文/重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 張曉姣

0 引言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)人口快速增長，城市化水平呈快速上漲態(tài)勢。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部最新發(fā)布的《2018世界城鎮(zhèn)化展望》，到2050年城市人口將增加25億，90%的增長率由亞洲國家貢獻(xiàn)，其中我國預(yù)計增長約2.55億城市人口，其城市化水平在世界范圍內(nèi)處于相對領(lǐng)先的位置。2011年以來我國城市化水平突破50%，2017年末達(dá)58.52%。按美國地理學(xué)家Ray M Northam的“諾瑟姆曲線”，我國城市化進(jìn)程已步入第二階段，未來一段時間將保持加速發(fā)展水平。

隨著我國民主制度建設(shè)的發(fā)展及新媒體網(wǎng)絡(luò)途徑的拓展，公民在不斷增強(qiáng)自身民主意識的同時，產(chǎn)生了更多參與國家建設(shè)及維護(hù)自身利益的需求。當(dāng)公共設(shè)施建設(shè)過程中的民主參與程度不能滿足公民需求時，矛盾由此產(chǎn)生。類似廈門PX項目、北京六里屯垃圾發(fā)電廠、上海磁懸浮聯(lián)絡(luò)線及廣州番禺區(qū)垃圾焚燒廠等群體性事件不斷上演。自1977年O’Hare首次提到“鄰避（Not In My Back Yard，簡稱NIMBY）”概念以來，國內(nèi)外學(xué)者將建設(shè)后能惠及較大區(qū)域甚至整個城市，但因具有負(fù)外部性而遭到附近公眾反對的設(shè)施稱為“鄰避設(shè)施”。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 公眾參與

英、美、德等發(fā)達(dá)國家對公眾參與的理論研究起步較早，體系趨于完善，在實踐領(lǐng)域也有相應(yīng)的法律保障，參與方式更為多樣化[1]。王青斌在總結(jié)我國公眾參與城市規(guī)劃現(xiàn)狀后，提出需進(jìn)一步規(guī)范我國公眾參與方式、完善信息公開制度及保障公眾參與權(quán)制度[2]。有學(xué)者認(rèn)為公眾參與是對政府決策能力的挑戰(zhàn)，在此背景下，政府更應(yīng)注重設(shè)計、引導(dǎo)、溝通和法治能力的提升[3]。信息公開的作用不容小覷，《政府信息公開條例》中的規(guī)定偏原則性，應(yīng)適當(dāng)修改，從法律層面保障公眾的參與地位[4]。郭小聰?shù)葹檎峁┝嘶诓┺恼撘暯堑摹肮妳⑴c輪流出價模型”，并結(jié)合案例解釋該模型的運(yùn)行機(jī)制[5]。吳祖泉將研究視角轉(zhuǎn)移到第三方作用，以廣州市恩寧路街區(qū)改造案例為論據(jù)，說明第三方的加入能提升公眾參與效果，維護(hù)公眾利益[6]。

通過文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者更多地停留在理論研究層面，即使有部分學(xué)者將研究拓展到實踐領(lǐng)域也僅是構(gòu)建模型，實操性不足。公眾參與是理論結(jié)合實踐的重大命題，需設(shè)計具體操作機(jī)制，為政府和公眾提供實踐參考，總結(jié)經(jīng)驗再反作用于理論，從而使我國的公眾參與走上制度化道路。

1.2 鄰避設(shè)施

鄰避現(xiàn)象較早在西方國家顯現(xiàn)。20世紀(jì)70年代，隨著鄰避問題的出現(xiàn)，美國學(xué)者在其后20年間發(fā)表了大量研究文獻(xiàn)。從20世紀(jì)90年代開始，日本、韓國及我國臺灣地區(qū)的學(xué)者也逐漸加入到研究隊伍中。目前，一些國外學(xué)者未將目光局限于鄰避理論，轉(zhuǎn)而嘗試搭建其他理論框架，例如PETROVA M A結(jié)合文獻(xiàn)及在馬薩諸塞州城鎮(zhèn)的實地調(diào)查，放棄用NIMBY概念來解釋社區(qū)公眾支持或反對公共設(shè)施，提出社區(qū)關(guān)注4個類別：視覺/景觀、環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)和程序的框架（VESPA）[7]。

大陸學(xué)者的研究始于21世紀(jì)，主要集中在3個方向：分析垃圾處理設(shè)施的困境和解決方案、典型鄰避事件的解決及運(yùn)用GIS等技術(shù)手段研究鄰避設(shè)施的區(qū)位選擇。劉佳佳等總結(jié)出公眾參與方式選擇表，將鄰避設(shè)施選址分為4個階段：選址啟動、多方案編制、環(huán)境影響評價和方案確定[8]。大多數(shù)學(xué)者結(jié)合案例展開鄰避現(xiàn)象研究，包括廣州大坦沙和番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址案例[9]、湘潭市九華垃圾焚燒發(fā)電廠案例等，目前的案例研究更多地集中在垃圾焚燒發(fā)電廠事件[10]。劉小峰為社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展管理和房屋等資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性貶值計量構(gòu)建了基于計算試驗理論與方法的鄰避設(shè)施選址與環(huán)境補(bǔ)償模型[11]。

在學(xué)習(xí)國外成熟理論及國外成功實踐經(jīng)驗的同時，更應(yīng)結(jié)合我國國情。目前我國學(xué)者在鄰避設(shè)施領(lǐng)域研究中雖涉及公眾參與范疇，但只局限于規(guī)劃階段。筆者認(rèn)為，只有在鄰避設(shè)施建設(shè)項目的全生命周期各階段都引入公眾參與，才能更全面地規(guī)避鄰避風(fēng)險，使鄰避設(shè)施建設(shè)更順利，更有效地發(fā)揮鄰避設(shè)施的價值，保障公眾利益。

2 鄰避設(shè)施全生命周期公眾參與實現(xiàn)機(jī)制

2.1 全生命周期劃分

美國項目管理協(xié)會認(rèn)為：“為了更好地管理和控制項目，一個組織會將項目劃分為一系列的項目階段，以便更好地將組織的日常運(yùn)作和項目管理結(jié)合在一起。項目是一項分階段完成的獨特任務(wù)，項目各階段放在一起構(gòu)成項目的（全）生命周期?！庇始姨卦S測量師學(xué)會指出：“項目的（全）生命周期是指包括整個項目的建造、使用及最終清理的全過程。項目的（全）生命周期一般可劃分為項目建造、運(yùn)營及清理階段。項目建造、運(yùn)營和清理階段還可進(jìn)一步劃分為更詳細(xì)的階段，這些階段構(gòu)成了項目的全生命周期?！敝袊ㄖI(yè)協(xié)會認(rèn)為：“工程項目的生命周期包括工程項目的決策、實施和使用階段。其中決策階段包括項目建議書、可行性研究；實施階段包括設(shè)計工作、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)工程及使用前竣工驗收等；使用階段即投入運(yùn)營使用。”

有文獻(xiàn)綜合上述3種定義，將工程項目全生命周期劃分為前期策劃階段、設(shè)計和計劃階段、實施階段、運(yùn)營（使用）階段及拆除處置與再利用階段。

1）前期策劃階段 指從項目構(gòu)思到批準(zhǔn)立項的階段，該階段需從工程項目整體考慮問題，提出總目標(biāo)與總功能的具體要求，參與主體是投資者及建設(shè)單位。

2）設(shè)計和計劃階段 指從批準(zhǔn)立項到開始施工的階段，主要包括設(shè)計、計劃、招投標(biāo)和施工前的各種準(zhǔn)備工作，參與主體是建設(shè)單位、設(shè)計單位和相關(guān)單位（如提供設(shè)計咨詢服務(wù)的監(jiān)理單位或工程項目管理單位）。

3）實施階段 指施工建造階段，從開始施工到項目建成、竣工驗收通過并交付使用為止，參與主體是施工單位和相關(guān)單位（如提供監(jiān)理咨詢服務(wù)的監(jiān)理單位或者工程項目管理單位）。

4）運(yùn)營（使用）階段 是工程項目開始投入生產(chǎn)、使用到工程項目終止使用的階段，參與主體是建設(shè)單位或投資者。

5）拆除處置與再利用階段 是實施階段的逆過程，參與主體是施工單位和相關(guān)單位（如建筑材料的再利用單位）。

本文將選用上述第4種定義輔助說明如何在鄰避設(shè)施全生命周期中引入公眾參與機(jī)制。

2.2 鄰避設(shè)施全生命周期公眾參與機(jī)制

1979年日本東京垃圾焚燒廠選址事件促使日本東京乃至日本全國的公眾參與機(jī)制變革，日本政府針對性地建立引入公眾參與的垃圾焚燒廠選址機(jī)制[12]，并在全國范圍內(nèi)推廣。該機(jī)制包括2個階段：第1階段由各區(qū)分別自行選舉市民代表與專家，組成選址預(yù)備會，提出選址候選方案；第2階段由一般市民代表、候選地市民代表和專家組成建設(shè)特別市民委員會，分別論證前一階段提出的候選方案，并由代表投票決定最終方案。

雖然日本與我國的社會形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，但其公眾參與機(jī)制對我國具有一定的借鑒意義。以此為參考，本文嘗試構(gòu)建貫穿鄰避設(shè)施建設(shè)項目全生命周期的公眾參與機(jī)制，如表1所示。

鄰避設(shè)施建設(shè)項目前期策劃階段是全生命周期公眾參與最重要的階段，決策各方需全面考慮建設(shè)項目存在的風(fēng)險，并將風(fēng)險盡可能消化在項目初期。因此本階段的公眾參與機(jī)制設(shè)計也最為細(xì)致，共分為3個步驟。

1）由一般公眾代表、項目相關(guān)領(lǐng)域的專家和政府經(jīng)過全面深入的溝通交流，共同決定項目功能和總體目標(biāo)，并以此為依據(jù)選擇公眾參與的范圍、形式和途徑。在這一步中，一般公眾代表還需要與專家、政府一起選擇若干符合鄰避設(shè)施建設(shè)條件的候選地，為下一步確定選址方案做準(zhǔn)備。

2）由候選地區(qū)公眾選出代表組成候選地公眾代表組織，與專家、政府共同對第一步中提供的候選地方案進(jìn)行論證，通過投票或其他方式確定最終的選址方案。

3）最終確定的建設(shè)地區(qū)的公眾代表自動轉(zhuǎn)化為建設(shè)地公眾代表，與專家、政府一起選定合格的承建商，并制定環(huán)境補(bǔ)償方案。

現(xiàn)有研究普遍忽視了公眾參與在設(shè)計和計劃、實施及運(yùn)營（使用）階段的作用，這些階段的公眾參與是保證鄰避設(shè)施建設(shè)項目有效實施的關(guān)鍵，不同于前期策劃階段，公眾參與的主要職能是監(jiān)督。保證項目建設(shè)過程中各類信息及時、全面公開十分重要。

當(dāng)鄰避設(shè)施的功能基本發(fā)揮完畢，全生命周期發(fā)展到拆除處置與再利用階段時，需集合一般公眾代表、建設(shè)地公眾代表、專家與政府共同討論制定具體實施方案，到此鄰避設(shè)施建設(shè)項目全生命周期公眾參與機(jī)制運(yùn)行結(jié)束。

此機(jī)制的核心是遴選出適合的一般公眾代表，形成固定的公眾參與代表組織，即使沒有鄰避設(shè)施項目在建，他們也存在。這些公眾代表根據(jù)一定原則廣泛遴選，不局限于某個地區(qū)，其代表整個城市乃至社會的公眾利益，因此遴選原則的制定尤為重要。

在前期策劃階段的第2步中，在候選地公眾代表遴選過程中雖然更多地發(fā)揮相應(yīng)地區(qū)公眾的自主性，但也需一定的依據(jù)作參考。這些公眾代表不僅在選址方案確定過程中起到聯(lián)系公眾與政府的橋梁作用，一旦選址方案確定，該地區(qū)的候選地公眾代表自動成為建設(shè)地公眾代表，此時其職能也自動轉(zhuǎn)化為對鄰避設(shè)施項目建設(shè)過程實施監(jiān)督。

3 保障公眾參與機(jī)制有效運(yùn)行

3.1 完善公眾參與相關(guān)法律制度

我國現(xiàn)有部分法律已將“公眾參與”寫入某些條款，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等，但幾乎都停留在原則性規(guī)定層面，操作性不強(qiáng)，或在具體實施中靈活性較高，極有可能使公眾參與流于表面。因此，為保障公眾參與機(jī)制有效運(yùn)行，完善公眾參與的相關(guān)法律制度是最基本、最迫切的需求。

表1 鄰避設(shè)施全生命周期公眾參與機(jī)制

3.2 加強(qiáng)公眾參與的信息公開力度

國務(wù)院辦公廳于2017年12月15日發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)[2017]94號）（以下簡稱《意見》），明確“在重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施過程中，重點公開批準(zhǔn)服務(wù)信息、批準(zhǔn)結(jié)果信息、招標(biāo)投標(biāo)信息、征收土地信息、重大設(shè)計變更信息、施工有關(guān)信息、質(zhì)量安全監(jiān)督信息、竣工有關(guān)信息等8類信息?！薄兑庖姟匪Q重大建設(shè)項目是指按照有關(guān)規(guī)定由政府審批或核準(zhǔn)的，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民生改善有直接、廣泛和重要影響的固定資產(chǎn)投資項目（不包括境外投資項目和對外援助項目）。國務(wù)院有關(guān)部門各?。▍^(qū)、市）政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域、行業(yè)特點和工作側(cè)重點，進(jìn)一步明確本地區(qū)、本領(lǐng)域重大建設(shè)項目范圍。不難看出，本文所述的鄰避設(shè)施建設(shè)項目應(yīng)歸屬于“重大建設(shè)項目”，因此《意見》發(fā)布為該機(jī)制中建設(shè)地公眾代表實施監(jiān)督職能提供了權(quán)威保障，然而實操層面的信息公開力度仍待加強(qiáng)。

3.3 提高公眾參與的積極性與理性

為保障公眾參與機(jī)制有效運(yùn)行，不僅需政府的努力，還需提高公眾自身的參與積極性與理性。只有公眾提高對自身民主權(quán)利的維護(hù)意識，且理性地通過合法途徑表達(dá)民主意見，才能推動政府更重視公眾參與相應(yīng)制度的建立與完善，減少盲目參與和被動參與所造成的損失。

3.4 建立公眾參與的有效監(jiān)督機(jī)制

雖然已有部分省市或地區(qū)的政府開始重視公眾參與，但由于某些原因使其在權(quán)衡各種得失后選擇犧牲公眾參與的效用。一旦發(fā)生群體性事件不僅給項目實施造成嚴(yán)重阻礙，甚至存在叫停風(fēng)險，同時降低政府信譽(yù)。因此，建立公眾參與的有效監(jiān)督機(jī)制十分重要，保證公眾參與進(jìn)程處于公眾監(jiān)督下也有助于提高政府的工作質(zhì)量。

4 結(jié)語

該公眾參與機(jī)制是基于現(xiàn)有鄰避設(shè)施領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)，結(jié)合全生命周期理論所構(gòu)建，目的是為我國鄰避設(shè)施項目建設(shè)中的公眾參與提供理論基礎(chǔ)。但任何機(jī)制都需要實踐檢驗其有效性與可操作性，本文構(gòu)建的公眾參與機(jī)制同樣需要在實踐中反復(fù)修改，形成固定可靠的操作模式，從而在未來鄰避設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮重要作用。該機(jī)制基于全生命周期的視角構(gòu)建而成，由于鄰避設(shè)施建設(shè)項目本身固有的長周期特點，此機(jī)制的完善將耗費大量資源。

由于公眾代表在該機(jī)制中扮演著重要角色，未來研究將聚焦于公眾代表遴選原則的探索與確定。