韋岸岑

【摘 要】文章主要從依法治國方略的角度，探討以憲法為統(tǒng)帥如何推進科學(xué)立法完善及其重要性。依法治國與憲法的關(guān)聯(lián)具有內(nèi)在的互動作用，而立法和憲法的聯(lián)系上，特別是嚴(yán)格“合憲性”上存在諸多的模糊性。以監(jiān)察法為例，談?wù)勔詰椃榻y(tǒng)帥如何推進科學(xué)立法，維護憲法尊嚴(yán)，確保憲法在法治軌道上是掌舵者。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)立法；憲法尊嚴(yán)；國家監(jiān)察法；合憲性

一、科學(xué)立法之內(nèi)涵及其重要性

什么是科學(xué)立法？李醒民先生認為，所謂科學(xué)立法，就是指立法活動要符合我國的實際和立法工作的自身要求，從實際出發(fā)，實事求是，積極探索和掌握立法規(guī)律，同時善于運用合理的立法技術(shù)，提高立法的質(zhì)量和效益。據(jù)此，科學(xué)立法之科學(xué)屬性具有規(guī)律性、有序性和和諧性等特點。在我國立法法第6條明確規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國家機關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。體現(xiàn)對科學(xué)立法的明文規(guī)定，體現(xiàn)科學(xué)立法的思想。

為什么要科學(xué)立法？黨的十八屆三中全會確立“法治中國”之概念，十八屆四中全會進一步明確建設(shè)有“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體格局的法治中國。法治中國的建設(shè)需要建立完備的法治體系，其中的基礎(chǔ)與前提是有“高質(zhì)量的法”，即科學(xué)立法。十八大報告指出科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。這“十六字方針”表明了，科學(xué)立法是我國立法活動的重要原則，是完善和發(fā)展法律體系的價值追求。這16個字所強調(diào)涉及到的每個環(huán)節(jié)都提出了價值追求。

我們過去民主立法是潮流，相較之下“科學(xué)立法”表達的含義更為豐富，要求立法的內(nèi)容具備科學(xué)性，包括立法過程要科學(xué)，強調(diào)立出來的法須符合科學(xué)規(guī)律的法律。一般對立法理解為國家層面的立法（全國人民代表大會立法），但目前的立法已是多層次和多樣化。其中，在我國有國家層面的立法和中央到地方有不同層次的立法。我國幅員遼闊，當(dāng)前法律、規(guī)則、制度之多不言而喻。除了法律規(guī)范外，還有政府各類的政策都起到一定的作用。推進法治化的中國，體現(xiàn)在立法和各規(guī)則的層面。對此，如果不推進科學(xué)立法一味的主張民主立法的思想，那么會導(dǎo)致各領(lǐng)域的法律規(guī)則相互打架?？茖W(xué)立法的科學(xué)性蘊含豐富的內(nèi)容，在立法層面上，還是人民政府在制定政策上，要法治化，應(yīng)和我國憲法做對照、和法律做對照。避免法律和法律、法律和政治政策沖突的局面，這樣才更好的推動法治化進程。因此，科學(xué)立法的提出對立法和政府政策的制定是重要的。

二、憲法在依法治國方略中的地位

依法治國是近年來的熱話題，國家更加注重發(fā)揮法治在治國理政和社會管理中的重要作用。法治，規(guī)則之治。法律從古至今都有，國國皆有，但不是，國有法律便是法治。法治究竟與《憲法》有什么關(guān)聯(lián)？梁啟超先生言憲法為國之一切法度之根源。法治需要法律規(guī)則實施來進行推進，各部法律都是憲法的下位法。根據(jù)憲法制定憲法的下位法、法律法規(guī)不得與憲法相抵觸。嚴(yán)格遵守“根據(jù)憲法，制定本法”原則，體現(xiàn)憲法至上的思想。按照這樣的軌跡來看，承認憲法是法律之根源，法律的產(chǎn)生直接依據(jù)是憲法。法治需法律法規(guī)來實施，具體表現(xiàn)為依法辦事，也可以說法治是憲治。

曾幾何時，在某大學(xué)里傳開“憲法頂個球”的故事。這樣一來，有人會對憲法產(chǎn)生質(zhì)疑，為什么要憲法？憲法的作用在哪里？張君勱先生認為，國家必須保證人民的安全，必須保證人民的自由，必須造福人民的法律秩序。要實現(xiàn)張君勱先生所提的三個目標(biāo)需要憲法。憲法的作用有三，一為立法提供依據(jù)；二為凝聚社會最高價值，具體解決法律沖突；三為彌補法律漏洞。憲法的內(nèi)容涉及國家和人民生活最根本、最重要的問題。而其他法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容涉及生活中單一的或某一方的問題，是憲法某一方面的具體化。憲法的精神滲透到各個法律領(lǐng)域的血脈里去，她涉及之廣，管之寬，作用之大，所以說憲法是最根本法源。

我國《憲法》第五條之規(guī)定：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。依法治國入憲，提供了法律依據(jù)?！稇椃ā吩诜ㄖ沃袊芯哂兄卮笞饔茫簯椃ㄊ且婪ㄖ螄铰源_立和實行的前提和依據(jù)；是實行依法治國的準(zhǔn)則和程序；憲法具有最高的法律地位、最高的法律效率和至上的權(quán)威，因而是依法治國的根本。依法治國的核心就是依憲治國，必須加強對憲法的實施。由此看來，依法治國與憲法這兩者間具有一種相互推動的作用，依法治國這個整體怎樣向前推動取決于憲法的實施。

三、科學(xué)立法和憲法的聯(lián)系

如上文所述，法治和憲法存在一定互動的作用。由此可知，科學(xué)立法是依法治國的前提和基礎(chǔ)，科學(xué)立法與依法治國也存在一定的互動作用更貼切一點表達就是具有推進法治進程的作用?？茖W(xué)立法、憲法及其依法治國，三者存在你中有我，我中有你的密切關(guān)系。

憲法與科學(xué)立法原則的聯(lián)系具體表現(xiàn)有哪些？文章粗略歸納幾點，一為立法應(yīng)于憲有據(jù)。秉承憲法授權(quán)立法，立法符合憲法精神?！案鶕?jù)憲法，制定本法”，希望這句話不是立法者的借口，這是立法者在立法時尊重法源，立法的內(nèi)容不抵觸憲法，立法合憲性。憲法是我國的根本大法，也是治國的基本方略。有專家認為，法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)和前提是什么？是科學(xué)立法，是高質(zhì)量的立法。二為立法應(yīng)進行違憲審查。十八大以來強調(diào)要加大憲法實施的力度，有疑問的是，憲法實施，實施的是什么？憲法實施的本質(zhì)涉及到憲法的各項規(guī)定如何在實踐中得到貫徹落實。憲法各項規(guī)定得以具體貫徹有賴于各部門法的具體實施。所以，法律在立法時，不僅于憲有據(jù)，而且進行依憲審查，一切同憲法相悖的，應(yīng)以排除掉。第三點，憲法是科學(xué)立法的掌舵手?！稇椃ā芬苑傻男问矫鞔_規(guī)定各個領(lǐng)域的根本的活動準(zhǔn)則。立法這項活動也應(yīng)包括在內(nèi)，遵守憲法規(guī)定。

此外，我國憲法還有一些政策性的條款，而這些條款得以實施有賴于政府來努力，但是在制定一些政策，也應(yīng)具有“科學(xué)性”，不得有悖于憲法。

四、我國實踐中的立法現(xiàn)狀

法者國之重器，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，須堅持立法為先，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，須提倡“科學(xué)立法”。我國立法法之第6條規(guī)定條文中，顯然只是提出權(quán)利義務(wù)設(shè)定中的科學(xué)性，而沒有肯定立法所有環(huán)節(jié)中的科學(xué)性，更沒有將科學(xué)性作為我國的一個價值判斷。在十八屆四中全會指出，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對當(dāng)前的法律法規(guī)的“可操作性”存在質(zhì)疑，法律與政策的打架現(xiàn)狀仍在。同時也存在，法律不切合實際的問題。在我國邊境，情況復(fù)雜，走私嚴(yán)重，我國刑法的相關(guān)規(guī)定，走私普通貨物要達到5噸或者價值5萬元以上，以走私罪論處，但是實際情況并非如此，有關(guān)辦案人員反映，這個標(biāo)準(zhǔn)定得太高，不利于打擊邊境走私犯罪。

諸如以上情況諸多，因此，要解決這些法律與政策之間的沖突問題，法律不切合實際問題，必須要科學(xué)立法，增強法律的可操作性，才能驅(qū)動法治中國的建設(shè)會潛移默化的向前推進。

五、以憲法為統(tǒng)帥推進科學(xué)立法的完善

（一）以國家監(jiān)察法為例

“根據(jù)憲法，制定本法”是立法于憲有據(jù)的標(biāo)志。監(jiān)察法（草案）是深入開展反腐敗工作，制定本法。2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過的《國家監(jiān)察法》是根據(jù)憲法，制定本法。該草案并沒有“根據(jù)憲法，制定本法”，涉及到該草案是否具有合憲性的問題，于憲無據(jù)而立的法是否威脅憲法尊嚴(yán)？其次，在我國監(jiān)察體制的改革中，在依憲無據(jù)的前提下，監(jiān)察法的產(chǎn)生是否違背憲法精神，以憲法至上的立場，要求任何下位法立法都應(yīng)憲法授權(quán)，因此，對其是否具有合憲性存在疑惑。

新立的法應(yīng)不應(yīng)該先于修憲之前。有學(xué)者認為，修改《憲法》應(yīng)先行于制定《國家監(jiān)察法》。但有一些學(xué)者認為，《監(jiān)察法》只是對已有的《行政監(jiān)察法》的修改，而非重新制定xv，就此觀點來看，監(jiān)察法和憲法無沖突。監(jiān)察法是為了反腐敗而立法，是符合國情，實事求是，但改革與憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性之間的矛盾在任何時候都會存在。由于當(dāng)前，監(jiān)察法草案于憲無據(jù)，引起了學(xué)術(shù)界對憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性的質(zhì)疑，威脅到了憲法尊嚴(yán)。監(jiān)察委員會為專門反腐敗的國家新的機關(guān)，新的國家機關(guān)的設(shè)立是時代的需要，但必然會涉及到修憲的問題。因為國家監(jiān)察委員會的設(shè)立改變了原有的“一府兩院”的國家機關(guān)體系，需要在憲法上得到確認；再之，國家機關(guān)需要得到憲法的授權(quán)，監(jiān)察委員會也不例外；監(jiān)察委的設(shè)立與其他機關(guān)的關(guān)系，需要在憲法中得到界定。因此，有學(xué)者提出修改憲法。監(jiān)察法的制定為了修憲提供了法律基礎(chǔ)。為了維護憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，有效解決監(jiān)察法草案的合憲性沖突問題，我們認為，采取修改憲法的方式，有利推動監(jiān)察的改革，但是為了維護憲法的根本地位應(yīng)該嚴(yán)格遵守“依憲有據(jù)”。

如何處理好監(jiān)察法與憲法和其他法律之關(guān)系。國家監(jiān)察體系的改革與憲法的矛盾，在于是否要進行修憲的問題。監(jiān)察法草案是在未修憲的情況下制定的，監(jiān)察委在憲法第三章規(guī)定的國家機構(gòu)中也沒有規(guī)定而設(shè)立的，有學(xué)者認為，在不修改《憲法》的前提設(shè)立國家監(jiān)察委員會也未曾不可。其理由是，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使的權(quán)力機關(guān)是人民代表大會和地方各級人民代表大會。這就意味著，人民有權(quán)作出一切利國利民的決策。憲法第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)制定和修改法律、國家機構(gòu)的和其他的基本法律及其有權(quán)行使的其他職權(quán)。這就意味著，全國人民代表大會可以通過制定法律和做出表決的方式方法設(shè)立國家機關(guān)和制定法律。因此，通過制定監(jiān)察法、修改法的方式設(shè)立國家機構(gòu)也是可行的。但是，從法治中國的角度來看，修憲是必要的，以確保監(jiān)察體制合憲性。由此得知，立法要順應(yīng)時代的需求，但也要合憲性。對此，在科學(xué)立法的格局上看，我們更偏向于憲法授權(quán)立法。

監(jiān)察法與其他法律的關(guān)系。從“監(jiān)察程序”方面進行闡述。監(jiān)察委員會是應(yīng)對權(quán)力日常運行的監(jiān)督，反腐敗是其重點的工作環(huán)節(jié)。監(jiān)察委員會，從其職能上看，偏向程序法，其沒有最終的處置權(quán)。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第十八條第二款的規(guī)定，檢察機關(guān)可以直接受理偵查四類案件，這與監(jiān)察委調(diào)查的對象特征一致，為國家工作人員。意味著，在涉及職務(wù)犯處理上，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)的偵查權(quán)的適用范圍沒有明確界定。對于未構(gòu)成刑事犯罪的，而僅構(gòu)成行政違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)有監(jiān)察委直接給予處罰還是由監(jiān)察委提出處理建議由原單位進行行政處置，也未明確。因此，就以上幾個疑惑，有待立法界定。但，國家監(jiān)察委員會的組建及其職權(quán)與現(xiàn)有部門法律法規(guī)不相銜接，這種觀點忽略了監(jiān)察委員會設(shè)立是國家理論學(xué)說的創(chuàng)新，是由全國人大重新制定國家的基本法律，因此對于監(jiān)察委的設(shè)立及職權(quán)的界定應(yīng)當(dāng)以憲法為基礎(chǔ)進行審查，而不依照現(xiàn)有的法律框架下同等效率的法律對其進行解釋。xx《國家監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》都是由全國人大制定的，據(jù)有同等的地位法律。因此，有學(xué)者提出，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，對于監(jiān)察法和刑事訴訟法沖突部分或重合部分以遵照監(jiān)察法的規(guī)定。我們認為，要維護法律的統(tǒng)一性，應(yīng)嚴(yán)格以憲法為統(tǒng)帥，立法來明確，較為妥當(dāng)。

（二）小結(jié)

以上對監(jiān)察法的產(chǎn)生歷程及其與其他法律關(guān)系的粗陋分析。對于我國在立法如何維護憲法尊嚴(yán)，以憲法為統(tǒng)帥的法律體系如何進行科學(xué)立法，我們認為，首先，嚴(yán)格遵守于憲有據(jù)，立法必須合憲性。維護憲法的尊嚴(yán)，實現(xiàn)憲法的權(quán)威性。其次，新立的法不應(yīng)該先于修憲之前。這會導(dǎo)致憲法權(quán)威性的動搖，但這也給憲法面臨了新的挑戰(zhàn)，如何保持先進性。對此，就要對憲法進行解釋或修改，以致于符合社會需要，跟進社會變化的步伐，又可以解決下位和憲法的沖突問題。其三，立法應(yīng)注重與其他法律關(guān)系。涉及到立法技術(shù)和立法內(nèi)容的科學(xué)性問題。

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