羅云方 馬召偉 徐勇

摘 要 非職工承包土地問題已經影響兵團社會經濟發(fā)展和職責使命發(fā)揮。因此，探究兵團非職工人員土地承包問題具有非常重要的理論價值和實踐價值。本文擬從非職工承包土地問題調查，人員產生背景，非職工承包土地人員現(xiàn)狀、特點及變化規(guī)律；非職工承包土地人員勞動用工法律關系；非職工承包土地人員承包經營管理制度；非職工承包土地存在的問題及分析；對策研究及建議等方面來進行探討。

關鍵詞 兵團 非職工 承包土地

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.05.084

Abstract The issue of land contracted by non-employees has affected the socio-economic development of the XPCC and the mission of its mission. Therefore， it is of great theoretical value and practical value to explore the problem of land contracting for non-staff members of the Corps. This article plans to investigate non-employee contracted land issues， personnel background， non-employee contracted land personnel status， characteristics and changes in law； legal relations of non-employed contracted land personnel labor employment； non-employed contracted land personnel contract management system； non-employee contracted land The existing problems and analysis， countermeasure research and suggestions are discussed.

Keywords Corps； non-employee； land contract

深化兵團改革是以習近平同志為核心的黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標的重要舉措。非職工承包土地過程中凸顯的問題和產生的風險已經影響兵團社會經濟發(fā)展和職責使命發(fā)揮。因此，研究團場非職工人員土地承包問題具有非常重要的理論價值和實踐意義。本文通過調查研究，試圖厘清多年兵團非職工承包土地狀況，非職工與團場的法律關系，非職工承包土地存在的問題、隱患以及對策建議等理論與實踐問題，以期為兵團持續(xù)深化改革提供參考與借鑒。

1 兵團非職工承包土地問題調查開展

通過田野調查和召開座談會的方法調查了解非職工承包土地的基本情況。在調查對象和地點的選擇上主要考慮地理區(qū)位、人口數量、土地面積及改革情況等。團隊于2017年7月初至8月底，對一師1團、10團、12團，二師22團、29團，三師44團、50團、51團，四師64團、66團，五師83團，六師芳草湖農場、新湖農場，八師石河子總場、143團，十三師火箭農場、紅星一場等地走訪調研。通過前期整體研究設計方案、實地調研考察及文獻資料的收集整理。對已有研究成果進行歸納總結并進行初步分析；對數據信息資料進行加工和提煉等方法，提出一些見解。

2 兵團非職工承包土地概況

2.1 兵團非職工承包土地人員產生背景及類型

2.1.1 兵團非職工承包土地人員產生背景

非職工承包土地最早可以追溯到上世紀八十年代。由于當時農業(yè)機械化程度低，農業(yè)效益不好，部分農業(yè)承包職工虧損嚴重，致使相當部分職工離開土地外出打工或自謀職業(yè)，導致土地棄耕撂荒無人承包，團場將棄耕土地承包給外來人員。同時內地實行家庭聯(lián)產承包責任制，兵團部分職工返回內地，團場連隊土地無人承包，為緩解撂荒地問題，團場有組織的到內地從河南、甘肅、四川、青海等地招收部分長期工或季節(jié)工，一部分季節(jié)工留在團場，長期承包團場土地，成為團場“非職工”。九十年代末，團場積極響應國家水土開發(fā)政策，大量落荒地被開墾，現(xiàn)有職工數量滿足不了種植的需要，因此，團場鼓勵外來人員到連隊租種土地。隨著國家反哺農業(yè)政策的實施，從中央到兵團及各師持續(xù)惠農政策給承包戶帶來了高于團場其他行業(yè)的穩(wěn)定收入，租賃土地成為一種就業(yè)方式，團場非職工租賃土地的愿望也越來越強烈；同時團場制定優(yōu)惠政策，鼓勵到團場打井開荒，加之兵團二代、三代子女成年，需要就業(yè)安置，越來越多的人員承包土地，導致非職工承包土地情形越發(fā)復雜。

2.1.2 兵團非職工承包土地人員類型

通過走訪、調研及相關文獻資料歸納整理，目前兵團各師國有團場承包土地的非職工人員主要包括以下類型：（1）團場職工子女。主要是職工退休或職工死亡后未將土地上交團場，繼續(xù)承包土地的子女。（2）團場職工配偶或職工子女的配偶。團場職工及職工子女找內地及周邊青年結婚成家，這部分青年到團場成家后，由于超過團場錄用職工規(guī)定的年齡等條件沒有招錄為團場職工，隨配偶在團場承包土地。（3）上世紀九十年代脫崗除名職工或與單位解除勞動關系職工重新返回團場承包土地的原職工。（4）內地到團場務工外來人員，戶籍在疆外或師團，師團引進、自流或投親靠友人員，長期在團場居住并承包土地的人員。（5）政策性移民人員及其子女。（6）團場開荒打井大戶等。

2.2 兵團非職工承包土地人員現(xiàn)狀及變化規(guī)律

通過整理近年來各師團關于非職工承包土地人員和租賃面積等相關資料，可以看出：（1） 從總體情況來看，兵團非職工人數及承包土地面積均呈遞增趨勢。從近十年非職工人數、土地承包面積來看，以數據較完整且具有代表性的四師64團和六師106團為例（見表1），團場職工承包土地人數、職工承包土地面積均呈遞減趨勢，而非職工承包土地人數、承包土地面積呈遞增趨勢。（2）從階段性上看，第一階段：上世紀八九十年代至2007年，由于八九十年代團場農業(yè)職工收入長期偏低，職工脫崗撂荒情況嚴重，兵團農業(yè)大開發(fā)，墾荒面積不斷擴大，需要引進大量勞動力，在這一階段，職工人數呈減少、非職工人數呈急劇增加趨勢；第二階段：2007年以后到現(xiàn)在，隨著2007年三月兵團下發(fā)《關于暫停團場招錄職工的通知》，團場暫停招工或限制招工人數，原來職工老齡化嚴重，職工人數呈減少，非職工人數呈緩慢增加趨勢。（3）從人、地關系上看，對于人多地少的團場，非職工人數呈減少趨勢；對于人少地多的團場，非職工呈增加趨勢。（4）從地域來看，北疆地區(qū)普遍存在非職工人數呈增加趨勢；東疆和南疆非職工人數呈減少趨勢。（5）非職工承包土地人員結構上看，職工子女占非職工租賃承包土地總數的40%～45%，解除勞動合同的占非職工租賃承包土地總數的20%左右，其他人員占非職工租賃承包土地總數的35%-40%。（6）非職工承包土地人員年齡結構上看，年齡在45歲以上的占非職工租賃承包土地的33%左右，年齡在45歲以下的占非職工租賃承包土地的66%左右。（7）團場與非職工簽訂合同名稱不一。不同團場合同名稱不一樣，有的是土地承包合同，有的是土地租賃合同，有的是土地租賃經營合同，合同內容大致相當。

綜上所述，各團場非職工承包土地人數呈無規(guī)則波動，但總的影響因素主要有農業(yè)產出效益、兵團農業(yè)土地政策、中央兵團惠農政策、內地就業(yè)狀況等。整體上看非職工人數、承包土地面積呈遞增趨勢，與農業(yè)土地面積成正相關。

3 兵團非職工承包土地人員勞動用工法律關系

經調研發(fā)現(xiàn)，非職工與團場或農場簽訂的絕大多數為土地租賃合同，具體形式如《土地租賃合同》、《經營地租賃合同》、《土地租賃經營合同》等，未簽訂勞動、勞務合同。另外，在個別地區(qū)為特殊的政策性用地形式，如第八師甘肅受災群眾家庭實行“分地到戶”制度，每個家庭17.6畝地，終身使用。但無論是非職工還是甘肅受災群眾，與團場或農場都未簽訂勞動勞務合同，僅僅是一種承包方與土地發(fā)包方的土地租賃合同法律關系，因此不承認與非職工之間有勞動用工法律關系，非職工承包土地須自負盈虧、勞動責任自負，同時自行繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。

雖然沒有簽訂勞動合同，但在團場對非職工統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核的制度下，很多時候，團場將非職工納入到了組織管理體系中，在人口管理、社會治安、義務工安排等方面實際上非職工與團場職工承擔了同樣的義務，除了非職工須自行繳納社會保險費用外，其與職工也沒有明顯的差別，甚至許多非職工（特別是老職工子女）認為，自己就是團場的人，與團場有著隸屬關系。因此，至少可以認為存在事實勞動關系即沒有簽訂勞動合同而存在實際勞動關系的狀態(tài)。

4 兵團非職工承包土地的承包經營管理制度

兵團非職工承包制度以租賃合同形式，合同內容有一定的限制制約。承租人（承租方）自覺接受出租人（出租方）統(tǒng)一實施的農業(yè)科技指導和培訓；服從出租人統(tǒng)一種植計劃；承租人種植大宗作物，必須與出租人簽訂《大宗農產品訂單收購合同》；承租人依照《產品訂單合同》約定，及時將訂單約定的大宗農產品全部交售給出租人。經營制度主要體現(xiàn)在兩權分離即土地所有權和土地經營權分離；兩地分離即身份地與經營地分離，非職工租賃的土地為經營地。兵團對于非職工承包土地的管理，并沒有具體而統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中主要是依據《兵團黨委、兵團關于深化團場改革的意見》（1+3文件）、《兵團黨委、兵團關于進一步完善“1+3”文件若干政策的補充意見》、《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》、各師、團場的《經營管理章程》、《經營管理規(guī)定》、《經營管理辦法》等。

具體來說，各團場對非職工承包土地采取的多是由屬地單位（團場）統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核的所謂“五統(tǒng)一”制度，按年度《經濟責任制辦法》進行管理。除了土地利費標準高于職工承包土地標準、不享受職工社會保險外，經營管理基本一致。

5 兵團非職工承包土地存在的問題及分析

（1）職工和非職工界定不清晰。調研發(fā)現(xiàn)，何為“非職工”存在不同的認識，普遍認為，職工和非職工簡單的區(qū)分標準為是否繳納“五保三費”即基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險統(tǒng)籌費和工會費、職工教育費、職工福利費。

（2）與兵團職責使命不匹配、不適應。維穩(wěn)戍邊能力不強，團場職工老齡化日益凸顯，平均年齡均在45周歲以上，職工總數不多，土地承載力和吸附力有限，戍邊維穩(wěn)能力有待提高優(yōu)化。

（3）權利保障與管理困難。非職工在租賃土地種植過程中雖然購買了各種保險，但沒有買工傷、失業(yè)保險保險，一旦發(fā)生問題比較難以處理。管理難度大，非職工不積極配合和服從團場對農業(yè)生產的指導。

（4）人口穩(wěn)定性不足。非職工沒有職工身份，未按職工身份繳納五險，得不到有效保障，容易發(fā)生糾紛；文化程度較低，兵團意識主人翁意識較差，集體觀念較差，不服從團場管理現(xiàn)象時有發(fā)生；抗風險能力較低，遇到年成和效益不好，容易棄低走人；參加社會保險不太積極，參保率較低；在同等條件下，職工和非職工待遇差異明顯，在土地利益補充不足的情況下，非職工承包土地動力不足。

6 兵團非職工承包土地對策研究及建議

6.1 兵團非職工承包土地的改革總體思路

緊緊圍繞學習習近平重要指示，中央3號文件，兵團第七次黨代會，兵團向南發(fā)展等精神。在認清兵團戰(zhàn)略地位和職責使命上下功夫，進一步增強做好兵團工作的使命感和責任感。從新疆社會穩(wěn)定和長治久安大局中認清職責使命。習近平同志指出：“在新疆組建擔負屯墾戍邊使命的兵團，是黨中央治國安邦的戰(zhàn)略布局，是強化邊疆治理的重要方略。新形勢下，兵團工作只能加強，不能削弱。做好新疆工作，必須把兵團工作擺在重要位置，在事關根本、基礎、長遠的問題上發(fā)力?！边@是對兵團戰(zhàn)略地位和職責使命的鮮明表達、深刻闡釋。兵團第七次黨代會提出：“深化改革要扭住一個根本。深化兵團改革無論怎么改，兵團的組織優(yōu)勢、動員能力不能改沒了、改弱了，這是黨中央的明確要求。要堅持黨中央對兵團的性質定位和大政方針不動搖，把有利于實現(xiàn)新疆工作總目標、強化兵團的組織優(yōu)勢和動員能力作為改革的根本標準，以豐富完善黨政軍企合一特殊體制內涵及其實現(xiàn)形式作為方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，切實把兵團的特殊優(yōu)勢和發(fā)展活力充分釋放出來。”

明確兵團的職責定位，習近平總書記在考察新疆兵團工作時指出，使兵團真正成為安邊固疆的安邊固疆的“穩(wěn)定器”，凝聚各族群眾的“大熔爐”，先進生產力和先進文化的“示范區(qū)”。要求全面深化兵團改革，切實完善發(fā)揮特殊作用的體制支撐，豐富創(chuàng)新黨政軍企合一體制內涵和實現(xiàn)形式，強化黨的領導核心地位，健全和轉變“政”的職能，彰顯“軍”的屬性，確立“企”的市場主體地位。

6.2 熟悉掌握吃透非職工承包土地法律政策依據

要想改革兵團非職工承包土地問題就要求熟悉掌握吃透《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律和中央3號文件、《兵團黨委、兵團關于深化團場改革的意見》（1+3文件）、《兵團黨委、兵團關于進一步完善“1+3”文件若干政策的補充意見》、《新疆生產建設兵團團場章程（試行）》、兵團第七次黨代會、兵團向南發(fā)展等政策。

6.3 完善兵團非職工承包土地對策建議

要完善兵團非職工承包土地可以從以下幾個方面進行：第一，對職工和非職工重新界定，根據對職工界定的相關規(guī)定而給非職工進行界定即指不具備職工身份而承包各師團場國有土地人員，但不包括集體所有制成員。第二，制定招錄職工辦法，轉化職工，按職工待遇，享受系列政策條件，從年齡、時間、政治素養(yǎng)、文化層次、居住期限等方面加以規(guī)定，有步驟把非職工轉化為職工；不符合條件的非職工企業(yè)化，公司負擔保險。非職工轉化為職工，按兵團師團統(tǒng)一管理模式，以兵團使命、政策吸人；非職工按公司模式管理，走市場化道路，以效益、待遇吸人。第三，增強職工維穩(wěn)戍邊使命，職工的使命是維穩(wěn)戍邊，而不是農業(yè)生產，承擔少部分經營，身份地減少；非職工主要從事農業(yè)生產，彰顯先進生產力和先進文化的“示范區(qū)”，實現(xiàn)“集約化、規(guī)?；C械化”，同時承擔部分維穩(wěn)戍邊任務。

參考文獻

[1] 張新凌.新形勢下加強兵團團場職工隊伍建設的對策研究[J].兵團黨校學報，2011（2）.

[2] 潘嫣君.團場非職工身份人員土地承包權與就業(yè)問題探析[J].中共伊犁州委黨校學報，2010（2）.

[3] 盧玉文.關于兵團團場農業(yè)職工身份界定的調研與思考[J].中國集體經濟，2009（12）.

[4] 劉俊浩.關于提高兵團農場職工土地承包收入的思考[J].農場經濟管理，2004（3）.

[5] 劉峰.對兵團農牧團場職工承包土地長期固定的思考[J].兵團黨校學報，2003（6）.