張國寶

2004 年，鐵路中長期規(guī)劃順利獲批，在這個規(guī)劃指導下，我國有序地開展了鐵路建設。2008 年，根據(jù)鐵路建設快速發(fā)展形勢，也為了應對國際金融危機，加大基礎設施建設，又對2004 年的鐵路中長期規(guī)劃進行了修訂。

現(xiàn)在14 年過去了，我國的鐵路技術和運營狀況都發(fā)生了天翻地覆的變化，2017 年重新制定了新的鐵路中長期發(fā)展規(guī)劃，將原定的四縱四橫鐵路客運專線擴大到八縱八橫。

如今，高鐵已經(jīng)成為中國制造的一張靚麗名片。

一、鐵路中長期規(guī)劃的編制程序

按照制定重大經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃程序的要求，通常行業(yè)規(guī)劃首先由行業(yè)主管部門做大量的基礎工作，拿出規(guī)劃的初稿意見，報國家發(fā)展改革委員會做好與其他經(jīng)濟部門的銜接，綜合平衡考慮。

例如，鐵路是包括水運、民航、公路等在內的綜合交通運輸中的一個組成部分，需要與其他交通運輸方式做好銜接，合理配置。鐵路承擔著大宗貨物的運輸任務，煤炭產(chǎn)量的一半、十幾億噸煤炭要靠鐵路運輸，必須與煤炭需求增長情況相銜接，做好煤炭產(chǎn)地和消費地的鐵路建設規(guī)劃。做好煤炭運輸大通道的規(guī)劃是鐵路規(guī)劃的一項重要內容。鐵路還承擔著糧食、礦石、農(nóng)用物資的運輸任務，也必須與這些經(jīng)濟部門的規(guī)劃布局相銜接。

改革開放，特別是加入WTO以來，我國外貿進出口貨物量迅速增長，鐵路也必須與主要外貿進出口港口做好規(guī)劃銜接。與周邊國家的鐵路系統(tǒng)相聯(lián)結也是新的對外開放形勢下鐵路規(guī)劃必須考慮的內容。同時鐵路還承擔著兵員運輸任務，如每年的新兵入伍和復員轉業(yè)軍人運輸?shù)葒绖訂T的公益性任務，與國防建設密切相關，這需要在更高的宏觀層面來做好綜合規(guī)劃。這就是為什么重要行業(yè)規(guī)劃在行業(yè)主管部門的工作基礎上，要報國家發(fā)改委綜合平衡、銜接才能形成向國務院的報審稿，由國務院最后審定的原因。

二、鐵路中長期規(guī)劃的編制背景

中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均衡，鐵路作為最重要的公共交通之一，一直承擔著大宗商品、人流的主要運輸任務。不僅是改革開放后，自新中國成立以來，如果說能源還有在經(jīng)濟發(fā)展低迷時供應相對寬松的時候，鐵路運輸則始終處于緊張狀態(tài)。鐵路一票難求，春運不堪回首的擁堵狀況相信過來人都記憶猶新。

因此火車晚點、服務差、地下黑票橫行是常態(tài)。每年煤炭訂貨會如騾馬大會，其實分配的不是煤炭供應量，而是能不能拿到鐵路運力。隨著改革開放后經(jīng)濟的快速發(fā)展，鐵路越來越不堪重負。

同時，鐵路還承擔著兵員調動、大學生寒暑假半票、抗災救災等公益性任務，所以又被稱為準軍事部門。鐵路部門的經(jīng)濟效益很難計算，計劃經(jīng)濟色彩濃厚，投入不足，欠賬越來越多。以和公路建設比較為例，改革開放后公路從交通部下放到地方，允許多種所有制投資公路，公路每年的投資達到4000億元。而鐵路投資資金來源單一，靠鐵路自身經(jīng)營收入投資幾乎為零。主要靠每噸公里鐵路貨運收取3.3分的鐵路建設基金，糧食等運輸還免征鐵路建設基金。按當時的運輸量，一年可籌集四五百億元，還要有一部分以新還舊，實際能投入鐵路建設的也就三四百億元。再加上每年發(fā)的一部分債，貸點款，每年能投入鐵路建設的只有500多億元，只有公路投入的1/8。

同時，我國的鐵路技術雖然有了一些進步，但是國際比較十分落后，電氣化鐵路和復線比重很小，鐵路機車車輛普遍運行速度在每小時幾十公里，車廂以藍皮車為主。而日本自1964年就有了引以為傲的速度達每小時200公里以上的新干線，德國和法國分別開發(fā)了動力分散型的ICE、動力集中型的TGV。

但另一方面，一些經(jīng)濟學家受西方一些做法的影響，把鐵路說成是夕陽產(chǎn)業(yè)，并且以美國在拆鐵路為例。這些觀點顯然是脫離了中國的實際。中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均，作為公共交通的鐵路運輸有著舉足輕重的作用，這和有些國家不一樣。美國的國土面積和中國差不了太多，美國高峰時有40多萬公里的鐵路通車里程，隨著一些廢舊礦山的退出，一些通往礦區(qū)的鐵路，美國確實廢棄了一些。鐵路運輸也受到發(fā)達的高速公路網(wǎng)的競爭，但仍有鐵路通車里程20多萬公里。而中國在制定鐵路中長期規(guī)劃的2004年，也只有通車里程6萬多公里，和美國差距甚遠。以美國拆鐵路為例，顯然是脫離了國情。

朱镕基總理一直十分重視鐵路的重要性，關心鐵路建設。我記得他在任總理以后的第二年，即指示當時的國家發(fā)展計劃委員會在1999年的原定鐵路建設計劃中，當年增加1000公里的建設任務。他在視察完四川回北京后，還特意指示我們要加快內昆鐵路的建設。

鐵路中長期規(guī)劃就是在這樣的背景下開始編制的，規(guī)劃的目的要扭轉鐵路運輸滯后于經(jīng)濟發(fā)展的問題。鐵路中長期規(guī)劃的編制工作始于朱镕基任總理后的1998年，到2004年初國務院批準，經(jīng)兩屆政府，也經(jīng)歷了兩任鐵道部部長，鐵道部為此付出了巨大的努力。

三、鐵路中長期規(guī)劃的主要內容和亮點

新編制的鐵路中長期規(guī)劃的規(guī)劃期從2003年到2020年，并且提出了2005年和2010年的階段性目標。除了提出到2020年鐵路運營里程達到10萬公里、建設客運專線1.2萬公里、客運專線時速在200公里以上等量化指標外，還有以下亮點：

一是規(guī)劃了客貨分流的四縱四橫快速客運通道。此前，我國的鐵路都是客貨混運的，所以運輸效率低下。

二是在經(jīng)濟發(fā)達和人口稠密的珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)規(guī)劃了城際客運系統(tǒng)。

三是順應鐵路運輸方式的變化和進出口貿易需要，在主要樞紐站和重要港口，規(guī)劃了18個集裝箱運輸中心站，開行雙層鐵路集裝箱運輸。

四是重點規(guī)劃了北煤南運鐵路運輸通道，并且與重要海運港口銜接，運能達到15億噸/年以上。

五是大幅度提高了電氣化鐵路和復線的比例，達到50%。新增復線1.3萬公里，既有線改造成電氣化線1.6萬公里。

六是規(guī)劃了西南中越、中老、中緬通往東南亞國家的鐵路通道，西北經(jīng)新疆阿拉山口和霍爾果斯口岸通往中亞和歐洲的歐亞大陸橋。擴大經(jīng)綏芬河和滿洲里口岸，與俄羅斯遠東地區(qū)連接的鐵路通道。這實際上為今天提出的絲綢之路經(jīng)濟帶預做了安排。

七是維護國家安全，加大西部路網(wǎng)布局，增強向西南、西北、東北的運力。

八是提高鐵路裝備國產(chǎn)化水平，大力推進裝備國產(chǎn)化工作。

四、發(fā)改委對鐵道部上報的鐵路中長期規(guī)劃草案的修改

鐵道部對鐵路中長期規(guī)劃編制做了大量工作，其間與國家發(fā)改委（2003年前為國家發(fā)展計劃委員會）也做了多次溝通。草案上報國家發(fā)改委后，我在征求地方和部門意見基礎上提出了以下修改意見：

1.哈爾濱到滿洲里鐵路是通往俄羅斯西伯利亞地區(qū)的主要通道，隨著中俄睦鄰友好關系的改善，以及振興東北老工業(yè)基地，兩國的貿易額增加。但是可能是歷史遺留的原因，哈爾濱至滿洲里復線只通到海拉爾，海拉爾至滿洲里仍是單線，鐵道部草案可能忽略了這一點，報來的草案仍是單線，我建議哈爾濱至滿洲里應全線改為復線，鐵道部欣然接受了修改建議，寫入了后來國務院批準發(fā)布的鐵路中長期規(guī)劃中。

2.廣西北部灣沿海有北海、防城港、欽州三個港口城市，廣西一直想依托這三個港口城市建設出海通道。但是廣西沿海的北部灣海域水深條件卻不夠好，航線的水深有的只有五六米深，對于大船進出水深不夠，需要加深航道。比較臨近的廣東湛江港，水深條件較好，有條件建設出海的深水港，所以鐵道部的規(guī)劃中，湖南向南的焦柳線到廣西黎塘以后，就折向廣東湛江，把湛江作為河南到湘西，再到廣西的鐵路的終點。焦枝線是三線建設時重要的鐵路，這條西部的南北通道的出?？谶x在了廣東湛江，廣西當然感到失落。當時馬飚同志任廣西壯族自治區(qū)主席，多次向我反映，希望能將出海口選在防城、欽州。沒想到黎塘以后鐵路線終點的出?？跊]有放在防城、欽州，廣西和鐵道部在這個問題上意見不一致。我經(jīng)過反復考慮后，認為現(xiàn)在的路網(wǎng)密度還不夠，從長遠看，通往湛江和通往廣西防城、欽州、北海都是需要的，所以建議鐵路中長期規(guī)劃中焦柳線到廣西黎塘后，同時規(guī)劃兩條線路，一條通往廣東湛江，一條通往廣西北部灣沿海港口，把兩家的意見都吸納進來。

3.鐵道部中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃草案中太中鐵路（山西太原到寧夏中衛(wèi)）是在兩城市間畫了一條直線，這樣鐵路建設距離最短，但是卻繞開了寧夏回族自治區(qū)的首府銀川。如果太中鐵路要經(jīng)過銀川，鐵路線就要稍做一些拐彎，增加了線路的長度。我覺得寧夏回族自治區(qū)的這一意見是應該考慮的，銀川畢竟是寧夏回族自治區(qū)的首府，所以商議后太中鐵路線經(jīng)過了銀川。

4.鐵道部中長期鐵路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃草案中，從南疆的喀什到西藏的拉薩沿邊境線畫了一條弧線，規(guī)劃了一條新藏線。從路網(wǎng)分布來看，從新疆到西藏沿西南邊境鐵路線是一片空白，畫上這條線看上去使路網(wǎng)規(guī)劃比較完整，但是這條線的沿線人煙稀少，也幾乎沒有什么運輸物資，從長遠看國防建設也許是需要的，但是由于剛剛建設了青藏鐵路，正在規(guī)劃滇藏和川藏鐵路，新藏鐵路線的建設還可以延后再考慮，所以我主張在這次鐵路中長期規(guī)劃中暫時不考慮從新疆喀什到西藏拉薩沿西南邊境的新藏鐵路線。在向國務院常務會議匯報時，我特意說明了這一點。時任國務院秘書長的華建敏同志在會上問我，你的意見到底是同意建這條線？還是不同意建？我明確回答，我的意見是這次鐵路中長期規(guī)劃暫不考慮這條線的建設，他聽了點了點頭，其他的國務院領導也都贊成這一意見。所以后來發(fā)布的鐵路中長期規(guī)劃中，沒有將這條線路列入。

5.鐵路中長期規(guī)劃中，還有一條從新疆的哈密到內蒙古臨河畫一條直線，這樣可以使北京到新疆有一條直線距離最短的鐵路線相連。這條鐵路線經(jīng)過的地段也都是一些荒漠和人煙稀少的地區(qū)，但是長期以來中國東部通往新疆只有從連云港到蘭州、再從蘭州到新疆這條歐亞大陸橋，所有通往新疆乃至中亞和歐洲的貨物和人員都只能經(jīng)過這條鐵路線。而且這條鐵路線起自連云港，經(jīng)徐州、鄭州、西安到蘭州，如果是從東北、華北來的貨物或人員都要繞道到這條線上，增加了運輸距離。所以從方便東北、華北到新疆，從哈密到臨河鐵路距離最短，是十分必要的，可以改變單純依靠連云港至新疆這條鐵路線運輸?shù)默F(xiàn)狀，增強了東部地區(qū)與新疆的鐵路交通聯(lián)系，無論從經(jīng)濟意義還是國防安全考慮都是十分重要的。所以在向國務院匯報時，我特別強調了這條線路雖然經(jīng)過地區(qū)也是荒漠和人煙稀少，但是應當優(yōu)先考慮建設。國務院審議時采納了這一意見，將哈密至臨河鐵路線列入了鐵路中長期規(guī)劃。

6.鐵路中長期規(guī)劃中故意留下一個漏洞。由于對建設中國的高速鐵路網(wǎng)，此前在技術路線選擇上，是按磁懸浮鐵路建設還是按常規(guī)的輪軌高速鐵路建設，一直存在爭議，后來主流意見認為京滬高鐵還是應該按輪軌技術進行建設。鐵路中長期高速客運專線采用輪軌高速鐵路組網(wǎng)，這樣就只在上海龍陽路至浦東機場建設一條長30公里的磁懸浮鐵路。這條短距離的磁懸浮鐵路只能說是一個樣板工程，距離太短，所以有領導人一直希望能夠有一條線路按磁懸浮來進行建設。考慮到上海和杭州是兩個相鄰的經(jīng)濟發(fā)達大城市，人員來往密切，距離約200公里，為了平衡各種意見，所以暫時將上海至杭州這一最重要路段，在鐵路中長期鐵路規(guī)劃客運高速專線中開了天窗。在上海、杭州之間沒有客運專線連接起來，只規(guī)劃了京滬終點站是上海。杭州至寧波、溫州，再沿東南沿海到福建廈門，直到廣東的深圳（杭、甬、福、深客運專線），這也是四縱四橫當中的一縱。這樣，上海和杭州之間的這一重要路段沒有規(guī)劃專用的輪軌客運專線，所以快速客運通道開了一個“不合理”的天窗，以便為今后繼續(xù)討論磁懸浮和輪軌方案留下討論余地。鐵道部很明白這一點，當然他們是主張按輪軌高速鐵路組成全國客運專線鐵路網(wǎng)的，不能讓這一重要路段開天窗。所以鐵道部一天都沒有停止在滬杭間建高速客運專線的想法。在京滬高鐵終點上海站的選址上，最初鐵道部選在七寶，而不是現(xiàn)在的虹橋站，也有這個因素影響，為了將來將京滬高鐵延伸到杭州更為方便。當然現(xiàn)在看，不論上海和杭州間將來要不要建磁懸浮列車線，將京滬高鐵和杭甬溫客運高鐵用輪軌高鐵聯(lián)結成網(wǎng)都是必須的。當時是為了避免爭議暫時擱置起來。

在編制鐵路中長期規(guī)劃的工作中，國家發(fā)改委和鐵道部相互密切配合，互相尊重，對國家發(fā)改委提出的修改意見，鐵道部完全采納。

責編：周琦