申勁松 易 楊

（1.江西省基礎(chǔ)地理信息中心 江西南昌 330209；2.江西省測(cè)繪地理信息工程技術(shù)研究中心 江西南昌 330209；3.江西省基礎(chǔ)測(cè)繪院 江西南昌 330209）

1 引言

近年來隨著我國快速全面發(fā)展，國家就在全面深化改革若干重大問題的決定中提出：建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

自然資源離任審計(jì)的總體目標(biāo)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確地實(shí)事求是的評(píng)價(jià)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展［1］。耕地資源作為人類社會(huì)生產(chǎn)生活最重要的自然資源，也是人類賴以生存的基本資源和條件，進(jìn)入21世紀(jì)，人口不斷增多，耕地逐漸減少，實(shí)現(xiàn)人民生活水平不斷提高必須保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展首要任務(wù)是確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量。開展耕地保護(hù)審計(jì)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，是明確地方政府土地管理責(zé)任、建立責(zé)任政府的必然要求，是夯實(shí)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)的具體措施。全國第一次地理國情普查成果是我國重大國情國力調(diào)查成果，它可以全面獲取地理國情信息，掌握我國地表自然、生態(tài)以及人類活動(dòng)的基本情況，真正精準(zhǔn)地了解我們國家的“家底”［2］。因此，基于地理國情成果的耕地資源審計(jì)，可以實(shí)事求是的反映出耕地資源存在的問題?，F(xiàn)以新余市仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)為實(shí)例進(jìn)行闡述。

2 審計(jì)區(qū)域概況

仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)位于新余市西南郊16公里處，是古老神話傳說“七仙女下凡”的地方，四季分明，氣候宜人，全年平均氣溫17攝氏度，日照1677.4小時(shí)，降雨量1532毫米，具有豐富的自然、人文景觀資源和歷史文化內(nèi)涵。

全區(qū)下轄一鄉(xiāng)三鎮(zhèn)三個(gè)辦事處，共50個(gè)行政村、2個(gè)農(nóng)墾分場(chǎng)、2個(gè)社區(qū)居委會(huì)。總面積479平方公里，其中林地面積48.06萬畝、耕地面積7.97萬畝、湖泊面積50平方公里，總?cè)丝诩s9.6萬人，全區(qū)規(guī)劃建設(shè)有旅游度假景區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、江西省職教園區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等功能板塊，2014年底全區(qū)完成生產(chǎn)總值59.9億，固定資產(chǎn)投資94億元，財(cái)政總收入19.85億元，旅游總收入5.8億元，農(nóng)民人均純收入12836元。仙女湖正在打造“生態(tài)宜居新城、休閑度假勝地”，并迅速崛起。

3 審計(jì)思路與方法

3.1 審計(jì)思路

審計(jì)主要思路是由市審計(jì)局組織對(duì)新余市仙女湖區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)離任進(jìn)行自然資源資產(chǎn)審計(jì)，利用地理國情普查成果數(shù)據(jù)和最新遙感影像對(duì)該區(qū)域落實(shí)耕地保護(hù)等情況進(jìn)行審計(jì)。本次審計(jì)的主要方法是通過ARCGIS軟件數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、空間置換、疊加以及對(duì)比分析圖斑等功能讀取指標(biāo)，判斷指標(biāo)完成情況。主要指標(biāo)體系包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、制度建設(shè)與執(zhí)行指標(biāo)以及滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.2 數(shù)據(jù)獲取與處理

耕地?cái)?shù)據(jù)來自仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)國土部門提供的2016年度土地利用變更數(shù)據(jù)庫，地理國情數(shù)據(jù)來自測(cè)繪部門的江西省第一次地理國情普查成果。具體方法如下：

（1）將2016年土地利用變更數(shù)據(jù)庫DLTB中的“011（水田）”、“012（水澆地）”、“013（旱地）”耕地提取出來，形成耕地圖層，標(biāo)識(shí)為A圖層。

（2）將地理國情普查成果數(shù)據(jù)庫中的LCA單獨(dú)提取出來，形成B圖層。

（3）將A圖層與B圖層，利用Arcgis軟件進(jìn)行Intersect相交分析，并將其炸開得到圖層C。

（4）將 C 圖層中 CC 代碼為“0110”水田和“0120”旱地刪除，得到D圖層，即初步的問題圖層。

3.3 數(shù)據(jù)分析

將C圖層以二調(diào)最小上圖面積為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行小面積刪除，然后根據(jù)CC代碼結(jié)合最新遙感影像進(jìn)行人工排查，得出實(shí)際耕地有多少是現(xiàn)狀非耕地，比如有多少耕地建了房子、多少耕地修了道路、有多少耕地落在水里、有多少耕地為拋荒多年現(xiàn)狀為草地等等。

3.4 實(shí)地踏勘、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)

將內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的問題，制作成外業(yè)核查圖，深入實(shí)地進(jìn)行核實(shí)取證，并結(jié)合GPS定位功能與測(cè)繪功能進(jìn)行實(shí)地測(cè)繪獲取實(shí)際數(shù)據(jù)。

3.5 問題匯總

將外業(yè)核實(shí)后情況進(jìn)行匯總分析，最終確定該區(qū)劃定的實(shí)際耕地面積，與土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）調(diào)整完善下達(dá)給仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)的耕地保有量指標(biāo)相比較，審查耕地保有量是否滿足要求等等。

4 審計(jì)結(jié)果與分析

經(jīng)核實(shí)，仙女湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)劃定的耕地中有大量的耕地實(shí)地為非耕地 （即現(xiàn)狀非耕地），以及非在耕耕地（即實(shí)際為拋荒的耕地）的情況，具體為：

（1）2016年度土地利用變更數(shù)據(jù)庫中耕地有實(shí)地已建房子、已修公路、鐵路，實(shí)地為林地、草地、采礦用地和水域水面等。

（2）遙感影像與實(shí)地核實(shí)照片如圖1

圖1 遙感影像圖與外業(yè)核實(shí)照片對(duì)比圖

5 結(jié)束語

現(xiàn)階段我國耕地資源緊缺，耕地保護(hù)刻不容緩。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源責(zé)任審計(jì)的目的就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)耕地資源管理、保護(hù)層面的評(píng)價(jià)，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與追責(zé)，以期達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)其領(lǐng)導(dǎo)班子與群眾共同保護(hù)耕地資源，提升耕地資源利用效率，提高耕地質(zhì)量。

利用準(zhǔn)確可靠的地理國情普查成果對(duì)耕地資源進(jìn)行審計(jì)，能夠?qū)嵤虑笫堑貙F(xiàn)狀不是耕地而劃為耕地的情況反映出來，同時(shí)將正在非法占用耕地搞建設(shè)的情況摸清楚，并通過審計(jì)所反映出來的問題，要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠高度重視，加強(qiáng)管理，確保耕地紅線不突破。同時(shí)，各級(jí)自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任人應(yīng)自覺接受自然資源審計(jì)，并推動(dòng)自然資源離任審計(jì)的常態(tài)化氛圍，促使社會(huì)更加重視和保護(hù)自然資源，使自然資源具有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)使用價(jià)值［3］。