李俊華　王寶喜

“放管服”改革是全面深化改革、推進(jìn)行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下，“放管服”持續(xù)推進(jìn)取得明顯成效，為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了強(qiáng)大動(dòng)力。然而當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)還未完全從“保姆式”的管理方式中解放出來，其根源在于法制、機(jī)制、技術(shù)等方面存在行政資源浪費(fèi)，稅收征管效率與“放管服”精神不相適應(yīng)。本文在這一大背景下，研究稅務(wù)系統(tǒng)如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)方式、提效能、推進(jìn)征管體制改革、建立現(xiàn)代稅收征管機(jī)制，提出了系列建議，供參考。

一、“放管服”改革對(duì)稅收現(xiàn)代化征管機(jī)制建設(shè)的新要求

“放管服”體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念。“放”的核心是轉(zhuǎn)變政府角色定位，重新界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界和相互關(guān)系，補(bǔ)缺位、糾錯(cuò)位、控越位，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力?！肮堋钡暮诵氖钦芾磙D(zhuǎn)型，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)?！胺钡暮诵氖莾?yōu)化治理理念、治理機(jī)制、治理體系，是治理能力現(xiàn)代化。新形勢(shì)下，政府通過“放管服”營(yíng)造公平便利的市場(chǎng)環(huán)境，降低制度性交易成本，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力?！胺殴芊备母锏倪@些新理念對(duì)稅收現(xiàn)代化征管機(jī)制建設(shè)提出了新的要求。

（一）按照“放”的要求，厘清征納雙方權(quán)責(zé)

“放”是“放管服”的前提，要求多數(shù)事項(xiàng)由事前審核向事中事后巡查監(jiān)督轉(zhuǎn)變。稅務(wù)系統(tǒng)目前對(duì)納稅人還在相當(dāng)程度上實(shí)施“保姆式”管理，不利于分清征納責(zé)任，也分散了行政資源。以納稅申報(bào)為例，在實(shí)踐中，這種狀況并沒有得以根本改變，究其原因是《稅收管理員制度》對(duì)基層稅收管理員要求太高（對(duì)納稅人的情況全覆蓋，業(yè)務(wù)全掌握），導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)定位不清，并通過績(jī)效指揮棒層層傳導(dǎo)壓力，基層為了考核達(dá)標(biāo)，花大量精力來催促或幫助納稅人申報(bào)。這混淆了征納雙方的法律責(zé)任，加重了基層工作負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)了稀缺的行政資源，不利于納稅遵從，也隱藏了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。“放”權(quán)之后，不允許、也不可能讓稅務(wù)人員如影隨形地圍著納稅人轉(zhuǎn)。

（二）按照“管”的要求，提升日常稅收監(jiān)管手段

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，對(duì)稅收監(jiān)管能力提出了新要求。新業(yè)態(tài)推陳出新，線上線下、現(xiàn)金交易、利益交換復(fù)雜多變，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)和連鎖經(jīng)營(yíng)等普遍跨區(qū)域發(fā)展，盈利模式不斷創(chuàng)新，稅務(wù)機(jī)關(guān)不可能都掌握其應(yīng)稅情況；入戶巡查作為掌握情況的主要渠道，無(wú)法及時(shí)全面掌握納稅人經(jīng)營(yíng)情況；各種移動(dòng)支付迅速興起，非現(xiàn)金交易逐漸成為主流，傳統(tǒng)的稅源管理手段無(wú)法獲取這些資金流、信息流等大數(shù)據(jù)?！胺殴芊崩砟钜蠖悇?wù)機(jī)關(guān)必須順應(yīng)時(shí)代變革而改進(jìn)監(jiān)管手段，亟須從習(xí)慣通過行政審批式的事前管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮谋O(jiān)管式管理。

（三）按照“放”“管”要求，完善納稅信用約束機(jī)制

“放”是向納稅人還權(quán)，也是向納稅人還責(zé)，即通過信用管理形成約束機(jī)制，既滿足“放”的要求，又提升“管”的效果。但從目前情況看，一是政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系尚未健全，沒能形成獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，缺乏正面激勵(lì)實(shí)質(zhì)性措施，依法誠(chéng)信納稅的社會(huì)環(huán)境尚未形成。二是當(dāng)前納稅信用等級(jí)評(píng)定只側(cè)重于查賬征收的企業(yè)納稅人，對(duì)核定征收納稅人和自然人直接定位成“M”級(jí)及以下，存在一定歧視，據(jù)福建地稅系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，近80%納稅人與AB級(jí)無(wú)緣。三是納稅信用應(yīng)用僅限于企業(yè)組織或法人，未涉及企業(yè)股東等企業(yè)決策層和核心利益群體，也影響目前納稅信用應(yīng)用力度。

（四）按照“放管服”要求，實(shí)施信息強(qiáng)稅

“放管服”理念要求行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升“管”的能力，同步促進(jìn)“放”和“服”。實(shí)施信息管稅和實(shí)現(xiàn)信息強(qiáng)稅是稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)征管現(xiàn)代化的必由之路。信息管稅的前提是信息來源，關(guān)鍵是對(duì)信息的加工分析。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用才剛剛起步，對(duì)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)稅源的監(jiān)控能力有待進(jìn)一步提升，以滿足“放管服”的要求。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”在全行業(yè)興起，涉稅數(shù)據(jù)來源和渠道也在增加，大數(shù)據(jù)將成為稅收征管的資源寶藏，對(duì)于大數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、分析和應(yīng)用，需要強(qiáng)大的信息處理平臺(tái)作為技術(shù)支撐。目前，全國(guó)性的涉及稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的工具有“金稅三期”系統(tǒng)，所依賴的數(shù)據(jù)源把控較嚴(yán)，模型構(gòu)建需要從全國(guó)性范圍內(nèi)考慮完善性、準(zhǔn)確性，對(duì)全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)個(gè)性化的嘗試難度較大，制約了系統(tǒng)分析工具分析處理能力的發(fā)揮。

二、“放管服”改革背景下加快稅收征管機(jī)制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型建議

應(yīng)按照“積極穩(wěn)妥，扎實(shí)有序”原則，推進(jìn)稅收現(xiàn)代化征管機(jī)制建設(shè)。

（一）放權(quán)做減法，厘清征納權(quán)責(zé)，徹底有序地“放”

1.建議修訂《稅收管理員制度》，規(guī)范權(quán)責(zé)，確實(shí)還權(quán)還責(zé)于納稅人。梳理基層稅務(wù)機(jī)關(guān)事務(wù)性工作，形成分類分級(jí)配置表，取消其中應(yīng)由納稅人自行承擔(dān)的事項(xiàng)，確應(yīng)保留的事項(xiàng)盡量前移到辦稅服務(wù)廳。

2.梳理稅收管理員日常事務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)。持續(xù)分流、壓縮工作事項(xiàng)，向納稅人“放”權(quán)，向服務(wù)部門“分”權(quán)，放權(quán)做減法，為監(jiān)管做加法打基礎(chǔ)。

3.擴(kuò)充辦稅服務(wù)廳職能，為有序地“放”做好保障。前移服務(wù)職能，將納稅輔導(dǎo)咨詢、采集報(bào)送、催報(bào)催繳等日常服務(wù)類工作前置到辦稅服務(wù)廳。

（二）在事中事后監(jiān)管上做加法，通過風(fēng)險(xiǎn)管理、信用管理、分類分級(jí)管理，做到規(guī)范且有效地“管”

提升稅務(wù)部門信息數(shù)據(jù)獲取、整合、分析能力，著重通過信息數(shù)據(jù)管稅，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管能力。完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)人才，開發(fā)大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，使監(jiān)管能力明顯提高。

1.突出風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向，強(qiáng)化事中事后精準(zhǔn)管理

全國(guó)建立風(fēng)險(xiǎn)管理專職部門和專業(yè)管理隊(duì)伍。設(shè)區(qū)市級(jí)以上稅務(wù)局風(fēng)險(xiǎn)管理部門負(fù)責(zé)的涉稅疑點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、任務(wù)推送、應(yīng)對(duì)監(jiān)控等分析管理。縣區(qū)局稅源管理單位負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)應(yīng)對(duì)工作，通過職能簡(jiǎn)并優(yōu)化，轉(zhuǎn)型為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理為主的機(jī)構(gòu)，重組現(xiàn)有機(jī)構(gòu)資源或設(shè)立分行業(yè)的中高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)部門，統(tǒng)一職能職責(zé)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行力。

建立落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理部門統(tǒng)籌總抓，各稅種業(yè)務(wù)部門專項(xiàng)分抓，有機(jī)協(xié)同，整體推進(jìn)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制。鼓勵(lì)省局層面開發(fā)稅收征管數(shù)據(jù)管理平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)涉稅數(shù)據(jù)采集分析加工平臺(tái)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理分析運(yùn)用手段能力建設(shè)。加大基層稅收風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大專業(yè)骨干隊(duì)伍培養(yǎng)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理人才庫(kù)。

2.加強(qiáng)稅收信用管理，實(shí)行“兩隨機(jī)一公開”監(jiān)管

推行辦稅實(shí)名制，同步建立全面覆蓋納稅人法人代表、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、股東、辦稅員等的辦稅數(shù)據(jù)庫(kù)，精準(zhǔn)記錄、動(dòng)態(tài)反映其涉稅軌跡，推行從登記、辦稅、監(jiān)督全流程管理，納入個(gè)人誠(chéng)信體系，幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人畫像、甄別服務(wù)對(duì)象、準(zhǔn)確定位服務(wù)需求、強(qiáng)化信用結(jié)果應(yīng)用，幫助納稅人提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、降低涉稅風(fēng)險(xiǎn)、提高納稅遵從，實(shí)現(xiàn)征納雙贏。完善信用體系管理，依托全國(guó)信用“一張網(wǎng)”，加大對(duì)惡意欠稅、警告不改、多次違法、重大違法等信用等級(jí)低的納稅人的跨部門跨地區(qū)信用懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷提高納稅人稅法遵從。

貫徹推行“兩隨機(jī)一公開”機(jī)制，以有限力量、有限覆蓋，求得有效監(jiān)管和有力震懾，研究探索科學(xué)的事中事后監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)控督查和執(zhí)法檢查，督促落實(shí)有效監(jiān)管任務(wù)。

（三）優(yōu)化服務(wù)做乘法，加快信息化建設(shè)，提高技術(shù)運(yùn)用手段和能力，提供優(yōu)質(zhì)且有感的“服”。

1.推進(jìn)電子稅務(wù)局建設(shè)

加快建設(shè)電子稅務(wù)局，打造方便納稅人申報(bào)、服務(wù)征管方式轉(zhuǎn)變的高效平臺(tái)。試點(diǎn)上線成功后再全面推廣。完善取代稅收管理員職能的信息技術(shù)措施，為稅收管理員職能分流提供技術(shù)支撐，促進(jìn)“放管服”改革的深入推進(jìn)。

2.在掌上完善移動(dòng)辦稅平臺(tái)

整合現(xiàn)有國(guó)地稅APP功能，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)需求，一體化開發(fā)和優(yōu)化功能，比如，福建國(guó)地稅將“閩稅通”打造成集納稅人數(shù)據(jù)采集、共享、流程協(xié)作為一體的綜合納稅服務(wù)平臺(tái)。納稅人只需下載一個(gè)APP就可“足不出戶”享受“如影隨形”的優(yōu)質(zhì)辦稅服務(wù)，有效減輕辦稅負(fù)擔(dān)和窗口前臺(tái)壓力。同時(shí)，增加支付寶、微信等成熟穩(wěn)定的多元化稅收繳納方式。

（四）加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)，力促“放管服”三措并舉，推進(jìn)征管體制建設(shè)持續(xù)高效發(fā)展。

1.完善稅收護(hù)稅協(xié)稅和保障機(jī)制

稅收征管法修訂將涉稅信息的采集納入法律保障后，地方應(yīng)建立更為明確的操作機(jī)制，細(xì)化職責(zé)，規(guī)范考評(píng)機(jī)制，用政府考評(píng)的指揮棒使涉稅數(shù)據(jù)傳遞得到落實(shí)，并直接與相關(guān)獎(jiǎng)懲措施掛鉤。強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合，推進(jìn)多部門信息共享。從總局或省級(jí)局層面，推動(dòng)政府搭建涵蓋多部門的綜合治稅平臺(tái)，強(qiáng)化多部門信息交換共享，完善信息交換共享工作機(jī)制，共建公共信用體系。

2.打造現(xiàn)代地方稅收組織體系

一是對(duì)稅源管理組織進(jìn)行調(diào)整。突出重點(diǎn)稅源和大企業(yè)管理，便于信息對(duì)應(yīng)對(duì)接和工作溝通交流。同時(shí)適當(dāng)上收部分高風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)的識(shí)別和應(yīng)對(duì)權(quán)限，減輕基層負(fù)擔(dān)。二是增設(shè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)分析機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。組建大數(shù)據(jù)技術(shù)團(tuán)隊(duì)、分析團(tuán)隊(duì)，培養(yǎng)具有大數(shù)據(jù)思維、掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)、深諳大數(shù)據(jù)規(guī)律的技術(shù)型人才，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供技術(shù)支持。三是做大做強(qiáng)納稅服務(wù)部門，賦予納稅服務(wù)部門執(zhí)法權(quán)。進(jìn)一步拓寬服務(wù)渠道，提升服務(wù)效果，擴(kuò)大服務(wù)范圍，縮短服務(wù)流程。

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責(zé)編/萬(wàn)海濱 陳道隆