朱 滿(mǎn)

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000）

地方政府債務(wù)率過(guò)高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，這一風(fēng)險(xiǎn)引起了政府決策層的注意。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重點(diǎn)說(shuō)明要防范風(fēng)險(xiǎn)，理所當(dāng)然，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范也在其中，因此降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)搶財(cái)政部門(mén)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也成為財(cái)政稅務(wù)部門(mén)的重點(diǎn)工作之一。各級(jí)人大、各級(jí)政府貫徹落實(shí)預(yù)算法的實(shí)施情況和地方政府債務(wù)現(xiàn)狀和管理效果將成為此次調(diào)研的重中之重。通過(guò)調(diào)查地方融資平臺(tái)、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目等形式違法違規(guī)變相舉債的情況，各級(jí)人大和政府對(duì)癥下藥，提出降低地方政府借債的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、規(guī)范地方政府舉債規(guī)模和方式以及償還能力、增強(qiáng)對(duì)地方政府借債的管理和監(jiān)督、加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府舉債的監(jiān)督和審核這幾個(gè)方面的建議。這個(gè)報(bào)告將由常委會(huì)負(fù)責(zé)計(jì)劃實(shí)施和審核，該計(jì)劃將在2018年底全部竣工。這也給地方政府債務(wù)管理敲起了警鐘。

1 現(xiàn)狀分析

2017年，我國(guó)財(cái)政會(huì)議重點(diǎn)指出，我國(guó)將在接下來(lái)的一年里繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在確保對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)保障的支出的基礎(chǔ)上合理減少一般性支出，切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。但需注意的是，保障重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目支出的同時(shí)，警惕地方債風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。如表1所示，與2016年的36.7%相比，2017年的負(fù)債率下降了0.5%。結(jié)合各媒體報(bào)導(dǎo)來(lái)看，部分地方政府為追求GDP而違背了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，這種片面的政績(jī)觀使得地方政府對(duì)待融資熱血沸騰，這也算是隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的一個(gè)顯著原因。

表1 2016～2017年政府負(fù)債率

2 中國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題

2.1 地方政府債務(wù)規(guī)模龐大

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展的起點(diǎn)是在改革開(kāi)放，隨著改革開(kāi)放政策的深化，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度很快，由于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快民生工程進(jìn)程更是迫不及待，各地政府的政策性支出增加迅速。但畢竟地方政府收入有限，稅收收入不能覆蓋住預(yù)算，前幾年，土地財(cái)政也很活躍，但是由于去年對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)加監(jiān)管，所以地方政府又另尋他路，通過(guò)舉債的辦法來(lái)平衡基礎(chǔ)建設(shè)長(zhǎng)期的投資需求。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)全面爆發(fā)后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)蕭條，出口銳減，在面對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的衰敗景象，中央政府一次性投入4萬(wàn)億人民幣到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這有點(diǎn)像羅斯福新政中以工代賑的政策。另一方面，各級(jí)地方政府也響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，加大了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，由此加速了地方政府舉債規(guī)模的膨脹。2013年年底，地方政府債務(wù)規(guī)模較之前增加了13億元達(dá)到了18萬(wàn)億元。

根據(jù)2016年省級(jí)行政區(qū)政府債務(wù)率排序（債務(wù)率=2016年7月27日各地區(qū)城投債余額/2015年地方公共財(cái)政收入），排在前十名的是青海（153%）、重慶市（151%）、天津（138%）、湖南?。?32%）、甘肅?。?22%）、江蘇（117%）、貴州（100%）、云南（95%）、新疆（94%）、廣西（93%）。我們可以清楚地看到地方政府債務(wù)率過(guò)高，且負(fù)債率過(guò)高的大多為中西部地區(qū)，前十名中只有江蘇省一個(gè)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，江蘇省也是在大舉興建基礎(chǔ)設(shè)施，所以負(fù)債率過(guò)高。尤其值得注意的是，青海、重慶負(fù)債率已超過(guò)150%，這也就造成了還債責(zé)任的懈怠以及上移問(wèn)題。

2.2 地方政府舉債不夠規(guī)范

地方政府在舉債時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)不夠規(guī)范，也不夠完善。首先，我國(guó)還沒(méi)有建立統(tǒng)一、規(guī)范的債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，就連統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。比如說(shuō)：有的地方政府冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)替別的主體做擔(dān)保，違反法律規(guī)定向個(gè)人或非金融機(jī)構(gòu)（除了銀行、證券、保險(xiǎn)公司等以外的第三方）借款，缺乏應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)有效的手段和措施。其次，防控制度不夠完善還體現(xiàn)在缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制上。在現(xiàn)實(shí)操作中，我們出臺(tái)了相關(guān)的詳細(xì)的配套細(xì)則，理論充足，但缺乏操作性強(qiáng)的方法，這也一定程度上導(dǎo)致了地方政府責(zé)任意識(shí)薄弱。

2.3 舉債主體多

據(jù)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站信息顯示，地方政府的舉債主體不僅包括各政府相關(guān)單位部門(mén)，還包括地方融資平臺(tái)公司。從債務(wù)來(lái)源來(lái)看，不僅包括銀行貸款和債券，上級(jí)財(cái)政部門(mén)的轉(zhuǎn)貸也被包括進(jìn)來(lái)了。舉債主體的多樣化、舉債形式的多樣化、舉債渠道的多樣化，使得地方政府對(duì)債務(wù)的運(yùn)行情況、償還情況以及償還能力等各個(gè)因素的掌握力不從心，從而缺乏全面洞悉和熟練掌握的能力和精力。除此之外，還有一個(gè)難題：監(jiān)管難。

3 地方政府債務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)的的原因

3.1 經(jīng)濟(jì)體制因素

3.1.1 分稅制的影響：財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)

1994年分稅制改革后，央地分家，中央政府與地方政府由于沒(méi)有此類(lèi)改革的經(jīng)驗(yàn)，遂逐步形成了一種財(cái)權(quán)不斷向中央轉(zhuǎn)移、事權(quán)不斷向地方分散的體制機(jī)制。由于財(cái)權(quán)的上移，有些稅種收入歸中央，則導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政收入下降，對(duì)中央政府或者上級(jí)政府的財(cái)政依賴(lài)程度加深。雖然事權(quán)的上移，導(dǎo)致地方政府支出責(zé)任的增加或不變。但是財(cái)政收入不足以覆蓋支出，尤其是像農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和糧食補(bǔ)貼還有高等教育這樣支出數(shù)量很大的項(xiàng)目。這種財(cái)政分權(quán)體制卻在客觀上造成了財(cái)政收支缺口，土地財(cái)政已被限制，這也是一個(gè)重要原因。

3.1.2 轉(zhuǎn)移支付制度的影響：地方還債責(zé)任

轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)財(cái)政支出中所占比重較高是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的突出特點(diǎn)，地方財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)的程度較高，且越往下級(jí)政府，依賴(lài)性越明顯，長(zhǎng)此以往，便加大了地方政府對(duì)中央政府的救助預(yù)期，更加肆無(wú)忌憚地借債或者貸款。根據(jù)往年數(shù)據(jù)，用于填補(bǔ)地方政府收入和支出之間缺口的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模巨大，應(yīng)該予以合理壓縮。在考慮了轉(zhuǎn)移支付后財(cái)政收支的缺口，地方政府就只能通過(guò)舉債來(lái)承擔(dān)了。

3.1.3 預(yù)算管理制度的影響：透明度低

現(xiàn)代政府預(yù)算制度的五大特征是“公開(kāi)性、完整性、可靠性、年度性、統(tǒng)一性”。但是目前我國(guó)預(yù)算制度透明度高，預(yù)算外收入的規(guī)模仍居高不下，其他收入科目界定模糊，這一系列現(xiàn)象都反映了我國(guó)預(yù)算制度與現(xiàn)代預(yù)算制度要求還有一定的差距。

3.2 政治制度因素

3.2.1 GDP主導(dǎo)下的政治激勵(lì)制度使地方政府大量舉債

獲得上級(jí)政府的認(rèn)可和提拔是升遷的唯一法門(mén)，這就意味著明面上的業(yè)績(jī)是考核的基準(zhǔn)，從而忽略了在位期間潛在的業(yè)績(jī)。一方面，特殊的政治激勵(lì)體制使得地方官員更有斗志更有干勁。另一方面，為了地方各種設(shè)施的完善和地方財(cái)政收入的增加，各級(jí)地方政府會(huì)主動(dòng)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資和積極主動(dòng)提供優(yōu)惠的財(cái)政稅收政策招商引資，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在限制了土地財(cái)政和考慮了政府財(cái)政收入和上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的情況下，通過(guò)貸款和舉債增加地方政府的暫時(shí)可支配收入就緩解了收支不平衡。

3.2.2 官員任期較短且缺乏有效的債務(wù)審查機(jī)制

我國(guó)官員特定的任期和特殊的跨地域崗位變動(dòng)（包括跨地區(qū)調(diào)動(dòng)），這就一定程度上導(dǎo)致了地方官員在位期間的短視行為（短期財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為）。在位官員將在位期間的借債成本轉(zhuǎn)移給下一任接班人，以減少自身責(zé)任，在位時(shí)少量的成本和巨大的收益的鮮明對(duì)比更加助長(zhǎng)了地方政府只顧眼前利益的行為，比如：過(guò)度舉債和支出。地方官員的業(yè)績(jī)考核，基本都是重顯績(jī)、輕潛績(jī)。顯然，一些“大干快上”“貪大求洋”的人升遷得快，埋頭苦干、默默無(wú)聞的人不升或者慢升。在所有考核中，干部考核是核心中的核心。經(jīng)濟(jì)學(xué)上，每一個(gè)社會(huì)成員都是理性人，政府的官員也不例外，都想要成本收益最大化，都以同樣僥幸的心理享受著借債帶來(lái)的巨大好處，與此同時(shí)，也會(huì)找機(jī)會(huì)將沉重的借債成本轉(zhuǎn)嫁給下一任。

3.2.3 地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)

各級(jí)以及各地區(qū)政府為了GDP顯著增長(zhǎng)的政績(jī)考核目標(biāo)。大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資成了增長(zhǎng)GDP的主要手段，但都是通過(guò)借債和貸款方式籌集的資金。這也導(dǎo)致了在改善經(jīng)濟(jì)建設(shè)狀況的同時(shí)，也增加了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府為了趕超其他地區(qū)的發(fā)展速度，盲目舉債，忽視了本地區(qū)的財(cái)政收入規(guī)模，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。地方政府還要加大基礎(chǔ)性支出和轉(zhuǎn)型期間社會(huì)保障支出，支出規(guī)模巨大。再加上分稅制體制客觀上造成的收支缺口，只能促使地方政府通過(guò)增加預(yù)算外收入和借債來(lái)緩解，因?yàn)橥恋刎?cái)政已經(jīng)被嚴(yán)加限制。

4 應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題的對(duì)策

4.1 加快財(cái)經(jīng)財(cái)稅體制改革

如何合理劃分中央政府和地方政府之間、地方各級(jí)政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，一直都是我國(guó)財(cái)政稅務(wù)改革的重點(diǎn)。我國(guó)一直在加快財(cái)稅體制改革，試圖給予各級(jí)地方政府合理的事權(quán)（與其財(cái)政收入相匹配的事權(quán)）。除此之外，應(yīng)明確界政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任，不可償還靠政府，應(yīng)做到誰(shuí)借債誰(shuí)償還。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，合理確定與政府財(cái)權(quán)相適應(yīng)的事權(quán)，就必須要權(quán)責(zé)一致。財(cái)稅體制改革單靠財(cái)政部門(mén)孤軍奮戰(zhàn)是不行的，更加需要其他部委的協(xié)助和統(tǒng)籌推進(jìn)。決策主體至少應(yīng)對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┑墓舱叱杀举I(mǎi)單。

4.2 建立健全地方政府債務(wù)管理體系

對(duì)信息進(jìn)行有效的披露、提高政府公示信息透明度是提高債務(wù)管理效率的兩個(gè)先決條件，有效地披露和透明有助于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。徹底完善的信息披露制度既包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，又包括或有債務(wù)。只單方面地提高披露水平是不夠的，實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策審核責(zé)任制是各級(jí)政府刻不容緩的，盡可能做到誰(shuí)投資，誰(shuí)還債。希望能夠做到杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍腦袋決定一切舉債的行為的發(fā)生，嚴(yán)格審核投資項(xiàng)目的可行性和盈利性，從而規(guī)范貸款資金的運(yùn)行秩序。

4.3 繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》

新修訂的《預(yù)算法》是債務(wù)管理的主要抓手，《預(yù)算法》對(duì)地方政府大規(guī)模的盲目借債作出了明確規(guī)定，對(duì)于主要舉債責(zé)任人處以開(kāi)除、撤職的處分。顯然，這些嚴(yán)厲的處罰措施在市場(chǎng)上產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效果。最明顯的是2017年，地方政府減少了2萬(wàn)億元地方債務(wù)的發(fā)行量。這些現(xiàn)象足以證明利用新《預(yù)算法》對(duì)舉債人員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰的方式在地方政府債務(wù)管理過(guò)程中扮演了重要的角色，所以，更要堅(jiān)定不移地繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》。

4.4 深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想

深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記的新思想，特別是對(duì)習(xí)近平總書(shū)記在歷次經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的重要講話(huà)精神，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須對(duì)照問(wèn)題學(xué)，深入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，樹(shù)牢“功成不必在我”的科學(xué)政績(jī)觀。地方的績(jī)效考核，要做到不僅重顯績(jī)還要做到重潛績(jī)，爭(zhēng)取在考核中，為人民選出埋頭苦干、默默無(wú)聞干實(shí)事的孺子牛。