劉國(guó)棟

摘 要：土地地交易程序是否嚴(yán)謹(jǐn)具體、交易行為是否公平公正、市場(chǎng)運(yùn)作是否科學(xué)規(guī)范很大程度上影響著我國(guó)的土地資源配置及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在土地交易市場(chǎng)化的今天，迫切需要交易程序走法制化發(fā)展之路，以此來(lái)保證土地交易的公開(kāi)、公平與公正，從而實(shí)現(xiàn)土地的最大利用價(jià)值。本文圍繞土地交易程序的法制化進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

關(guān)鍵詞：土地交易；交易程序；法制化；土地市場(chǎng)

隨著土地市場(chǎng)改革的不斷深入，土地有形市場(chǎng)已全面建立，土地交易活動(dòng)也慢慢步入正軌全面實(shí)行公開(kāi)交易。如今，土地交易市場(chǎng)化進(jìn)程日益加快，迫切需要交易程序走法制化發(fā)展之路，土地交易程序的法制化，可以說(shuō)是土地交易市場(chǎng)化的客觀要求。提高土地交易的法制化水平有利于規(guī)范土地交易行為，保障交易的公開(kāi)性、公平性和公正性，有利于規(guī)范土地交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置。然而，我國(guó)實(shí)行土地市場(chǎng)改革的時(shí)間并不算長(zhǎng)，土地公交易的市場(chǎng)化程度還不夠高，在交易程序設(shè)計(jì)上也存在不少問(wèn)題，并沒(méi)有最大限度的發(fā)揮土地的利用價(jià)值。

1.土地交易程序設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題分析

1.1缺乏健全的法律規(guī)范，可操作性不高

就目前現(xiàn)有的土地交易相關(guān)法律法規(guī)來(lái)看，在土地交易程序方面的法律仍不夠完善，法律層級(jí)仍處于較低的水平，法律規(guī)范過(guò)于簡(jiǎn)單。例如，《土地管理法》中僅僅對(duì)土地使用權(quán)有償使用制度進(jìn)行了規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》中雖然明確規(guī)定了土地交易的方式，但對(duì)如何具體進(jìn)行土地交易并沒(méi)有作詳細(xì)說(shuō)明；《暫行條例》是土地交易的程序法規(guī)，但也僅僅針地交易方式及相關(guān)交易許可制度等進(jìn)行了明確規(guī)定，在交易程序上并沒(méi)有作詳細(xì)的操作指引；《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)<規(guī)定>）是土地交易程序的重要法律依據(jù)，但它的法律層級(jí)較低，僅僅相當(dāng)于一個(gè)部委規(guī)章，《規(guī)定》對(duì)交易程序進(jìn)行了一定的操作指引，但這種指引較為籠統(tǒng)可操作性并不高，離依法行政及嚴(yán)格實(shí)行土地管理制度還存在較大的差距。

1.2缺乏健全的違法行為處罰制度，違規(guī)違法現(xiàn)象仍較多

《土地管理法》中對(duì)非法轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、使用土地等土地違法行為進(jìn)行了詳細(xì)闡述并提供了處罰依據(jù)及處罰標(biāo)準(zhǔn)，但由于處罰制度不夠全面，處罰力度仍不夠大，土地交易中相互串通、非法買(mǎi)賣(mài)、擾亂競(jìng)買(mǎi)秩序等現(xiàn)象仍然較普遍，很大程度上制約了土地交易市場(chǎng)的規(guī)范化與科學(xué)化發(fā)展。例如，近些年官員違規(guī)泄露土地競(jìng)拍信息、相關(guān)人員索要好處費(fèi)等事件的發(fā)生，正是由于缺乏完善的違法行為處罰機(jī)制所致。若查處到違法行為，通常都會(huì)對(duì)土地交易進(jìn)行重新拍賣(mài)，以維護(hù)土地交易的公平、公正，但由于具體的處罰法律依據(jù)仍較缺乏，再加上處罰力度不夠嚴(yán)，無(wú)法采取具體措施進(jìn)一步追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，導(dǎo)致違規(guī)及違法現(xiàn)象仍較多。

1.3缺乏健全的責(zé)任機(jī)制，管理不到位

隨著土地市場(chǎng)化進(jìn)程的日益加快及土地交易量的日益增多，全國(guó)各地均紛紛建立了土地交易中心。土地交易中心是土地有形市場(chǎng)的重要組成部分，主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施當(dāng)?shù)兀ㄒ话阋允袨閱挝唬┩恋厥褂脵?quán)出讓、租賃、收集、分析和統(tǒng)一發(fā)布各類(lèi)土地交易信息等工作，為土地交易、洽談、招商等交易活動(dòng)提供規(guī)范的交易場(chǎng)所。就目前來(lái)看，各地交易中心職責(zé)不清，管理不到位現(xiàn)象較為嚴(yán)重，出現(xiàn)“狀況”時(shí)往往相互推萎，在競(jìng)買(mǎi)人、拍賣(mài)人、主持人及相關(guān)工作人員的法律責(zé)任上沒(méi)有作明確規(guī)定，導(dǎo)致難以將責(zé)任落到實(shí)處。交易市場(chǎng)各人員職責(zé)不清不僅加大了執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，而且擾亂了交易市場(chǎng)的秩序，對(duì)土地市場(chǎng)的正常運(yùn)行帶來(lái)了負(fù)面影響。

1. 缺乏明晰的法律關(guān)系，

通常來(lái)說(shuō)土地交易不僅具有行政行為的屬性，而且具有市場(chǎng)行為的屬性，這一屬性特征在一級(jí)土地交易市場(chǎng)中表現(xiàn)的較為突出。土地交易行為有著一定的特殊性和復(fù)雜性，這也就意味著土地交易程序也會(huì)相應(yīng)的變得復(fù)雜，從而使得交易程序的法律關(guān)系難以進(jìn)行明確的判斷。例如難以定位成交確認(rèn)書(shū)的性質(zhì)，從而引發(fā)了不少爭(zhēng)論，至今仍有許多人把成交確認(rèn)書(shū)與土地出讓合同混為一談。實(shí)質(zhì)上成交確認(rèn)書(shū)與土地出讓合同是有著本質(zhì)區(qū)別的，成交確認(rèn)書(shū)只是成立交易關(guān)系的一種表現(xiàn)形式。從合同訂立程序角度來(lái)分析，只要成交確認(rèn)書(shū)一簽訂就代表著經(jīng)紀(jì)人與競(jìng)買(mǎi)人之間承諾關(guān)系的達(dá)成，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨著成交確認(rèn)書(shū)的簽訂而變得明確，其是出讓合同的重要組中成部分，與招標(biāo)活動(dòng)中的中標(biāo)通知書(shū)有著同等性質(zhì)，但與土地出讓合同卻有著本質(zhì)的區(qū)別，二者并不能同等并論。所以，成立確認(rèn)書(shū)一般由經(jīng)紀(jì)人與競(jìng)買(mǎi)人簽訂，而不是由委托人與競(jìng)買(mǎi)人簽訂。

2.加快土地交易程序法制化的幾點(diǎn)建議

2.1完善土地交易程序相關(guān)法律法規(guī)，健全土地交易市場(chǎng)

《暫行條例》與《規(guī)定》是當(dāng)前土地交易程序較為主要的法律依據(jù)，隨著土地交易程序的日益復(fù)雜，既有的這些法律法規(guī)難以滿(mǎn)足現(xiàn)代土地交易市場(chǎng)的發(fā)展需求。再加之《規(guī)定》的法律層級(jí)較低，僅僅相當(dāng)于一個(gè)部委規(guī)章，有必要將其法律層級(jí)進(jìn)行提升，應(yīng)該與行政法規(guī)處于同等位置。目前，全國(guó)各地正在制定《行政程序法，為了確保土地市場(chǎng)的有效運(yùn)作，同樣要進(jìn)一步完善土地交易程序相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)制定統(tǒng)一的《土地交易程序條例》等，改革過(guò)去土地交易中輕程序、重實(shí)體的局面，明確交易程序在土地交易中的市場(chǎng)地位，促進(jìn)土地市場(chǎng)穩(wěn)定、高效運(yùn)行。

2.2完善土地交易程序相關(guān)責(zé)任機(jī)制，健全土地交易市場(chǎng)

對(duì)任何制度來(lái)說(shuō)，未建立明確的法律責(zé)任，那么制度的執(zhí)行就相當(dāng)于紙上談兵，只能流于形式。所以為了更好的健全土地交易市場(chǎng)，不僅要明確土地交易工作人員的法律責(zé)任，同時(shí)還要明確競(jìng)買(mǎi)人的法律責(zé)任、拍賣(mài)人的法律責(zé)任及主持人的法律責(zé)任，這就需要進(jìn)一步完善當(dāng)前的土地交易程序責(zé)任機(jī)制，并加大對(duì)土地交易違法違規(guī)行為的處罰力度，以維護(hù)好土地交易程序的正常實(shí)施，保障交易秩序的正常進(jìn)行。

2.3完善土地交易程序相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，健全土地交易市場(chǎng)

隨著土地市場(chǎng)化進(jìn)程的日益加快，土地交易程序也越來(lái)越復(fù)雜，涉及的法律關(guān)系越來(lái)越多，有必要將公證制度引入其中，進(jìn)一步完善土地交易程序的監(jiān)督機(jī)制。如何在土地交易活動(dòng)中推行公證制度，筆者總結(jié)以下經(jīng)驗(yàn)：其一，土地交易活動(dòng)的法律服務(wù)統(tǒng)一由公證機(jī)關(guān)來(lái)提供，當(dāng)交易活動(dòng)中存在法律沖突時(shí)或遇到法律問(wèn)題時(shí)可向公證員尋求幫助；其二，公證機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)土地交易文件的審查工作，這也是公證機(jī)關(guān)最為基本的一個(gè)義務(wù)，以此確保文件的合法性；其三，嚴(yán)把入市關(guān)，對(duì)競(jìng)買(mǎi)人進(jìn)行嚴(yán)格審查；對(duì)交易程序進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督以確保交易程序的合法性，同時(shí)要加強(qiáng)土地交易的全過(guò)程監(jiān)督，確保程序的公平、公正。

2.4完善土地交易程序的救濟(jì)制度，健全土地交易市場(chǎng)

我們知道，無(wú)論采取哪種方式進(jìn)行土地交易，當(dāng)實(shí)際情況與有關(guān)規(guī)定不符或出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)都要停止交易，這不僅增加了交易成本，而且減少了交易機(jī)會(huì)。所以，有必要完善當(dāng)前的土地交易程序救濟(jì)制度。例如通過(guò)建立中止終結(jié)制度、建立協(xié)商處置制度、建立申訴制度等進(jìn)一步完善土地交易程序的救濟(jì)制度，促進(jìn)交易程序走向規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的發(fā)展道路，從而保證土地交易的公開(kāi)、公平與公正。

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（作者單位：煙臺(tái)市公共資源交易中心萊陽(yáng)分中心）