境：法律風(fēng)險(xiǎn)、薄市場與信息不對稱

2.1 抵押效力存在法律風(fēng)險(xiǎn)

出于農(nóng)地社會保障功能的考慮，現(xiàn)行法律法規(guī)均嚴(yán)格限制農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，農(nóng)地抵押過程中一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)事人各方面臨承擔(dān)相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。2000年出臺的《中華人民共和國擔(dān)保法》第五十二條規(guī)定“當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)典質(zhì)的，土地使用權(quán)部分的抵押視為無效。”2005年出臺的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條也規(guī)定“土地承包者以承包地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！庇纱丝闯觯鞣疆?dāng)事人均面臨著無法有效實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)的窘境。此外，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)只屬于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的組織成員，所以當(dāng)農(nóng)戶未能按時(shí)還貸，金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人也不能成為集體土地的權(quán)利主體，這無疑又增加了抵押品難以被處置的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 薄市場

盡管將來修訂法律法規(guī)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，其實(shí)踐還受制于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的活躍度。成熟的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場有利于抵押物價(jià)值評估、有利于抵押物的拍賣處置，有利于保護(hù)農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)的利益。而目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)度緩慢，始終淡薄，尚未全面開放。并且因農(nóng)業(yè)固有的自然屬性及農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)營者和金融機(jī)構(gòu)面臨著自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)。雖然《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)交易主體沒有限定，但本集體經(jīng)濟(jì)組織之外成員大多數(shù)不愿意拍下分塊的小面積土地，細(xì)碎化的土地不適合規(guī)模經(jīng)營。而在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易又存在交易市場不完整、弱競爭性、熟人世界里的人情等風(fēng)俗習(xí)慣或文化等問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是一個(gè)缺乏競爭性的薄弱市場。

2.3 信息不對稱

當(dāng)前我國農(nóng)村金融市場存在著供不應(yīng)求的矛盾，面對農(nóng)民融資需求逐年增長的市場，各正規(guī)金融機(jī)構(gòu)卻表現(xiàn)出“惜貸”、“懼貸”的狀況，其緣由是農(nóng)戶與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)間的信息不對稱所導(dǎo)致[22]。在一個(gè)信息不對稱的農(nóng)村信貸市場上，金融機(jī)構(gòu)不可能充分掌握農(nóng)戶真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況并對其進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以區(qū)分農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)類型且又缺乏有效的手段來控制農(nóng)戶的行為，因而金融機(jī)構(gòu)通過限制貸款資源的有效配置來降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，這嚴(yán)重制約了貸款程序的順利進(jìn)行[23]。還有，在信息千變?nèi)f化的市場機(jī)制下，大部分農(nóng)民忽略信息的重要性，信息意識差且不靈，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶單一的小規(guī)模生產(chǎn)與大市場的矛盾突出，使得農(nóng)業(yè)貸款更具有不確定性[24]。另外，農(nóng)地抵押貸款融資市場中農(nóng)戶處于信息的劣勢方，且由于農(nóng)戶個(gè)體間差異較大，銀行不可能對農(nóng)戶提供的全部信息進(jìn)行逐一審核，這樣耗費(fèi)的交易成本將會很高，因此借款農(nóng)戶為順利獲得足夠多的貸款，存在遮蓋自身不利信息，放大收入和信用水平的沖動，一旦農(nóng)戶的收入發(fā)生大變化，就會存在違約的風(fēng)險(xiǎn)[25]。這些結(jié)果印證了銀行的擔(dān)憂。因此，面對信息不對稱，銀行不得不相當(dāng)謹(jǐn)慎。

可見，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不僅存在無法律效力的風(fēng)險(xiǎn)，還面臨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場薄弱和信息不對稱的困境。

3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款：典型試點(diǎn)模式的運(yùn)行機(jī)理分析

3.1 面向“小農(nóng)戶”的“同心模式”

寧夏同心縣是較早開展農(nóng)地抵押融資業(yè)務(wù)的典型貧困試點(diǎn)地區(qū)，因地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，土地流轉(zhuǎn)較慢，仍以中小規(guī)模的土地經(jīng)營為主導(dǎo)?！案F則色變”，為解決小規(guī)模經(jīng)營普通農(nóng)戶的融資難題，同心縣當(dāng)?shù)孛耖g通過摸索，找到了適合自身獨(dú)特的農(nóng)地抵押融資模式[26]。運(yùn)作過程(圖1)、特點(diǎn)及主要問題如下。

3.1.1 運(yùn)作過程 第一步，召開全體村民代表大會，征求村民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿，成立土地抵押協(xié)會(因土地抵押協(xié)會不具有合法地位，為避免糾紛，后來“土地抵押協(xié)會”變?yōu)椤巴恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)合作社”，本文簡稱“土地流轉(zhuǎn)合作社”)。

第二步，民主選舉組織內(nèi)品德好、相對富裕、有擔(dān)保及償債能力、讓村民信任、有領(lǐng)導(dǎo)力和威望的人擔(dān)任會長和副會長各一名、常務(wù)會員若干名，保證該協(xié)會的公平有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖1 寧夏同心縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作流程圖

第三步，貸款農(nóng)戶以自家有土地承包經(jīng)營權(quán)證或有土地承包合同書的中等以上地質(zhì)土地總面積的2/5的土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，申請加入土地流轉(zhuǎn)合作社，經(jīng)全體常務(wù)會員審查，剔除一些“不良分子”(無生產(chǎn)經(jīng)營能力、無償還債務(wù)能力、信用意識太差)并核查同意后農(nóng)戶即可正式加入土地流轉(zhuǎn)合作社成為會員。

第四步，貸款會員需要融資時(shí)找合作社三戶會員和一名常務(wù)會員自由組成聯(lián)保小組(一般為親戚關(guān)系)，聯(lián)保小組任意兩戶要為其他另外一戶提供擔(dān)保。

第五步，貸款會員與擔(dān)保會員、合作社簽訂土地經(jīng)營權(quán)抵押合同，合作社再向農(nóng)信社提供總擔(dān)保承諾書，經(jīng)農(nóng)信社對各項(xiàng)材料審查通過后方可發(fā)放貸款。

第六步，如果出現(xiàn)到期未償還貸款的違約情況，則按照簽訂協(xié)議內(nèi)容由其擔(dān)保人或合作社代其償還，代其償還的擔(dān)保人或協(xié)會將獲得農(nóng)戶所抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，直到全部債務(wù)償清后，農(nóng)戶方可要回土地承包經(jīng)營權(quán)。

3.1.2 運(yùn)行特點(diǎn) (1)利用農(nóng)村的“熟人社會”性質(zhì)和民間“互助”要素，以“團(tuán)體信用”為基礎(chǔ)，激活土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能，間接實(shí)現(xiàn)了融資目的。受制于土地交易市場不成熟的約束，分塊的小面積土地不易化解金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，通過農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)間的橋梁即同心縣土地流轉(zhuǎn)合作社，在地緣、血緣關(guān)系的基礎(chǔ)上利用農(nóng)村“熟人社會”性質(zhì)和民間“互助”要素基礎(chǔ)上對其貸款農(nóng)戶提供擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)了“群體信用”的融資功能，同時(shí)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押又為維持“全體信用”提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，即兩者相輔相成，降低了銀行對抵押品的要求和農(nóng)戶貸款的難度。

(2)同心模式并非傳統(tǒng)意義上的抵押貸款，與之有著根本差別。傳統(tǒng)的抵押貸款是將擔(dān)保物抵押給金融機(jī)構(gòu)取得的貸款，其中，在無第三人情況下，借款人與銀行之間是債務(wù)人與債權(quán)人、抵押人與抵押權(quán)人的“雙重”關(guān)系。而“同心模式”中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押與貸款分離，抵押關(guān)系發(fā)生在入會會員與土地流轉(zhuǎn)合作社之間，是一種間接抵押貸款方式。土地流轉(zhuǎn)合作社作為土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人，在其中起到了抵押約束的作用，可以充分利用具有的村民輿論和村民自治功能監(jiān)督和敦促貸款人及時(shí)還款，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。因而這是一種涉及農(nóng)戶、銀行、土地流轉(zhuǎn)合作社3個(gè)主體的多邊關(guān)系(圖2)。從傳統(tǒng)的雙邊關(guān)系到“同心模式”多邊關(guān)系的制度安排降低了農(nóng)戶與農(nóng)信社的交易費(fèi)用。

圖2 福建明溪土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作流程圖

(3)制度變遷的改革主體來自基層。與“大農(nóng)戶”模式農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不同，“小農(nóng)戶”模式是一種“自下而上”需求主導(dǎo)的誘致性制度變遷。其中，村集體扮演著制度創(chuàng)新的決策者和推動者角色，尤其是在制度生成的初期。這種抵押模式先是由最低層的農(nóng)民經(jīng)過長時(shí)間摸索而提出并得到村民的一致性同意并跟信用社采取合作共贏的方式開展起來的，當(dāng)該做法成熟后可以由政府“自上而下”地推行，體現(xiàn)出一種“基層立意、頂層敦促”的特點(diǎn)。

3.1.3 主要問題 一是缺乏明確的激勵(lì)機(jī)制。由于寧夏同心縣以傳統(tǒng)的分散的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖業(yè)為主導(dǎo)，因此，合作社作為擔(dān)保中介，除負(fù)擔(dān)履行債務(wù)的職能之外，合作社骨干需要每季度登記農(nóng)民的牛、羊、雞等活體動物的數(shù)量(養(yǎng)殖信息)、督促或提醒農(nóng)民還款，而這些需要花費(fèi)路費(fèi)、電話費(fèi)等還有其他一些機(jī)會成本。這些有形無形的代價(jià)(交易費(fèi)用)由誰負(fù)擔(dān)目前還沒有明確規(guī)定，最后要么是農(nóng)民通過市場機(jī)制負(fù)擔(dān)要么需要政府財(cái)政支出。當(dāng)利益與代價(jià)不等時(shí)就存在激勵(lì)問題[27]，不管對合作社骨干、還是農(nóng)民和信用社都缺乏明確的激勵(lì)機(jī)制，沒有有效調(diào)動起他們的積極性。

二是缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。因?qū)幭耐目h以分散的農(nóng)業(yè)種、養(yǎng)殖業(yè)為主，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民貸款主要用于養(yǎng)殖業(yè)，而養(yǎng)殖業(yè)相對于種植業(yè)問題更復(fù)雜，利潤越大，風(fēng)險(xiǎn)也越大，并且對于資金、技術(shù)、場地設(shè)施、衛(wèi)生防疫等都有一定的要求。有時(shí)候養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展對于農(nóng)村來說是有一定困難的，若遇到一些不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，這種抵押貸款模式的穩(wěn)定性將蒙受強(qiáng)有力的沖擊，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)都匯集在了一個(gè)集體組織。

3.2 面向“大農(nóng)戶”的“明溪模式”

福建省明溪縣也是我國較早開始探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)的地區(qū)之一。因明溪縣土地流轉(zhuǎn)速度較快，產(chǎn)生了大量的種、養(yǎng)殖業(yè)大戶，當(dāng)?shù)氐纳孓r(nóng)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)這一情況，實(shí)時(shí)推出了對應(yīng)于“大農(nóng)戶”的、適合于推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的以“集中連片的土地經(jīng)營權(quán)”作為抵押標(biāo)的物，面向“大農(nóng)戶”的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。運(yùn)作過程、特點(diǎn)及主要問題如下。

3.2.1 運(yùn)作過程 第一步，通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心流轉(zhuǎn)信息，普通農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)到村委會，并與村委會簽訂流轉(zhuǎn)合同，細(xì)碎化土地初步向經(jīng)營大戶集中，。

第二步，村委會再將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，將經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)中分離開來。

第三步，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶憑土地流轉(zhuǎn)合同到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押申請登記，領(lǐng)取土地經(jīng)營權(quán)證書。

第四步，農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶持土地經(jīng)營權(quán)證書、流轉(zhuǎn)合同、變更登記申請書、土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證明材料、地上種養(yǎng)物情況說明及貸款人要求的其它材料等材料向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請。

第五步，農(nóng)村信用社對申請人進(jìn)行調(diào)查審核，后到縣農(nóng)業(yè)局辦理抵押登記，再發(fā)放貸款。

第六步，如果出現(xiàn)到期無法償還貸款時(shí)，則按照簽訂抵押合同內(nèi)容由抵押權(quán)人處置已作抵押的土地經(jīng)營權(quán)及種養(yǎng)物，可以采取以下方式：轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)、訴訟以及其它合法形式。

3.2.2 運(yùn)行特點(diǎn) (1)“明溪模式”中的抵押品是流轉(zhuǎn)來土地經(jīng)營權(quán)，在實(shí)現(xiàn)抵押中具有信用增級的作用。由于單個(gè)農(nóng)戶的土地面積小且價(jià)值低，不利于“大農(nóng)戶”規(guī)?；?jīng)營，所以集中農(nóng)村細(xì)碎化的土地，以集中連片后的土地資產(chǎn)作為信用支撐來融資。比如農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶在同樣的資信狀況下通過小額信貸可獲得貸款的最高額度為30萬元，那么通過將普通農(nóng)戶手里獲得的符合法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)形式的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)一并抵押就有可能獲得50萬元或者更多的貸款。

(2)在遵從已簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同的前提下，實(shí)現(xiàn)債權(quán)抵押?！懊飨Ｊ健鞭r(nóng)地抵押貸款中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的真正分離，規(guī)模經(jīng)營主體只擁有從農(nóng)戶那里流轉(zhuǎn)而來的一定期限內(nèi)土地的經(jīng)營權(quán)，并非擁有承包權(quán)，所租用的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)屬于一種特殊債權(quán)，債權(quán)可以抵押是以雙方遵守土地流轉(zhuǎn)合同為前提。一旦出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營主體到期無法償還貸款的情況時(shí)，抵押權(quán)人就會處置已作抵押品的土地經(jīng)營權(quán)，那么生產(chǎn)經(jīng)營主體就會失去土地經(jīng)營權(quán)，也就不必再向村委會支付租金。為此，村委會也將終止土地租賃合同，然而，作為抵押權(quán)人金融機(jī)構(gòu)陷入抵押品處置難的困境，因此需采取措施避免因抵押品被處置而停止支付租金，導(dǎo)致村集體利益的受損。由此看出，村委會作為中介組織在明溪縣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)中是不可或缺的節(jié)點(diǎn)。

(3)制度變遷的改革主體來自地方政府部門。我國法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的嚴(yán)格禁止決定著中央政府不可能是制度變遷的“第一行動集團(tuán)”，所以推進(jìn)農(nóng)村土地抵押融資創(chuàng)新需要當(dāng)?shù)卣块T的引導(dǎo)和介入。因此，明溪縣這種以農(nóng)業(yè)部門引導(dǎo)并參與其中的農(nóng)地抵押貸款的做法也可稱為“農(nóng)戶+政府部門+金融機(jī)構(gòu)”模式。當(dāng)然，之所以能夠作為參與主體介入其中，是因?yàn)榭h農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，服務(wù)中心從一開始就為農(nóng)地流轉(zhuǎn)者提供信息服務(wù)平臺，并負(fù)責(zé)受理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押申請備案，最終把貸款人鎖定在體系當(dāng)中。

3.2.3 主要問題 一是金融機(jī)構(gòu)面臨抵押物處置難、費(fèi)用高等困難。與同心模式相比明溪模式處置的是集中連片的規(guī)模化土地，但受土地用途和交易市場稀薄的限制難以行使抵押權(quán)，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)自行處置抵押物面臨重新找流轉(zhuǎn)主體、重新簽訂合同、還有談判費(fèi)用等較高的交易費(fèi)用。

二是“明溪模式”主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)大戶，未能解救當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)戶融資難問題。當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶未能充分享受土地資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的福利，未獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，甚至對該項(xiàng)政策不了解或不知道，未能充分保護(hù)普通農(nóng)戶利益。

3.3 兩種模式的對比分析

從兩地實(shí)踐來看，在產(chǎn)生背景、操作流程、運(yùn)行特點(diǎn)等方面兩種模式均存在顯著差異(表1)。但在運(yùn)作機(jī)制方面，兩種模式都因循了“以產(chǎn)權(quán)細(xì)分突破地權(quán)管制”的改革思路。即在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，突破了既有的產(chǎn)權(quán)約束賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以抵押屬性，規(guī)避了現(xiàn)行法律障礙、為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造了條件，并在一定程度上解決了市場稀薄的問題。中介機(jī)構(gòu)的參與在兩地實(shí)踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。在同心模式中，合作社作為中介作用明顯，如果沒有合作社的反擔(dān)保金融機(jī)構(gòu)不會愿意向農(nóng)戶提供貸款、更不愿承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)。而在明溪模式中，村委會作為中介，扮演者集體土地所有權(quán)人的代理人，發(fā)揮著連接散戶與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，集中細(xì)碎化土地的橋梁職能，在這過程中降低了集中流轉(zhuǎn)土地的交易費(fèi)用。

上述比較分析旨在把握問題的關(guān)鍵和本質(zhì)，而不在于證明同心模式與明溪模式孰優(yōu)孰劣。盡管存在法律風(fēng)險(xiǎn)、薄市場與信息不對稱的多重困境，同心縣和明溪縣兩地能夠?qū)嵸|(zhì)性地推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款并逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，一方面，因?yàn)閮傻氐倪\(yùn)作都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)、金融市場發(fā)展水平相適應(yīng)的，具有鮮明的地域特色和差異化特征；另一方面，更關(guān)鍵的是運(yùn)作機(jī)制的探索和創(chuàng)新，打破既有的制度約束探索出各有特色的運(yùn)作模式，為未來農(nóng)地抵押提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

表1 寧夏同心縣與福建明溪縣兩地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款運(yùn)作比較分析

4 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款：兩地試點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)及完善

4.1 兩地試點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)

(1)適度細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押。實(shí)踐中，兩地均通過土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。有學(xué)者認(rèn)為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷的實(shí)際過程可以總結(jié)為從“權(quán)能合一”到“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程。該過程不僅為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性提供了一個(gè)證據(jù)，而且揭示出產(chǎn)權(quán)細(xì)分是復(fù)雜產(chǎn)權(quán)實(shí)際實(shí)施的一個(gè)重要途徑[28]，而土地經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的標(biāo)的物具有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完全性和不完整性，未能充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)權(quán)能，進(jìn)一步證實(shí)了我國農(nóng)民個(gè)人享有的土地權(quán)利順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升(至少不降低)的趨勢，適度細(xì)分[29]。事實(shí)上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無論是服務(wù)于農(nóng)村金融的需要還是未來農(nóng)地制度的改革趨勢都要求“人與地”在更大程度上的分離、流動與重組，這就意味著進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)權(quán)勢在必行，也才能符合抵押貸款的實(shí)施需求和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢[30]。

(2)借助流轉(zhuǎn)平臺，降低了抵押品價(jià)值評估成本。在我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(薄弱)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未成熟的背景下，土地價(jià)值評估交易費(fèi)用極高。其背后的原因是缺乏專業(yè)的地權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)的評估人員、專業(yè)的評估程序，并且農(nóng)村土地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)地質(zhì)量多樣導(dǎo)致地權(quán)價(jià)值評估復(fù)雜，沒有形成統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，加之農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，進(jìn)一步導(dǎo)致土地價(jià)值評估交易費(fèi)用的增加。在實(shí)踐中，在專業(yè)性農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估中介機(jī)構(gòu)創(chuàng)立前，兩地均借助農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺，簡便易行、較低成本的完成了抵押品的價(jià)值評估?！巴哪Ｊ健苯柚r(nóng)戶自發(fā)形成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合作社實(shí)現(xiàn)了土地市場價(jià)值的認(rèn)定，價(jià)值認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是合作社內(nèi)部會員及常務(wù)會員根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)市場價(jià)值議定?！懊飨Ｊ健敝薪鹑跈C(jī)構(gòu)借助政府主導(dǎo)搭建的土地流轉(zhuǎn)交易中心對獲得抵押貸款農(nóng)戶年租地平均收益、經(jīng)營期限、土地上種養(yǎng)物價(jià)值3項(xiàng)指標(biāo)完成土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估。

(3)借助第三方，有效控制了金融機(jī)構(gòu)制度風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地抵押過程中，由于金融機(jī)構(gòu)不能夠充分掌握分散農(nóng)戶真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況及對其行為進(jìn)行有效監(jiān)督，因此相對于農(nóng)戶金融機(jī)構(gòu)處在劣勢地位，金融機(jī)構(gòu)面臨著違約風(fēng)險(xiǎn)。而從兩地運(yùn)作實(shí)踐來看，借助第三方巧妙控制了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。在寧夏同心縣，借助土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，金融機(jī)構(gòu)把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估、抵押辦理、處置變現(xiàn)等各個(gè)環(huán)節(jié)都集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)，使其始終處在合作社的監(jiān)管視域內(nèi)。在福建明溪縣，借助政府主導(dǎo)成立的土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)始終處在政府部門的監(jiān)管范圍內(nèi)，辦理抵押登記、價(jià)值評估認(rèn)知、處置變現(xiàn)等各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都集中在土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心辦理，并且從程序上保證了上下級之間信息的一致性?？梢妰傻剞r(nóng)地抵押運(yùn)作過程中，在中介機(jī)構(gòu)的參與下，金融機(jī)構(gòu)把涉及風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)讓渡給基于公信力較高的第三方(合作社、交易中心)完成。第三方的優(yōu)勢在于：經(jīng)過第三方的“過濾”，便于鎖定貸款人身份，從而對貸款人進(jìn)行把關(guān)，降低了信用社審查時(shí)的不確定性；巧妙利用熟人世界的信息優(yōu)勢及鄉(xiāng)歸民約彌補(bǔ)法律的缺位，自發(fā)地對農(nóng)戶信用情況進(jìn)行監(jiān)督；使分散農(nóng)戶的個(gè)體信用升級為集體信用，從而彌補(bǔ)了農(nóng)村信用市場的缺失；消除或者一定程度上彌補(bǔ)了貸款市場上金融機(jī)構(gòu)與借款人之間的信息不對稱，有效控制金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 兩地試點(diǎn)有待持續(xù)性完善

盡管兩地試點(diǎn)均探索出適合各自特點(diǎn)的運(yùn)作模式，并提供了若干經(jīng)驗(yàn)，但還是無法完全擺脫法律限制、薄市場及信息不對稱帶來的農(nóng)地金融固有的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，推廣農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)在以下幾個(gè)方面仍有待完善。

(1)加快完善土地流轉(zhuǎn)市場。土地的流轉(zhuǎn)是土地資本化經(jīng)營的前提條件，因此，政府可通過搭建縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級土地流轉(zhuǎn)交易平臺，構(gòu)建開放、活躍的土地流轉(zhuǎn)市場，有助于農(nóng)地抵押價(jià)值的合理評估、有助于增強(qiáng)抵押品的變現(xiàn)能力，為抵押品處置建造便利性通道。

(2)培育農(nóng)村新型農(nóng)村組織?，F(xiàn)階段，期望單個(gè)農(nóng)戶直接以細(xì)碎化的土地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不免帶有理想主義色彩。因此，培育新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，可充分利用新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織熟人世界的信息優(yōu)勢及技術(shù)優(yōu)勢，降低信用社審查時(shí)的不確定性、降低銀行抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)，從而激勵(lì)信用社增強(qiáng)貸款意愿，提高普通農(nóng)戶的融資能力。

(3)構(gòu)建抵抗風(fēng)險(xiǎn)防線。一方面，可通過立法修訂、政策性金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等構(gòu)建配套制度有效分散風(fēng)險(xiǎn)[31]，降低借款人和金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，以激勵(lì)借款人和金融機(jī)構(gòu)參與意愿；另一方面，可由相關(guān)政府部門牽頭，構(gòu)建起農(nóng)村土地抵押融資相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)長效處置機(jī)制，當(dāng)農(nóng)戶無法及時(shí)償還抵押貸款時(shí)，則可按照事先約定的比例從風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金中支出一定資金彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)損失，提高金融機(jī)構(gòu)參與積極性。