齊 林，周小林

(西南財經(jīng)大學 財稅學院，四川 成都 611130)

一、引言

森林在陸地生物圈中生成了重要的的生態(tài)效益，Portela 等人認為調(diào)節(jié)溫室氣體濃度是當前森林所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務中最重要的一項[1]。Streck 等則指出通過森林緩解氣候變化可以獲取協(xié)同效益，包括生物多樣性保護、防止荒漠化以及千年發(fā)展目標[2]。而生物多樣性提供給生態(tài)系統(tǒng)適應的彈性和彈力應對氣候變化，由此防止生態(tài)系統(tǒng)的崩潰和荒漠化[3]。除此之外，森林還具有重要的經(jīng)濟與社會效益。當今世界有數(shù)十億人利用森林產(chǎn)品滿足自身對食物、能源和住房的需求。據(jù)估計森林為人類提供了約50%的地球主要產(chǎn)品[4]，一些人從事與林業(yè)相關的工作，更多的人則直接依靠森林為生；森林在休閑、旅游、教育以及文化精神方面亦發(fā)揮著作用。

為了增加森林碳封存的數(shù)量，減少來自森林的碳排放，就需要造林、減少森林砍伐和退化以及增加森林碳密度。但在土地供給的剛性約束下，森林的保護和擴張可能導致農(nóng)業(yè)用地減少，從而推高農(nóng)產(chǎn)品價格，導致經(jīng)濟利益驅(qū)動下的森林清理與砍伐行為；同時也可能增加木材替代品的生產(chǎn)從而導致更多的碳排放；森林中還會發(fā)生野火(火災)、病害和蟲害等自然災害導致的森林干擾，三者通常合稱為森林事件。森林事件的發(fā)生會導致樹木受損或者死亡，使得固定在森林中的碳被釋放。承諾保護并獲得補償?shù)纳衷俦豢撤ニ碌奶寂欧艅t稱為反轉(zhuǎn)。造林、減少砍伐和退化等活動需要資金支持，防止碳泄露、減少森林干擾的活動也需要資金的支持，而避免反轉(zhuǎn)則需要持續(xù)地進行資金補償。而為了增加經(jīng)濟效益的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要大量的資金投入。

在2007年發(fā)布的《中國應對氣候變化國家方案》中，我國明確指出將通過林業(yè)增加溫室氣體吸收匯，維護和擴大森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能，發(fā)展“碳匯林業(yè)”，并指出：近10年以來，我國政府已投資700多億美元，大力開展植樹造林等活動[5]。而從1950到2014年林業(yè)投資完成額總計達到220，171，425萬元，這么多的投入究竟效果如何？資金的有限性決定了其使用必須注重效益。鄧永輝等人以有林地面積(森林面積)、中央林業(yè)資金、中央林業(yè)系統(tǒng)年末從業(yè)人數(shù)作為林業(yè)投入指標，選取木材產(chǎn)量和更新造林面積作為林業(yè)產(chǎn)出指標對中美政府林業(yè)投入產(chǎn)出效率進行比較。結果表明：比較而言美國林業(yè)產(chǎn)出效率高于中國；中國來自中央的投入其生態(tài)效率較高，而經(jīng)濟效率較低[6]。一些學者運用DEA模型對林業(yè)投入產(chǎn)出效率進行評估。田淑英與許文立選取了營林固定資產(chǎn)投資、林業(yè)系統(tǒng)年末從業(yè)人數(shù)兩個指標作為投入要素，以林業(yè)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、造林面積和農(nóng)民人均林業(yè)收入作為衡量林業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟、生態(tài)與社會效益的指標，對我國1993-2010年間的林業(yè)投入產(chǎn)出效率進行測算。結果顯示2003-2010年的綜合效率均值低于1993-2002年，并指出這是由于對林業(yè)投資資金利用效率不高，人力資源投入不足和林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平偏低所造成[7]。李樺與劉志興以1999-2009年的30個省的數(shù)據(jù)為基礎對中國林業(yè)投入資金利用效率作了評估，結果顯示林業(yè)系統(tǒng)的資金投入的利用效率并不高[8]。這些研究均以DEA模型為工具，從不同的角度評估了我國林業(yè)的投入產(chǎn)出效率，但是，還沒有從森林緩解氣候變化視角所進行的效率評估。

本文在已有研究的基礎上，對我國建國以來的林業(yè)投資進行全面梳理，嘗試在更長的時間期限(1950-2014年)內(nèi)對林業(yè)投入效率進行評估；本文以新的視角，選擇森林碳封存效率和包括非碳效率在內(nèi)的林業(yè)綜合效率作為產(chǎn)出指標來評估我國林業(yè)投入的效果； 并與投資規(guī)模以及投資結構相結合，通過效率評估探討資金投入規(guī)模與結構的合理性，以期提出提高資金利用效率的政策建議。

二、我國林業(yè)投資的演變

建國以來，我國對林業(yè)的開發(fā)重于對林業(yè)的保護，不過，為了保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)的原料供應，我國也劃撥了一定的資金作為營林支出。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，林業(yè)主體功能定位發(fā)生了變化，1993年，中國政府確立了林業(yè)在生態(tài)環(huán)境建設中的主體地位，并提出建立林業(yè)(生態(tài)與產(chǎn)業(yè))兩大體系的奮斗目標，2003年進一步確定林業(yè)建設以生態(tài)建設為主，并于2001年實施六大林業(yè)重點工程，為此，配套了相應的資金投入，包括造林費的支出，有害生物的防治，對農(nóng)戶的退耕還林補貼等。盡管最初這些政策的實施并未將森林對氣候惡化的緩解納入考慮之中，但長期以來持續(xù)的造林護林活動客觀上增加了我國森林的碳儲量，有助于緩解氣候變化，是森林碳封存數(shù)量增加以及森林碳封存可持續(xù)性的重要保障。

(一)林業(yè)投入資金的總量分析

建國以后，國家為了保護和發(fā)展林業(yè)，制定了一系列林業(yè)投資政策，包括：逐年增加對林業(yè)的投資，給予信貸支持，建立林業(yè)基金制度等。但是，受各種因素制約，林業(yè)投資總量較低。1976年“文化大革命”的結束，特別是1978年十一屆三中全會以后，林業(yè)建設逐步恢復發(fā)展。20世紀80年代以來，政府通過持續(xù)不斷地加大投資，平均每年植樹造林400萬公頃。據(jù)估算，1980-2005年中國造林活動累計凈吸收約30.6億噸二氧化碳，森林管理累計凈吸收16.2億噸二氧化碳，減少毀林排放4.3億噸二氧化碳，有效增強了溫室氣體吸收匯的能力[9]。2007年6月，國務院發(fā)布《中國應對氣候變化國家方案》明確提出通過林業(yè)增加溫室氣體吸收匯、維護和擴大森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能、構建良好生態(tài)環(huán)境的政策措施。此后，每年發(fā)布的“中國應對氣候變化的政策與行動”中均強調(diào)了通過增加森林碳匯緩解氣候變化。為此，中國政府設定了具體的造林面積和森林蓄積量的目標，強化了森林資源的保護與管理，并在林業(yè)投入上給予了更大的支持。如圖1*1950-1977年林業(yè)投資完成額僅為林業(yè)系統(tǒng)基本建設投資完成額，此后林業(yè)投資完成額包括基本建設投資與更新改造投資。所示，建國以來，林業(yè)投入保持緩慢的增長態(tài)勢，20世紀90年代中期后，增長幅度有所上升，而2001年以來，林業(yè)投資快速增長。2011年，公共財政支持林業(yè)的長效機制初步建立。為了增加林業(yè)碳匯，中央財政在部分地區(qū)試點提高造林投入補助標準，每畝補助由100元提高到200元人民幣，并于次年全面推廣。2014年，全國實際到位各類林業(yè)建設資金4265.47億元，當年累計完成投資額為4325.51億元。林業(yè)投資中，國家投資占主導地位。除少許年度外，一直是林業(yè)建設資金的第一大來源。

(二)林業(yè)投入資金結構分析

建國以來很長一段時期內(nèi)，在林業(yè)發(fā)展方面，更注重取材，追求短期經(jīng)濟利益，總體上對林業(yè)實行的是“重取輕予”的政策。從投資結構來看，在1997年以前，對森林工業(yè)的投資一直高于營林投資*由于統(tǒng)計科目調(diào)整，對林業(yè)投資結構的分析分為三個時間段。。如圖2*資料來源：全國林業(yè)統(tǒng)計資料匯編(1949—1987)，中國林業(yè)出版社。所示，1950-1987年林業(yè)系統(tǒng)基本建設投資完成額中，森工投資一直高于營林投資，而在1988-1996年間，森工固定資產(chǎn)投資依然高于對營林的固定資產(chǎn)投資(圖3*資料來源：中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒各年(1988-2010年))。從1997年開始，長期以來對森工投入重于營林投入的局勢發(fā)生了根本性的變化，營林投資超過了森工投資，且持續(xù)增長。

2011年，公共財政支持林業(yè)建設的長效機制初步建立，如圖4*資料來源：中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒各年(2011-2014年)所示，林業(yè)投資按功能作了明確的區(qū)分，而投資的重點在于生態(tài)建設與保護，其次是林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，二者合計占到投資總額的65%以上。

圖2、圖3與圖4的投資格局印證了中國林業(yè)發(fā)展從開發(fā)到保護的轉(zhuǎn)變，快速增長的投資支撐了大規(guī)模的植樹造林活動，為改善生態(tài)環(huán)境、增加森林碳封存量提供了物質(zhì)支撐。

圖1 1950-2014年國家投資以及林業(yè)投資完成額

圖2 1950-1987年營林與森工基本建設投資完成額

圖3 1988-2010營林與森工固定資產(chǎn)投資完成額

圖4 2011-2014年林業(yè)投資結構

三、林業(yè)投資效率分析模型與指標選取

(一)模型選擇

數(shù)據(jù)包絡分析模型包含徑向模型和非徑向模型兩類，本文以SBM(Slack Based Measure)模型為代表的非徑向模型來測度林業(yè)資金投入效率。(相比)徑向模型按照等比例形式對所有指標進行規(guī)劃求解，因此容易出現(xiàn)效率測算誤差，而以SBM模型為代表的非徑向模型，放開了變量等比例優(yōu)化的假設，從而可以處理松弛問題，能夠更加科學客觀的測度有關效率的問題。

假定生產(chǎn)系統(tǒng)有n個決策單元，它們均有m個投入和s個產(chǎn)出向量,投入、產(chǎn)出元素可表示為x∈Rm, y∈Rs，定義矩陣X、Y如下：

X=[x1,…,xn]∈Rm*n, Y=[y1,…yn]∈Rs*n

其中，xi>0,yi>0,i=1,2,…,n。

環(huán)境技術或生產(chǎn)技術集P，即N中要素投入x所能生產(chǎn)的產(chǎn)品的所有組合，可以定義為：

P={(x,y)∣x≥Xλ,y≤Yλ, λ≥0}

其中，λ為權重變量，且x≥Xλ表示實際投入大于前沿投入水平，y≤Yλ表示產(chǎn)出低于前沿產(chǎn)出水平。

投入導向型的SBM模型線性規(guī)劃式如下：

s. t.X λ+S-=xk

Y λ ≥yk

λ,S-≥0

其中，S表示投入、產(chǎn)出的松弛變量；λ是線性規(guī)劃權重向量。目標函數(shù)ρ滿足0<ρ≤1。對于被評價單元DMU，如果ρ=1，則該DMU位于生產(chǎn)前沿面上，處于DEA有效狀態(tài)，否則該DMU為DEA無效，存在優(yōu)化空間，S-代表投入可以改進的程度。

(二)投入產(chǎn)出指標選取說明

本文的目的在于評估森林碳封存效率與林業(yè)投資綜合效率，因此，在投入指標的選擇上以林業(yè)投資為主要指標。此外，為了更完整地體現(xiàn)投入效率，對森林碳封存效率的評估同時考慮土地投入與勞動力投入。評估以時期和年份作為決策單元(DMU)。

1.森林碳封存效率分析的指標選取

(1)投入指標

我國營林投資主要投向造林、防火、有害生物防治等與增加森林碳封存量和維持森林碳封存可持續(xù)性相關的方面；而森工投資則用于木材采運、木材加工以及林產(chǎn)化學等減少森林碳儲量的方面，因此，在評估森林碳封存的資金投入產(chǎn)出效率時，以營林基本建設投資完成額為資金投入指標。2011年后，預算科目作了調(diào)整，其中“生態(tài)建設與保護”，“林業(yè)支撐與保障”的投向與增加森林碳封存量和維持森林碳持續(xù)性相關，以這兩項合計數(shù)為資金投入指標。以有林地面積(森林面積)作為土地投入指標，以林業(yè)系統(tǒng)國有經(jīng)濟單位在崗職工工資總額作為勞動力投入指標(見表2)。

表2 森林碳封存效率分析的投入指標 單位：萬元

資料來源：根據(jù)歷年《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》整理，從連續(xù)八次森林資源清查數(shù)據(jù)看我國森林經(jīng)營，林業(yè)經(jīng)濟。1950-1987年勞動力投入為林業(yè)系統(tǒng)按部門分農(nóng)林部門全部職工工資總額，數(shù)據(jù)起始年份為1953年，1988-1993年勞動力投入為林業(yè)系統(tǒng)林業(yè)部門全部職工年工資總額，1994年改為國有單位中林業(yè)部門全部職工年工資總額，1999年以后為林業(yè)系統(tǒng)林業(yè)部門國有單位在崗職工年勞動報酬。

(2)產(chǎn)出指標

建國以來，從1973到2013年，我國共實施了八次森林普查，從中可以看到森林蓄積的變化,呈上升趨勢。而植被總碳儲量則缺乏連續(xù)的數(shù)據(jù)。Jingyun Fang等人利用中國國家森林資源普查數(shù)據(jù)庫，估計了從1949-1998年我國植被總碳儲量[10]，XU Bing等人則利用第四次到第八次的森林普查數(shù)據(jù)估計中國2000-2050年的森林碳儲量的變化趨勢[11]。李妍等人根據(jù)七次森林普查數(shù)據(jù)估計了中國喬木林碳儲量變化[12]，李?？葎t以第七次森林普查數(shù)據(jù)為基礎，結合野外調(diào)查，對這一階段的中國森林碳儲量進行了評估[13]。在對森林碳儲量進行評估時，具體方法選擇不同將使得估計的結果存在較大的差異。基于數(shù)據(jù)的連續(xù)性，本文在森林碳封存指標的選擇上，以1950-1962年和八次森林普查數(shù)據(jù)中的森林蓄積，以及李妍的喬木林碳儲量*森林類型包括喬木林、疏林地、散生木、四旁樹、灌木林和竹林，其中喬木林占比最高，以李?？墓浪?，在第七次森林普查時，喬木林生物量估計為666221.08萬噸，占85.29%。受碳儲量估計數(shù)據(jù)的限制，且喬木林所占比重最大，最能體現(xiàn)森林碳封存的增加與維護，本文僅以喬木林碳儲量為評估對象。評估為產(chǎn)出指標。此外，根據(jù)林業(yè)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，對應計算各時期的造林面積，將這三個指標作為衡量森林碳封存的產(chǎn)出指標(見表3)。

2.林業(yè)綜合效率分析指標選取

(1)投入指標

由于林業(yè)綜合效率既包括碳封存效率又包括森林所提供的森林產(chǎn)品、造林、森林所提供的工作機會以及對森林社區(qū)的居民的收入影響，因此以歷年全部的林業(yè)投資完成額作為投入指標。

表3 森林碳封存效率分析的主要產(chǎn)出指標

資料來源：從連續(xù)八次森林資源清查數(shù)據(jù)看我國森林經(jīng)營，林業(yè)經(jīng)濟；中國喬木林碳儲量變化研究，森林工程；全國林業(yè)統(tǒng)計資料匯編(1949-1987)；中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒。其中，為了滿足DEA模型的要求，本文對喬木林碳儲量1950-1962年和2009-2013年的數(shù)值，以及森林蓄積量1950-1962年的數(shù)值進行了估計。

(2)產(chǎn)出指標

在2015年底達成的巴黎氣候協(xié)議中，強調(diào)了在注重森林碳效益的同時關注森林非碳效益。結合《世界森林資源評估報告》關于可持續(xù)森林管理的評估指標，森林碳封存與碳封存可持續(xù)性的要求以及我國實際，以造林面積和我國自然保護區(qū)的面積作為衡量生態(tài)效益的指標*森林具有多種生態(tài)效益，其中，生物多樣化、防止沙漠化以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標是最為重要的協(xié)同效益。此處依然立足于森林對氣候變化的作用探討森林生態(tài)功能，而自然保護區(qū)能夠促進生物多樣化，并有利于減少森林事件發(fā)生率，防止沙漠化主要通過造林來完成，同時具有碳封存的效益，因此，本文選擇以造林面積與自然保護區(qū)為生態(tài)效益衡量指標。；以農(nóng)村居民家庭總收入中林業(yè)收入與林業(yè)系統(tǒng)從業(yè)人員*受統(tǒng)計科目變動的影響，1990-1993年，林業(yè)系統(tǒng)從業(yè)人員為林業(yè)系統(tǒng)全部職工年末人數(shù)；1994年起勞動工資的職工人數(shù)包括國有單位和集體單位，為了保持統(tǒng)計數(shù)據(jù)的連續(xù)性，職工年末人數(shù)僅為林業(yè)系統(tǒng)國有單位人數(shù)，2011年之后為林業(yè)系統(tǒng)年末從業(yè)人員。作為衡量資金投入社會效益指標；以林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值作為經(jīng)濟效益指標，根據(jù)數(shù)據(jù)來源的可獲得性，以1990-2014年為評估的時間段，同時，由于2001年之前無法獲取我國自然保護區(qū)面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本文采取分段評估來評估包含非碳效益在內(nèi)的林業(yè)投資的綜合效益。

四、林業(yè)投資的森林碳封存效率分析

(一)DEA模型的林業(yè)投入碳封存效率分析

由于森林面積、森林蓄積與喬木林碳儲量(封存量)是同一投入下的不同表現(xiàn)形式，為了在評估投入效率的同時，比較三者的效率值，將這三組數(shù)據(jù)的九個時期放在同一模型中生成27個可以直接比較的個體(參見表4及圖5-7)。

將上述計算結果作均勢圖。

(二)評估結果分析

1.評估結果描述

評估結果顯示:

(1)造林面積、森林蓄積以及森林碳儲量的技術效率變動趨勢一致。第一次森林普查與1950-1962年這一時期相比，三者的技術效率呈下降趨勢，1976年以后，造林面積的技術效率開始回升，且明顯高于森林蓄積與森林碳儲量的技術效率，并在1999-2003年間實現(xiàn)了技術有效，第七次森林普查時有所回落，2009-2013年間則再次回升，并與森林蓄積和森林碳儲量同步變動。而森林蓄積與森林碳儲量的技術效率則在1988年之后同步穩(wěn)步上升，森林蓄積的技術效率最初略高于森林碳儲量，但這一差異隨著時間推移逐步縮小。1999-2003年第五次森林普查后與其他技術效率逐步趨同。

(2)純技術效率值在建國初期均表現(xiàn)為有效，此后同步走低，造林面積的純技術效率在第三次森林普查之后開始回升，并在第五和第六次森林普查時達到有效，此后，有一個回落。森林蓄積純技術效率滯后一期回升，森林碳儲量的純技術效率則更滯后一期。三者均在第八次森林普查時達到有效，這表明第八次森林普查時，林業(yè)投入管理與創(chuàng)新能力得以改進。

表4 1950-1962年以及八次森林普查投入效率

圖5 造林面積、森林蓄積與森林碳儲量技術效率變動趨勢

圖6 造林面積、森林蓄積與森林碳儲量純技術效率變動趨勢

圖7 造林面積、森林蓄積與森林碳儲量規(guī)模效率變動趨勢

(3)建國初期，造林面積與森林碳儲量的規(guī)模效率高于森林蓄積，但在第一次森林普查時，造林面積與森林碳儲量均經(jīng)歷了規(guī)模效率的下降。此后，造林面積的規(guī)模效率開始回升，并在第三和第六次森林普查時實現(xiàn)規(guī)模有效，但第四、第七和第八次森林普查時均呈下降趨勢。森林蓄積規(guī)模在第四次森林普查之前則為上升趨勢，森林碳儲量的規(guī)模效率自第一次森林普查以來與森林蓄積同步變化，且略低于森林蓄積，第七次森林普查后，三者的規(guī)模效率呈現(xiàn)同步下降趨勢。

上述評估結果表明：林業(yè)投入碳封存效率總體趨勢向好，特別是森林蓄積和森林碳儲量兩個更能代表森林質(zhì)量的指標表現(xiàn)出了穩(wěn)定上升的態(tài)勢。但是，三個指標綜合分析來看，總體效率較低，前期的低效率受純技術效率低拖累，后期林業(yè)投入效率值低則主要受規(guī)模效率低影響。

2.原因探析

第一，外部環(huán)境與林業(yè)政策影響投入效率。林業(yè)投入碳封存效率受政治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、林業(yè)發(fā)展方針以及林業(yè)產(chǎn)權等因素影響。以1950-1962為例，建國初期，全國林業(yè)業(yè)務會議上確定了“普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用”的林業(yè)建設總方針，同時，界定山林權屬，推進林業(yè)合作化，這些措施有利于造林以及森林碳封存，也有利于提高林業(yè)投入效率?！拔母铩眲t嚴重破壞了林業(yè)發(fā)展，這期間森林事件頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，1966-1977年間，全國共發(fā)生森林火災11萬多次；用材林蓄積減少8.5億立方米。盡管1971-1973年和1975年有過兩次調(diào)整，但也改變不了1973-1976年間林業(yè)投入效率低的狀況。改革開放以來，整體環(huán)境有利于提高林業(yè)投入效率，林業(yè)政策、林業(yè)管理方針，林業(yè)法制以及林業(yè)產(chǎn)權改革等促進林業(yè)發(fā)展保障和措施逐步建立和完善。相對而言，可以看到森林碳封存的投入效率變動趨勢逐步向好。

第二，林業(yè)管理與技術創(chuàng)新影響林業(yè)投入效率。進一步分解來看。林業(yè)投入碳封存前期的低效率主要受純技術效率影響，這表明林業(yè)管理存在問題，創(chuàng)新不足。建國初，政府有序開展林業(yè)工作，全國建立了林業(yè)專業(yè)機構550多處，這些機構切實地履行了職能，使各項林業(yè)生產(chǎn)建設事業(yè)有序進行。同時，政府逐步發(fā)展了一些綜合性科學研究機構。相應的，這一時期的純技術效率表現(xiàn)為有效率?！拔母铩逼陂g，林業(yè)管理機構和林業(yè)科研工作受到極大的沖擊，各項工作陷入停滯。1970年，林業(yè)部與農(nóng)業(yè)部合并成立了農(nóng)林部，林業(yè)管理工作開始有了轉(zhuǎn)機，1978年后，林業(yè)科研工作逐步恢復和發(fā)展。但是，在變革時期，存在林政管理工作滯后、科技推廣應用水平較低等問題。純技術效率自第三次森林普查以來才開始逐步提高。

第三，資金管理與使用不善影響投入效率。以資金投入為考察對象，投入的規(guī)模效率下降與林業(yè)投資特別是營林投資的增長從時間上看基本契合。造林面積這一指標表現(xiàn)尤為明顯。但是，我國人工造林取得的成效有目共睹。為此，進一步考察相對應的營林投資。營林資金的結構進一步分析：部分支出與森林碳封存關聯(lián)小，資金用途不明確。1979年-1987年間，我國的營林基本建設投資分為15類，包括：“造林”、“幼林撫育”、“林木良種”、“森林防火”、“森林病蟲鼠害防治”、“低產(chǎn)林改造”、“自然保護區(qū)”、“林野調(diào)查規(guī)劃”、“科學實驗研究”以及“其他”等科目。隨著時間的推移，一些科目進行了微調(diào)，一些科目被取消，比如，“營林機械制造”，增加了“森林公安”、“森林管護”、“濕地恢復與保護”以及“花卉”等科目。2011年后，投資科目作了較大調(diào)整，主要包括“造林更新”、“森林撫育”、“林木種苗”“科技教育”等。大部分支出有助于增加森林碳封存量以及森林碳封存的可持續(xù)性。但也有些支出相對的貢獻度較小，比如“花卉”。其中，“造林”與“其他”的投資所占比重最高。值得注意的是“其他”，在不少年份超過了造林投資，位居第一(見表5*2014年，“造林”與“更新”投資合并為“造林更新”，投資占比中包括了更新的投資占比。)，然而，卻無法知曉資金的具體投向。由于投向不明確，在監(jiān)管上存在難度，不利于提高投資效率。另一方面，我國林業(yè)資金在實際運作中存在諸多問題，國家審計署對國家林業(yè)局預算執(zhí)行審計結果顯示，林業(yè)資金存在被挪用、騙取、擠占、違規(guī)調(diào)整等情況[14]。僅2013年審計查出預算執(zhí)行中不符合財經(jīng)制度規(guī)定的問題金額就達55667.25萬元[15]。而造林第一線的林業(yè)資金也往往存在項目重復投資、配套資金不落實、內(nèi)部管理責權不清， 這導致了林業(yè)投資不少，但建設面積不大；資金難以取得實效等等結果[16]。資金使用中還存在違規(guī)違法套用、串用林業(yè)資金，挪用、滯留、扣留林業(yè)資金等問題。

第四，森林自然屬性與林業(yè)管護影響林業(yè)投入效率。造林面積森林蓄積以及森林碳儲量這三個指標中，受森林生長自然屬性限制，造林面積的投入產(chǎn)出效應表現(xiàn)最為及時，而森林蓄積量和森林碳儲量成效則需要一定的成長周期才能體現(xiàn)，這影響了森林碳封存的投入效率值。森林碳儲量的公式可表示為：森林面積×森林蓄積量×森林生物數(shù)量×生物的碳容量[17]。所以，森林蓄積、森林碳儲量的效率值提高要滯后于造林面積的效率值。而即使造林效率值下降，在管護得當?shù)那疤嵯?，森林蓄積與森林碳儲存的效率值也能穩(wěn)定增長。這意味著不僅要提高造林效率，后期的管護也很重要。

表5 1979-2014年“造林”和“其他”支出占營林基本建設投資完成額的比重(%)

五、林業(yè)投資的綜合效率分析

(一)1990-1999年的效率值分析

1.效率值分析

1990-2000年的評估結果顯示，投資效率整體水平較低，投資存在浪費，2000年出現(xiàn)了質(zhì)的提升，達到了DEA有效狀態(tài)。純技術效率來看，所有年份效率值都是1，同時位于前沿面上，表明1990-2000年這11年的投資管理與創(chuàng)新能力差距并不大，沒有出現(xiàn)很明顯的突破，而規(guī)模效率從1990年以來逐年走低，僅在2000年達到規(guī)模有效，可見，投資規(guī)模嚴重偏離了最優(yōu)量級，規(guī)模不經(jīng)濟問題較為突出，表6最后一列也再次說明了這一點。

表6 1990-2000年林業(yè)投資綜合效率

2.投影值分析

由表7可以看出，1990-2000年，林業(yè)投資收益有巨大的潛在提升空間。除2000年外，相對于既定的產(chǎn)出，存在投資過剩，投資的投影值為最佳投入量。從產(chǎn)出的角度分析，投資不足更多的是源自林業(yè)總產(chǎn)值的不足和造林面積的不足。以1990年為例，當年林業(yè)實際投資額為246131萬元，相對于林業(yè)產(chǎn)出有35077.7萬元的投入冗余，在此產(chǎn)出水平下的最佳投資額為211053.3萬元。進一步分析來看，社會效應方面，農(nóng)村家庭來源于的林業(yè)收入有20.709元的不足缺口，可以在保持現(xiàn)有投資不變的情況下，提高到28.239元；就業(yè)人口不存在不足。經(jīng)濟效益方面，林業(yè)總產(chǎn)值可以增加43249021萬元，達到44743026萬元。生態(tài)效益方面，可以增加造林面積1215.967千公頃，實現(xiàn)6424446千公頃的生態(tài)效益目標?？v向來看，這11年間，林業(yè)收入的不足狀況逐年改進，2000年實現(xiàn)有效；投資對就業(yè)的帶動效應則表現(xiàn)較好，不存在產(chǎn)出不足；林業(yè)總產(chǎn)值的不足在1998年后也開始改善；造林面積產(chǎn)出不足的狀況則起伏不定。

(二)2001-2014年的效率值分析

1.效率值分析

由表8可知，2001-2014年投資效率總體呈現(xiàn)出遞減的態(tài)勢，投資效率惡化，而2013和2014年的效率值略有回升。純技術效率方面，2004、2009和2011三年效率得分小于1，出現(xiàn)技術無效問題，但并不是太嚴重。規(guī)模效率跟技術效率趨勢類似。規(guī)模無效是造成投資效率快速惡化的主要原因。規(guī)模報酬一列顯示，效率得分小于1的年份都處于規(guī)模報酬遞減，即投資超過了最優(yōu)的規(guī)模，存在投資資源浪費，規(guī)模不經(jīng)濟問題突出。因而，需要著力改善規(guī)模無效的現(xiàn)狀。

表7 1990-2000年投資效率投影值分析

表8 2001-2014年林業(yè)投資綜合效率分析

2.投影值分析

由表9可以看出，2001、2002以及2006年投入產(chǎn)出不存在投入過剩，其他年份則存在既定產(chǎn)出下的投資過剩，2003-2005年，2007-2014年林業(yè)投資產(chǎn)出不足率較高，投資浪費現(xiàn)象嚴重。從產(chǎn)出角度分析，相對于投資的產(chǎn)出不足，在2007年以后表現(xiàn)得尤為明顯。產(chǎn)出不足是各產(chǎn)出指標綜合作用的結果。林業(yè)收入和林業(yè)系統(tǒng)從業(yè)人員的產(chǎn)出不足情況日益加重。林業(yè)總產(chǎn)值不足狀況總體而言逐年改善，但依然是導致投入冗余的重要因素，造林面積在2009年后產(chǎn)出不足明顯，自然保護區(qū)面積則自2007年以來表現(xiàn)出產(chǎn)出不足，相對投資規(guī)模，產(chǎn)出不足逐年增加。以2014年為例，社會效應方面，農(nóng)村居民來自林業(yè)的收入有140.96元的不足缺口，可以在保持現(xiàn)有投資不變的情況下，提高到278.83元；就業(yè)人口不足缺口為5930679人，同等的投資額度可以帶動7480301人的就業(yè)人口。經(jīng)濟效益方面，林業(yè)總產(chǎn)值可以增加1549622.1萬元，達到540329423萬元。生態(tài)效益方面，可以增加造林面積13922.5千公頃，實現(xiàn)19472.109千公頃的生態(tài)效益目標。自然保護區(qū)面積可以增加9922438百公頃，達到11350756百公頃的相對最優(yōu)水平。而在現(xiàn)有產(chǎn)出水平下，最優(yōu)投資額為25148841萬元。

(三)評估結果分析

1.結果分析

綜合來看，2000-2003年，以及2006年效率值達到1，2001-2014年的技術效率表現(xiàn)優(yōu)于1990-2000，但總體的林業(yè)投資綜合效率依然較低。具體而言，投資效率的分解項純技術效率表現(xiàn)不錯，規(guī)模效率得分很低，規(guī)模無效是我國林業(yè)投資綜合效率惡化的主要原因。這表明，相對于既定的產(chǎn)出，林業(yè)投資存在投入冗余的問題，需著力提高單位資本的投資收益效率。根據(jù)評估結果，農(nóng)村家庭居民收入的林業(yè)收入，林業(yè)投資帶動的就業(yè)崗位、林業(yè)產(chǎn)值以及造林及自然保護區(qū)面積均有改進空間。兩個階段比較而言，林業(yè)系統(tǒng)從業(yè)人員和林業(yè)總產(chǎn)值的投影值差異較大。

表9 林業(yè)投資2001-2014年投影值分析

2.原因解析

第一，林業(yè)保護政策影響林農(nóng)生計。隨著政府對生態(tài)建設的重視程度不斷加深，林農(nóng)對山林的經(jīng)營和利用均受到嚴格限制。我國在20世紀80年代初提出“誰造林，誰受益”以鼓勵造林活動，這極大地鼓勵了林農(nóng)貸款造林的積極性。此后，由于林木資源的日益削減，以及出于生態(tài)環(huán)境安全需要，國家實施了禁伐、限伐制度，部分經(jīng)濟林被轉(zhuǎn)為公益林。盡管中央政府制定并實施了生態(tài)效益補償計劃，但在實踐中，存在補償不足或者一些地區(qū)的補貼不能到位，使得林農(nóng)收益受到影響。

第二，森林保護、林業(yè)企業(yè)改革與發(fā)展以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平影響就業(yè)率。一方面，隨著公益林規(guī)模的擴大，木材產(chǎn)量調(diào)減，林業(yè)系統(tǒng)整合重組，減員增效，傳統(tǒng)的林業(yè)企業(yè)、國有林場逐步地分流與安置富余人員，林業(yè)產(chǎn)業(yè)所吸納的勞動力下滑。另一方面，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低也影響就業(yè)率。

第三，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平影響林業(yè)產(chǎn)值。盡管我國已經(jīng)是林業(yè)產(chǎn)業(yè)大國，但受企業(yè)規(guī)模小、技術含量低等因素限制，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還需要進一步提高。我國的傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)與林產(chǎn)工業(yè)主要由三部分組成：木材生產(chǎn)、木材加工和林產(chǎn)化工，其中，林產(chǎn)化工產(chǎn)品有松香、烤膠、紫膠、紙漿、紙、單寧酸、芳香油以及活性炭等。近年來，森林旅游、花卉、竹林、能源林等非木質(zhì)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展。其中，木材生產(chǎn)受采伐政策影響；木材加工業(yè)則取得長足進步，但在裝備、高新技術和規(guī)模效益方面與一些國家的木材加工業(yè)相比還存在差距；林產(chǎn)化工中產(chǎn)量最高的松香則存在技術含量低，低門檻產(chǎn)品重復生產(chǎn)等問題。

除此之外，由于綜合效率評估中涉及生態(tài)效率評估，森林碳封存技術效率低的原因在此也適用。值得注意的是，自然保護區(qū)是維持生物多樣性、增加森林碳封存量、緩解氣候變化的有效方法，而截至2014年的保護區(qū)面積顯然遠遠不足。

五、結論及建議

本文分別從純粹的營林投資、土地和勞動力投入以及總的林業(yè)投資對我國建國以來的林業(yè)投入效率作了評估?？梢钥吹搅謽I(yè)投入與整體林業(yè)投資均存在技術效率低的問題，但效率低下的原因存在一定的差異。具體來看，林業(yè)投入的技術效率低下是由于純技術效率和規(guī)模效率綜合作用所致。林業(yè)綜合效率投資完成額的技術效率值則主要受到規(guī)模效率的拖累，規(guī)模無效是導致其技術效率低的主要因素。當前，外部環(huán)境與林業(yè)政策非常有利于推動林業(yè)發(fā)展，林業(yè)管理制度建設與技術創(chuàng)新也在穩(wěn)步推進。在此背景下，綜合評估結果，并結合我國林業(yè)投資總量與結構的變化，有如下幾點結論與建議：

1.合理控制林業(yè)投資節(jié)奏，優(yōu)化投資結構。自2001年中國實施六大林業(yè)工程以來，林業(yè)投資規(guī)?？焖偕仙?，但是總的林業(yè)投資相對于產(chǎn)出而言則在多數(shù)年份存在冗余。可見，隨著林業(yè)投資規(guī)模的增長，資金的不足不再是困擾林業(yè)發(fā)展的主因，需要考慮的是林業(yè)投資增長的同時，如何提高產(chǎn)出水平。資金投入結構從森林碳封存的角度考慮已較為合理，保持相對的穩(wěn)定性尤為必要。對于用于生態(tài)建設的投資則可進一步優(yōu)化，使造林與管護相協(xié)調(diào)，確保資金使用的合理性和有效性。

2.加強資金管理與制度建設。當前，我國公共財政支持林業(yè)建設的機制已初步建立。為了保障和提高資金的使用效率，應該嚴格部門預算編制工作，細化和明確資金投向。為此，可借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，由于造林到成林需要一定的周期，可編制五年滾動預算，保障林業(yè)建設順利運轉(zhuǎn)。同時，強化財務管理，項目建設與資金使用均建立責任制，對達不到預算規(guī)定的效果的追究責任，實現(xiàn)依法理財。

3.合理配比資金，協(xié)調(diào)林業(yè)生態(tài)、林業(yè)經(jīng)濟與林業(yè)社會效益功能，促進林業(yè)綜合發(fā)展。林業(yè)生態(tài)功能、林農(nóng)生計、林業(yè)產(chǎn)業(yè)升級互為依靠，相互制約。林農(nóng)獲得合理的生態(tài)補償，有利于保護森林，推動林農(nóng)造林積極性；林業(yè)產(chǎn)業(yè)升級做強，有利于引導就業(yè)，提高產(chǎn)值；林業(yè)發(fā)展為林農(nóng)增加收益和林業(yè)產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展奠定基礎。林業(yè)投資應進一步加強對林農(nóng)的生態(tài)補貼，支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)適應氣候變化形勢的新形態(tài)，積極開發(fā)生物能源等。同時，在有條件的地區(qū)發(fā)展碳匯林業(yè)，為林業(yè)發(fā)展開辟新的資金來源渠道，引入碳匯林業(yè)市場機制，推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。