章剛勇

(1. 廣東金融學(xué)院,廣東 廣州 510521；2. 深圳仟益智能科技有限公司，廣東 深圳 518000)

一、引言

長期以來，社會科學(xué)中，“政策科學(xué)”和“政策分析”兩大基本范式相互對峙與互補，“政策分析”范式更重視面對實際和技術(shù)上的可操作性，不斷吸收新興科學(xué)中的方法論思想，構(gòu)造分析與解決具體問題的模式?；谧C據(jù)的政策制定與實踐是政策分析范式的應(yīng)用拓展，該種政策分析的新方法已深刻地影響歐美發(fā)達(dá)國家的公共政策制定[1]，已有科技政策研究成果、科技政策文本與科技統(tǒng)計指標(biāo)數(shù)據(jù)構(gòu)成了科技政策分析的三大證據(jù)[2]。我國科技政策研究經(jīng)20多年發(fā)展，研究內(nèi)容已從單純的科技政策走向與產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、教育政策相融合的廣闊領(lǐng)域[3]。研究方法多以規(guī)范研究法為主，或探討科技政策倫理，評估標(biāo)準(zhǔn)和方法[4-5]，或探討構(gòu)建科技政策分析體系或框架[6-7]，或探討其它國家科技政策經(jīng)驗及對我國的借鑒和啟示[8-9]；實證研究一般以技術(shù)創(chuàng)新政策為研究對象，以創(chuàng)新政策演變與創(chuàng)新績效為其研究內(nèi)容：劉鳳朝[10]從內(nèi)容和法律效力兩個維度，描述統(tǒng)計分析了1980-2005年期間的我國頒布的289項創(chuàng)新政策，認(rèn)為科技政策有向創(chuàng)新政策演變的趨勢；彭紀(jì)生[11]以423條創(chuàng)新政策為研究對象，程華[12]以454條創(chuàng)新政策為研究對象，通過把政策變量引入到Cobb-Douglas生產(chǎn)函數(shù)，對創(chuàng)新政策演變、政策力度、政策穩(wěn)定性和創(chuàng)新績效進(jìn)行了研究；趙良浩[13]區(qū)分了科技支出、采購和投資3項創(chuàng)新政策，對我國科技創(chuàng)新績效的區(qū)域異質(zhì)性進(jìn)行了研究。相關(guān)實證研究中所采用的政策測量是對Libecap[14]所提出的科技政策量化方法的應(yīng)用拓展。部分學(xué)者借鑒GAO[15]所提出的內(nèi)容分析法，分析了北京市科技政策演進(jìn)過程[16]，天津市科技金融政策完善度、創(chuàng)新度和強度[17]等?；谡邨l文的內(nèi)容分析法已成為科技政策分析主流。內(nèi)容分析法是扎根理論在政策分析中的實際應(yīng)用，內(nèi)容分析要求將政策條文按標(biāo)準(zhǔn)化格式列出編碼目錄，解構(gòu)文本內(nèi)容，然后對文本進(jìn)行編碼分析。編列編碼目錄即是為政策條文設(shè)計維度，將政策文本結(jié)構(gòu)化過程，是把文本內(nèi)容量化的關(guān)鍵步驟，復(fù)雜的文本分析需要編寫數(shù)據(jù)字典。另有學(xué)者較為細(xì)致地研究了科研經(jīng)費管理政策[18]、地方科技成果轉(zhuǎn)化政策[19]、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策[20]等單個政策群或類。

現(xiàn)階段，思辨我國科技政策定義，厘清科技政策體系，按一定規(guī)則收集政策并歸群分類，具有較好的理論價值和實踐意義。一方面，不同時期不同國家或地區(qū)賦予了科技政策不同涵義，2006年以后是中國科技政策制定頒布密集期，參與部門諸多，內(nèi)容涉及面廣，從而導(dǎo)致科技政策界定模糊，科技管理部門在實踐中一般把其制定或參與制定的政策視為科技政策。同時，學(xué)界對科技政策、創(chuàng)新政策與技術(shù)創(chuàng)新政策概念及概念間關(guān)系爭議已久，研究者一般基于其研究目的和所能收集的政策條文，界定和評價科技政策；另一方面，由科技部和地方科技部門匯編或選編的有關(guān)科技法律法規(guī)與政策出版物信息量小，缺乏統(tǒng)一框架，難于支撐科技政策體系和滿足信息化建設(shè)要求。大數(shù)據(jù)理念下，基于文本的內(nèi)容分析法已成為公共政策分析的主流。厘清中國科技政策體系，構(gòu)建文本數(shù)據(jù)庫是科技統(tǒng)計基礎(chǔ)工作[2]；并且，據(jù)此展開政策分析，研究科技政策作用機理，評價政策得失，可以為新一輪政策制定和組織實施，為提高我國科技政策質(zhì)量提出參考建議。

二、 科技政策定義與中國科技政策體系

(一)科技政策定義及界定

科技政策是指“一個國家或地區(qū)為強化其科技潛力，以達(dá)成其綜合開發(fā)之目標(biāo)和提高其地位，而建立的組織、制度及執(zhí)行方向的總和”。該概念在1963年召開的UNCAST會議上首次被正式提出，并建議國家政府設(shè)置專門的科技管理部門、設(shè)計并執(zhí)行科技管理制度，推動科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，服務(wù)于國家政治目標(biāo)。1978年，法國學(xué)者Salomon[21]認(rèn)為科技政策是“政府為促進(jìn)科學(xué)技術(shù)研究的發(fā)展, 并利用科技研究成果實現(xiàn)一般意義上的政治目標(biāo)所采取的集中性舉措”。早期科技政策定義較為關(guān)注政策目標(biāo)的政治關(guān)聯(lián)性，參與科技活動的主體一般被限定于特定組織與個人，政策的階級性較強。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，科技發(fā)展也日益與人類生存環(huán)境、生活方式相聯(lián)系。樊春良[22]把中國科技政策定義為“政府為促進(jìn)科學(xué)與技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)為國家目標(biāo)(國防、經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、環(huán)境和健康等)服務(wù)而采取的集中性和協(xié)調(diào)性措施，是科學(xué)技術(shù)與國家發(fā)展的有機結(jié)合”。該定義把科技政策目標(biāo)從單一為政治目標(biāo)服務(wù)擴展到為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，措施既具有集中性，又具有協(xié)調(diào)性特點。為落實《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》制定的“走自主創(chuàng)新道路，建設(shè)創(chuàng)新型國家”戰(zhàn)略，中國出臺了一系列配套政策實施細(xì)則，涉及科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、人才隊伍、教育科普、科技創(chuàng)新基地與平臺等多個方面。實施細(xì)則內(nèi)容涵蓋了財政、金融、稅收、教育和產(chǎn)業(yè)政策等，頒布主體涉及國務(wù)院、人大常委、財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、教育部、國稅局、科技部等國家部門，以及地方政府機構(gòu)。部分學(xué)者提出了創(chuàng)新政策、技術(shù)創(chuàng)新政策等概念，認(rèn)為創(chuàng)新政策不等同于科技政策，創(chuàng)新政策包含了科技政策和與之配套的經(jīng)濟等政策[10,23]；而部分學(xué)者爭辯，隨著當(dāng)代科學(xué)技術(shù)一體化、科學(xué)技術(shù)與生產(chǎn)一體化、基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新之間的聯(lián)系愈益密切，基于科學(xué)、技術(shù)、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等概念的政策實踐常常包含在一起，科技政策應(yīng)包括與之實施配套的各種措施手段，但并不是簡單相加[3,6]；另有學(xué)者提出了公共科技政策概念，認(rèn)為公共科技政策是一個綜合體系，是政府為了彌補市場失靈,促進(jìn)公共部門和私人部門的技術(shù)創(chuàng)新而制定的一系列干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)科學(xué)研究、公共技術(shù)開發(fā)以及促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化的政策的總稱[24-25]。科技政策目標(biāo)包括了促進(jìn)科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化三個層面。作用對象包括公共部門與私人部門，措施主要有干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)等手段。在公共政策框架下，科技政策頒布主體與作用對象被明確，科技政策目標(biāo)歸位到促進(jìn)科技發(fā)展與應(yīng)用。

科學(xué)研究目的是創(chuàng)新理論，發(fā)現(xiàn)知識；技術(shù)進(jìn)步是知識積累應(yīng)用的結(jié)果；而創(chuàng)新是對新知識發(fā)現(xiàn)及已有知識被創(chuàng)造性應(yīng)用的行為過程的描述。換言之，只有通過創(chuàng)新，科學(xué)技術(shù)才能得以進(jìn)步；只有通過創(chuàng)新，才能加快科學(xué)技術(shù)應(yīng)用。知識發(fā)現(xiàn)、積累及應(yīng)用需要全社會共同努力，終極目標(biāo)是滿足全社會日益增長的物質(zhì)和精神需求?！按蟊妱?chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”被視為中國新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展新引擎，但創(chuàng)新行為不一定與科學(xué)技術(shù)相關(guān)，創(chuàng)新包括為激勵組織或個體主動地及有效率地參與生產(chǎn)勞動的有關(guān)利益分配的機制創(chuàng)新和有關(guān)生產(chǎn)組織的管理創(chuàng)新，因此，本文把科技政策定義為“由一國或地方政府機構(gòu)為促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展，基于社會需求在不同階段制定頒布的，一系列用于規(guī)制和激勵全社會從事知識發(fā)現(xiàn)、積累，及應(yīng)用于技術(shù)創(chuàng)新行為的政策集合。包括規(guī)劃計劃，法規(guī)條例、決定、辦法、措施、以及相應(yīng)的實施細(xì)則、意見建議等”。區(qū)別于其他科技政策概念，該定義主要具有以下幾個特點：其一，定義關(guān)注了政策固有的穩(wěn)定性與時效性矛盾，科技政策作為一項公共政策，穩(wěn)定性較弱而時效性較強，基于社會需求變化，新階段新政策頒布，舊政策隨即廢止。其二，定義凸顯了科技政策功能中的激勵作用，與科技創(chuàng)新相關(guān)的經(jīng)濟(財政、稅收與金融支持)政策與獎勵政策應(yīng)納入科技政策范疇。其三，定義把政策作用對象擴展到面向全社會，包括公共部門和私人部門，以及公民個體。一般認(rèn)為科技政策作用主要對象是科研組織。然而，技術(shù)創(chuàng)新主體是企業(yè)，技術(shù)發(fā)明主體可能是公民獨立個體。其四，定義歸納了當(dāng)前階段中國科技政策條文主要頒布形式，即規(guī)劃計劃，辦法措施，意見建議等。

(二)中國科技政策體系

1.制定頒布主體與科技政策體系

科學(xué)技術(shù)部主要職責(zé)是研究提出科技發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和科技促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針、政策、法規(guī)；推動國家科技創(chuàng)新體系，提高國家科技創(chuàng)新能力等；其組織機構(gòu)主要包括由政策法規(guī)與監(jiān)督司、創(chuàng)新發(fā)展司、基礎(chǔ)研究司等部門構(gòu)成的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以及國家科學(xué)技術(shù)獎勵作辦公室、中國科技技術(shù)信息研究所等直屬事業(yè)單位。地方政府依級別分別設(shè)置省科技廳(直轄市為科學(xué)技術(shù)委員會)、縣市科技局等政府職能部門，行政隸屬于當(dāng)?shù)卣?，分級分條塊管理。其職責(zé)和組織機構(gòu)設(shè)置較為類似。以江西省科技廳為例，其主要職責(zé)是貫徹落實國家有關(guān)科技工作的方針、政策和法規(guī)，在全省經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃的框架內(nèi)，擬定科技發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策措施，推動全省科技創(chuàng)新體系，提高科技創(chuàng)新能力；其組織機構(gòu)主要包括由政策法規(guī)與體制改革處、社會發(fā)展科技處等部門組成的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以及由江西省科技情報研究所、江西省科技項目服務(wù)中心等部門組成的直屬單位；還包括一些具有地方特色的機構(gòu)，比如江西省山江湖辦、廬山植物園等單位。地方科技部門除了制定貫徹落實國家科技政策的措施辦法之外，還需制定符合本地經(jīng)濟發(fā)展階段和當(dāng)?shù)靥厣目萍颊摺?/p>

自2006年以來，全國人大常委、國務(wù)院、科技部、發(fā)改委、財政部和教育部等部門制定或聯(lián)合制定頒布了一系列用于規(guī)制和激勵全社會創(chuàng)新行為的法規(guī)制度、規(guī)劃計劃、措施辦法、意見建議等。地方政府機構(gòu)，包括科技廳、地方發(fā)改委、財政廳和教育廳等部門，分別制定或參與制定了相關(guān)貫徹落實、促進(jìn)推進(jìn)等條文。條文內(nèi)容涵蓋了財政、金融、稅收、教育和產(chǎn)業(yè)等各方面。其中大部分政策由科技部門起草，其它部門聯(lián)合發(fā)文，國家及地方科技部門是制定科技政策的主體。部分政策的制定和頒布科技部門雖未參與，但條文內(nèi)容卻與科技創(chuàng)新舉措相關(guān)。本文把科技部門制定或參與制定的政策條文視為核心科技政策，而把科技部門未參與制定的由其他政府部門制定與科技創(chuàng)新舉措相關(guān)的政策條文劃分為外圍科技政策；把國家及部委制定的政策劃分為國家科技政策，而把地方政府制定的政策視為地方科技政策。一般而言，地方科技政策制定與發(fā)文機構(gòu)與國家相關(guān)部門對應(yīng)。如圖1所示，其中虛線箭頭表示各部門行政隸屬結(jié)構(gòu)，實線箭頭表示其他部門或參與科技政策制定的協(xié)同關(guān)系。由全國人大常委、國務(wù)院、科技部及其它部委制定的科技政策被認(rèn)為是國家科技政策；而由地方政府機構(gòu)制定的政策為地方科技政策。雙線箭頭分別指向核心科技政策和外圍科技政策。

2. 政策群類與科技政策體系

政策群是一國或地方政府在一定時期制定并實施的理念同源、導(dǎo)向相近、內(nèi)容各有側(cè)重的一組政策集合體[26-27]。政策群理論被認(rèn)為是近年來政策分析領(lǐng)域的一個新興的，具有較強本土化色彩的理論工具；應(yīng)用于政策體系構(gòu)建、政策效率評估，能較好地彌補政策研究中缺乏對政策本身進(jìn)行分析的缺憾[28]。近10年來，全國人大常委分別修訂了《中華人民國家科技進(jìn)步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國再生能源法》等系列與科技創(chuàng)新主題直接相關(guān)或間接相關(guān)的法規(guī)，與各地方人大常委制定的科技進(jìn)步、科技創(chuàng)新促進(jìn)等條例，組成了一個法規(guī)條例政策群；各部委制定的中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(比如：教育部制定的《高等學(xué)校中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，交通部制定的《公路水路交通中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》等)與各地政府制定的中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(比如江西省人民政府制定的《江西省中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》等)組成了中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要政策群；“五年規(guī)劃”是我國政策制定的一個特色，為充分發(fā)揮科技進(jìn)步和創(chuàng)新對加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐作用，國家科技部、其他部委制定的，與各地方政府部門分別制定的“十二五”，“十三五”等科技發(fā)展規(guī)劃計劃組成了“五年”科技發(fā)展(專項)規(guī)劃計劃群。

圖1 按制定頒布部門劃分的中國科技政策體系

科技部牽頭制定《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要若干配套政策》有關(guān)實施細(xì)則的工作方案(國科辦證字[2006]22號)。工作方案規(guī)定了實施細(xì)則具體文件名，共17項；并且要求“成熟一個，出臺一個”，在2006-2007年兩年內(nèi)完成。參與制定的會同部門包括國家發(fā)改委、國防科工委、財政部、總裝備部等13個部門。國家科技部于2008年將配套政策實施細(xì)則匯總，累計70項，并分別歸類于科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進(jìn)消化吸引再創(chuàng)新、人才隊伍、創(chuàng)造和保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與其他類等11個類別。其中其他類指的是關(guān)于規(guī)制和引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等政策。為貫徹和落實國家層面政策，各地方政府、各部委轄下的廳局級單位，根據(jù)各地實際情況，分別制定了相應(yīng)的地方性的若干配套政策，組成了配套政策實施細(xì)則群類。

國家各部委和各地方政府進(jìn)一步圍繞“中長期”及“五年”科技發(fā)展規(guī)劃或?qū)ｍ椨媱?，出臺或修訂了系列科技政策，包括決定、規(guī)定、細(xì)則、辦法、措施、意見和建議等專題政策群、試點政策類等。專題政策群可分為15類，分別為：綜合類、科研機構(gòu)改革類、科技計劃管理類、科技經(jīng)費與財務(wù)類、基礎(chǔ)研究與科研基地類、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化類、農(nóng)村科技與社會發(fā)展類、科技人才類、科技中介服務(wù)類、科技條件與標(biāo)準(zhǔn)類、科技金融與稅收類、科技成果與知識產(chǎn)權(quán)類、科學(xué)技術(shù)普及類、科技獎勵類與國際科技合作類。某一類別或某單項國家政策，結(jié)合地方政府機構(gòu)為貫徹落實國家政策而制定的相關(guān)舉措，可組成某一類政策小群。各政策群之間關(guān)系如圖2所示。

三、 科技政策文本數(shù)據(jù)庫構(gòu)建

自2011 年麥肯錫全球研究院(MGI)提出“大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來”，大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到各個行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為可以與物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本相提并論的重要的生產(chǎn)要素。政府機構(gòu)、企業(yè)界和學(xué)術(shù)界對大數(shù)據(jù)研發(fā)越來越重視。一般認(rèn)為大數(shù)據(jù)具有規(guī)模性(volume)、高速性(velocity)、多樣性(variety)、價值性(value)四個特征。其中多樣性主要指數(shù)據(jù)的種類不僅限于數(shù)值型數(shù)據(jù)。文本、圖像、音頻和視頻也是數(shù)據(jù)的組成類型。同時數(shù)據(jù)貯存形式包括結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化特征。然而，統(tǒng)計建模大多數(shù)的數(shù)值算法一般基于傳統(tǒng)的串行計算，而非并行計算或“分布式計算”。對數(shù)據(jù)的深入挖掘和分析一般需要架構(gòu)在關(guān)系型數(shù)據(jù)庫上，使用非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫建模一般需要經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗、結(jié)構(gòu)化等過程，轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)倉庫。基于大數(shù)據(jù)的管理與決策創(chuàng)新是大數(shù)據(jù)研究前沿課題之一，大數(shù)據(jù)發(fā)展使得經(jīng)濟社會系統(tǒng)的運行、政府決策、政策評估等日益依賴于數(shù)據(jù)在不同社會主體之間的流動與利用[29]。自2006年以來，中國科技政策進(jìn)入密集頒布期，科技政策已形成了一個結(jié)構(gòu)龐大、內(nèi)容龐雜的政策集合。研究如何收集及結(jié)構(gòu)化組織政策條文，構(gòu)建科技政策文本數(shù)據(jù)庫是科技政策研究的基礎(chǔ)。收集、辨識和歸類非科技部門頒布的外圍科技政策是難點。

圖2 按政策群劃分的中國科技政策體系

(一)政策條文收集

1. 數(shù)據(jù)來源

我們所構(gòu)建的科技政策文本數(shù)據(jù)庫政策主要來源于各部門門戶網(wǎng)站。以科技部官網(wǎng)(http://www.most.gov.cn/)為例，政策條文主要源于信息公開欄和科技政策欄，具體包括法規(guī)文件、科技規(guī)劃、國家科技政策、國家試點科技政策等。然而，由非科技部制定的外圍科技政策需要到其他部門官方網(wǎng)站識別收集。以教育部(http://www.moe.gov.cn/)為例，網(wǎng)站信息公開目錄中，以信息類別分類的所有欄目中，“科學(xué)研究(代碼14)”欄目全部下載，并在發(fā)展規(guī)劃、部門規(guī)章、職業(yè)教育與成人教育、高等教育、其他等欄目中，以“科學(xué)技術(shù)”或“科技”或“技術(shù)創(chuàng)新”關(guān)鍵詞篩選下載文件。

2.科技政策條文甄別

政策公文用詞較為精準(zhǔn)。其他非科技部門機構(gòu)頒布的與科技創(chuàng)新相關(guān)的政策條文，一般會使用“科技”、“科學(xué)技術(shù)”或“技術(shù)創(chuàng)新”等關(guān)鍵詞。在試驗操作過程中，我們發(fā)現(xiàn)部分含“科學(xué)”或“技術(shù)”或“創(chuàng)新”等關(guān)鍵詞的政策條文中，卻只含有“科學(xué)發(fā)展觀”，或“機制創(chuàng)新”或“技術(shù)人員”等文字。故我們對外圍科技政策的初步篩選，選取“科技”或“科學(xué)技術(shù)”或“技術(shù)創(chuàng)新”為關(guān)鍵詞的政策，而摒棄了“科學(xué)”或“技術(shù)”或“創(chuàng)新”為單個關(guān)鍵詞搜索結(jié)果。經(jīng)初步篩選后的政策文本大多是科技政策，但仍需進(jìn)一步篩選，以獲得較為正確、爭議性較小的政策條文。由初步篩選結(jié)果發(fā)現(xiàn)，以“科技”為關(guān)鍵詞搜索所得文本文件占絕大多數(shù)。我們組織研究生對下載的每條政策逐一辨別，剔除各部門內(nèi)部組織實施、監(jiān)督檢查等管理文件，進(jìn)一步識別含有科技創(chuàng)新或促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等條款的政策條文。表1展示了國家各部門頒布科技政策條數(shù)(2006-2013)，全國人大常委、國務(wù)院及各主要部委2006-2013年期間，制定頒布科技政策條文約1241條。其中，部分部門最終確定政策條數(shù)有所增多是由于多部門聯(lián)合頒布發(fā)文導(dǎo)致。我們類似地采集了全國各省(自治區(qū)、直轄市)科技政策條文，各政府部門門戶網(wǎng)站架構(gòu)不盡相同，同一網(wǎng)站一段時期后也有所改版更新。文件下載位置及方式不盡相同，有必要向相關(guān)部門咨詢或依法申請公開。

(二)維度設(shè)計與結(jié)構(gòu)化

內(nèi)容分析首先要求將政策條文按標(biāo)準(zhǔn)化格式列出編碼目錄，解構(gòu)文本內(nèi)容。構(gòu)建關(guān)系型數(shù)據(jù)庫也要求把政策條文按一定規(guī)則設(shè)計維度，即結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化組織文本信息。

表1 國家各部門頒布科技政策條數(shù)(2006-2013)

1.常規(guī)維度

常規(guī)維度用于政策條文檢索查詢。標(biāo)題、文號、頒布時間、中止時間、頒布部門和適用地區(qū)是政策文本數(shù)據(jù)庫的五個常規(guī)維度?？萍颊咧贫ǚ弦欢〞r期經(jīng)濟社會發(fā)展需求。當(dāng)政策需求發(fā)生變化，舊條款被中止或被修訂，科技政策具有時效性，故需要設(shè)計頒布時間和中止時間兩個維度，適用地區(qū)維度設(shè)計主要緣于對國家政策和各省地方政策的適用地區(qū)不同的考慮，該維度可用于區(qū)分國家科技政策與地方科技政策。頒布部門維度可用于度量政策協(xié)同性和政策效力，并可用于區(qū)分核心科技政策與外圍科技政策。

2.條文形式維度

科技政策條文形式主要包括：規(guī)劃計劃、法規(guī)條例(法、規(guī)定、條例)、決定、措施、辦法、細(xì)則、建議和意見等。其中：規(guī)劃計劃為指導(dǎo)性的綱領(lǐng)性文件，期限一般分為中長期和五年期；決定一般是政府部門對重要事項所作的具有決策性和制約性的安排；法規(guī)條例是具有法律效力的條文；措施辦法是為達(dá)到目標(biāo)而采取的途徑和手段，具有指導(dǎo)作用；細(xì)則一般是對某規(guī)劃、某項法規(guī)條例、某項辦法具體落實實施所作的詳細(xì)解釋與規(guī)范性文件；建議和意見則是上級部門針對下級部門在政策實施過程中的某些具體問題制定的參考性條文。條文形式維度可應(yīng)用于區(qū)分政策效力。

3.基本專題維度

國家科技部把國家科技政策按專題進(jìn)行了分類。國家科技政策被分為15類。分別為：綜合類、科研機構(gòu)改革類、科技計劃管理類、科技經(jīng)費與財務(wù)類、基礎(chǔ)研究與科研基地類、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化類、農(nóng)村科技與社會發(fā)展類、科技人才類、科技中介服務(wù)類、科技條件與標(biāo)準(zhǔn)類、科技金融與稅收類、科技成果與知識產(chǎn)權(quán)類、科學(xué)技術(shù)普及類、科技獎勵類與國際科技合作類。專題維度用于貯存科技政策類別，其中規(guī)劃計劃、法規(guī)條例被歸為綜合類。國家其他部門，以及地方政府部門出臺的科技政策條文亦以此為依據(jù)，借助于計算機及人工手段分別分門別類。非科技部部門，及地方政府機構(gòu)出臺的科技政策條文的分類是構(gòu)建文本數(shù)據(jù)庫的難點。部分地方科技政策條文中，同一條文可分別歸類于幾個類別，但又不屬于綜合類。部分學(xué)者就某些政策專題，把科技經(jīng)費投入、稅收政策、金融支持、政府采購、科技創(chuàng)新基地與平臺(高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū))等作為政策工具，進(jìn)行了專題研究，涌現(xiàn)了一批研究成果。其中有宏觀層面政策評估研究，甚至有政策作用于企業(yè)層面的會計金融相關(guān)領(lǐng)域的研究。

4.可擴展專題維度

研究者可依據(jù)其關(guān)注的政策主題靈活擴展或歸納政策專題維度，甚至就某項專項政策實施研究?！兑?guī)劃綱要》配套政策實施細(xì)則制定的目標(biāo)性強，頒布時期較為集中，已成為一個專屬政策群。維度設(shè)計越細(xì)致，內(nèi)容研究越豐富。表2展示了中國科技政策數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)設(shè)計表，主要包括維度設(shè)計與數(shù)據(jù)長度設(shè)計。其中長度設(shè)計根據(jù)關(guān)系型數(shù)據(jù)庫要求，須將文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)化。表中文號與適用地區(qū)被設(shè)置為主鍵，利于文件檢索和與其他數(shù)據(jù)庫表關(guān)聯(lián)；表中政策內(nèi)容數(shù)據(jù)長度初步設(shè)置為10000字節(jié)，超過10000字節(jié)的政策內(nèi)容，比如規(guī)劃計劃等，按章節(jié)標(biāo)題把內(nèi)容分解存貯，標(biāo)題存貯在政策主題(專題)維度中；政策標(biāo)簽詞可由計算機自動給出(綜合類除外)。本文研究對象為2006-2020年國家及地方科技政策，并且各類科技政策條文有待進(jìn)一步更新和完善，故設(shè)置更新記錄字段。依據(jù)表結(jié)構(gòu)，借助于ORACLE或其他數(shù)據(jù)庫軟件即可完成中國科技政策文本數(shù)據(jù)庫構(gòu)建。

表2 中國科技政策文本數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)設(shè)計

四、中國科技政策主要議題分布：文本分析法的一個簡單應(yīng)用

內(nèi)容分析的主要目的是從資料中摘取議題，或由幾個松散的概念發(fā)展出描述性的理論框架。參照國家科技部對《規(guī)劃綱要》配套政策實施細(xì)則分類，我們設(shè)置 “科技投入”、“稅收激勵”、“金融支持”、“政府采購”、“消化吸引再創(chuàng)新”、“人才隊伍”、“創(chuàng)造和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”、“教育和科普”、“創(chuàng)新基地與平臺”和“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”10個議題，議題分散于各政策條文中，大部分科技政策同時涉及多個議題。分別以此10個短語，基于數(shù)據(jù)庫，以結(jié)構(gòu)查詢語句將相關(guān)條文簡單分類匯總，將政策內(nèi)容量化。以國家科技政策與江西省科技政策(2006-2013)條文為例，對政策條文涉及議題分析歸納，結(jié)果如圖3所示。發(fā)現(xiàn)：其一，地方科技政策與國家科技政策條文內(nèi)容基本同步，我國科技政策具有“自上而下，層層傳達(dá)，上行下效”的特點。其二，大部分政策條文都涉及“科技投入、人才隊伍、創(chuàng)造與保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、科技創(chuàng)新基地與平臺”等四方面內(nèi)容，但“教育與科普”較少被涉及?？萍颊咧饕饔脤ο笕允强萍脊ぷ髡?，尤其是中高級專業(yè)人才。大部分科技政策與科技工作者所從事的科研活動相關(guān)，比如科研平臺建設(shè)、科研經(jīng)費投入與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。其三，政策重視科技投入在科技創(chuàng)新中所發(fā)揮的作用，科技投入資金主要來自政府財政投入。2006以來，社會資金投入在科技創(chuàng)新活動中的作用漸被關(guān)注。稅收激勵、金融支持和政府采購等三種政策工具主要應(yīng)用于激勵引導(dǎo)社會資金與企業(yè)自有資金投入到科技創(chuàng)新活動。其四，涉及“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”內(nèi)容的政策條文多為綜合類政策或需多部門協(xié)作類政策。另外，“教育與科普”政策工具的使用，表明科技政策作用對象開始逐步面向全社會。內(nèi)容分析結(jié)果支持本文所給的科技政策定義。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代的到來，為原本就與大數(shù)據(jù)有著天然聯(lián)系的科技情報事業(yè)帶來研究新范式[30]。大數(shù)據(jù)理念下，基于文本的內(nèi)容分析法已成為公共政策分析的主流。本文思辨并提出了新時期中國科技政策概念，從政策頒布主體行政隸屬關(guān)系與政策群視角厘清了現(xiàn)階段中國科技政策體系，提出并實踐通過維度設(shè)計，結(jié)構(gòu)化組織政策文本，構(gòu)建科技政策關(guān)系型數(shù)據(jù)庫的思路。最后基于數(shù)據(jù)庫，采用文本分析法，分析了中國科技政策主要議題分布。本文通過實踐主要回答了構(gòu)建科技政策文本數(shù)據(jù)庫的必要性和可行性問題。

圖3 2006-2013年國家及地方(江西省)科技政策主要議題分布圖

第一，科技政策文本數(shù)據(jù)庫構(gòu)建的必要性。自2006年《規(guī)劃綱要》頒布以來，國家科技政策與地方科技政策已形成了一個結(jié)構(gòu)龐大，內(nèi)容龐雜的政策群。由于政策制定頒布機構(gòu)包括多個國家機關(guān)及地方政府機構(gòu)，現(xiàn)階段科技政策存貯在不同部門。按一定規(guī)則，收集匯總并結(jié)構(gòu)化組織科技政策條文，構(gòu)建文本數(shù)據(jù)庫，是大數(shù)據(jù)對科技統(tǒng)計、科技政策研究的時代訴求?；诩軜?gòu)統(tǒng)一，條文翔實的數(shù)據(jù)庫而進(jìn)行深入細(xì)致的內(nèi)容分析將獲得豐富且結(jié)論可靠的研究成果，并將逐步揭示科技政策作用機理。

第二、科技政策文本數(shù)據(jù)庫構(gòu)建的可行性。界定和收集科技政策，以及有條理地組織政策條文是構(gòu)建數(shù)據(jù)庫的難點。為此，本文首先思辨并提出了新時期中國科技政策定義，基于政策制定主體隸屬關(guān)系與政策群理論，厘清了中國科技政策體系；據(jù)此，進(jìn)一步探討了科技政策收集與維度設(shè)計方法，給出了中國科技政策文本數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)設(shè)計，初步搭建了數(shù)據(jù)庫。本文盡可能把工作程序標(biāo)準(zhǔn)化，以構(gòu)建一個較為全面且爭議較小的數(shù)據(jù)庫。但由于資料可獲取性，和政策條文的第二次篩選借助于人工識別所引起的主觀性，不可避免給數(shù)據(jù)庫帶來一定的局限性。數(shù)據(jù)庫需要進(jìn)一步完善更新。

第三、實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、智能數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源多元化、數(shù)據(jù)類型多樣性以及結(jié)果應(yīng)用的實時性是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的幾個主要特征。在大數(shù)據(jù)分析與處理的數(shù)學(xué)與計算基礎(chǔ)等前沿課題[29]仍未有重大突破前，大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)目前仍主要停留在信息檢索、描述性統(tǒng)計等層面，復(fù)雜的統(tǒng)計建模算法仍需要架構(gòu)在數(shù)據(jù)倉庫上。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共政策分析領(lǐng)域，服務(wù)于事后的政策評價和新一輪政策的制定。盡管對實時性要求較弱，而無論從實踐意義層面的政策議題演變、政策落地經(jīng)驗和政策效力評估等，還是從技術(shù)層面的政策條文檢索查詢、深層次的文本挖掘技術(shù)等，都需要厘清政策體系，歸集整理政策條文信息，構(gòu)建關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，以充分及有效地利用文本信息。針對我國科技政策具有“自上而下，層層傳達(dá)，上行下效”的特點，未來可使用文本相似度等文本量化方法，比較各區(qū)域相關(guān)科技政策的差異性，以此度量各地區(qū)結(jié)合區(qū)域特色制定的政策的創(chuàng)新程度。