劉巧紅，范曉非

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

改革開放以來，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。與此同時(shí)，中國城鎮(zhèn)化逐漸進(jìn)入快速發(fā)展階段，但是城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低。2016年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻僅為41.2%，兩者之差高達(dá)16.2個(gè)百分點(diǎn)[1]。由于中國城鎮(zhèn)地區(qū)的公共服務(wù)基本與戶籍制度掛鉤，目前中國絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口其實(shí)是一種“半市民”或“不完全市民”的尷尬身份。此外，據(jù)估計(jì)，2030年前中國農(nóng)村約有3.9億人口需要實(shí)現(xiàn)市民化[2]，因而如何有序分層推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量?jī)叭怀蔀橐豁?xiàng)艱巨的歷史任務(wù)。

黨的十八大和十九大報(bào)告從不同的政策角度論述了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度側(cè)重點(diǎn)，十八大報(bào)告?zhèn)戎貙?duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利制度供給，而十九大報(bào)告更多地從城市體系和空間格局角度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑提出規(guī)劃。制度側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變從側(cè)面反映了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的復(fù)雜性。市民化嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段是中國的特殊現(xiàn)象，國際經(jīng)驗(yàn)和模式的參考價(jià)值較低，加之中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著土地、就業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)關(guān)系等各方面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因而有必要在梳理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀(制度需求)和推進(jìn)實(shí)踐(制度供給)的基礎(chǔ)上研究中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度選擇及推進(jìn)路徑。

近年來，國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題進(jìn)行了大量研究[3-4]。中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍處于“半城市化”狀態(tài)[5]。劉傳江[6]的研究認(rèn)為由于中國特殊的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程需要經(jīng)歷從農(nóng)村退出、進(jìn)入城市和融入城市三個(gè)階段。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中農(nóng)村勞動(dòng)力能夠自由流動(dòng)是關(guān)鍵，當(dāng)前階段中國土地制度改革落后，土地確權(quán)工作還未全面落實(shí)，農(nóng)村土地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)，土地還是一種待激活的“沉睡資本”[7]，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能大膽地退出農(nóng)村。另外，李強(qiáng)和胡寶榮[8]研究認(rèn)為中國特殊的城鄉(xiāng)二元戶籍制度并未從根本上實(shí)現(xiàn)戶口的“去等級(jí)化”或“去價(jià)值化”，因而對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市形成了阻礙作用。受制度約束，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即使有強(qiáng)烈的市民化傾向也無法轉(zhuǎn)化為市民[9]。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)沒有得到平等的制度保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市后享受不到子女教育公平、同工同酬等公共服務(wù)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市意愿減弱。因此，大規(guī)模的“人口回流”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。此外，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚且不能很好地融入城市生活[10-11]，不公正的待遇更加劇了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口邊緣化的心理，因而能否突破制度層面的約束決定了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程能否順利推進(jìn)。

總之，戶籍、土地和福利是影響中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵制度因素，其中，戶籍改革的本質(zhì)在于提升中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市福利水平，因而本文將戶籍和福利制度合二為一。本文從制度角度出發(fā)，通過對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口制度變遷的邏輯分析，構(gòu)建了有關(guān)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度供求契約框架，并通過對(duì)其現(xiàn)狀(制度需求)和推進(jìn)實(shí)踐(制度供給)的分析，提出了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)路徑及如何分層有序地構(gòu)建市民化進(jìn)程的政策建議。

二、中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度供求邏輯分析

(一)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口制度變遷

針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題，中國政府針對(duì)不同發(fā)展階段的情形做出了相應(yīng)的制度安排。新中國成立初期，中國建設(shè)國民經(jīng)濟(jì)圍繞城市為中心、農(nóng)村為后援，國家政策的中心在城市，因而產(chǎn)生了城鄉(xiāng)差距。從1952年起，由于工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差異的存在，城市的高速發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市。為確保農(nóng)產(chǎn)品的及時(shí)供應(yīng)，同時(shí)減少對(duì)城市供應(yīng)的沖擊，1958年確立了嚴(yán)格的戶籍制度來控制人口流動(dòng)。有關(guān)條例規(guī)定農(nóng)民只能以招工、入學(xué)等途徑進(jìn)入城市，基本阻斷了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的道路。由于嚴(yán)格的戶籍制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受與戶籍掛鉤的教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老等各種福利。這樣的制度安排雖然在當(dāng)時(shí)的歷史條件下為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了便利，但是也把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在城市體制之外。

改革開放以后，由于城市化建設(shè)和全面深化經(jīng)濟(jì)改革的需求，國家實(shí)施了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，用市場(chǎng)和計(jì)劃兩種手段共同配置資源，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通向城市的障礙逐步降低。1982年開始實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力。此時(shí)，由于城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力需求旺盛，因而城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力有著巨大的吸引力。在農(nóng)村勞動(dòng)力供求兩方面的作用下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市的管制逐步放開。

從1992年到20世紀(jì)90年代末，隨著外出務(wù)工農(nóng)民越來越多，戶籍制度控制人口流動(dòng)的功能已經(jīng)名存實(shí)亡。由于大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，形成具有中國特色的“民工潮”現(xiàn)象，但是這些轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力卻不斷沖擊著城市地區(qū)公共服務(wù)供求平衡，并給城市的交通和治安等方面帶來了巨大的壓力。此時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市依然會(huì)受到制度約束，如農(nóng)民外出務(wù)工需要辦理國家規(guī)定的各種證件，國家對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既承認(rèn)又嚴(yán)格管理。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛快，同時(shí)中國依然存在大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，勞動(dòng)力資源豐富且成本較低，人口紅利不斷釋放，中國成為了世界工廠并讓中國制造名揚(yáng)海內(nèi)外。隨著中國加入WTO，城市對(duì)農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力產(chǎn)生了巨大的需求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中流砥柱。然而，2003年左右中國出現(xiàn)了從沿海地區(qū)向內(nèi)陸逐步蔓延的“民工荒”現(xiàn)象[12]。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，人口紅利逐漸被不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)吸收，勞動(dòng)力特別是普通勞動(dòng)力的短缺逐漸成為常態(tài)。然而有限的城市容納能力仍然無法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市公共服務(wù)的需求，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益仍然得不到制度維護(hù)。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力逐漸由外需轉(zhuǎn)為內(nèi)需，而加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措。因此，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸引勞動(dòng)力等方面的考慮，多數(shù)地區(qū)開始逐步改革現(xiàn)有體制，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并在現(xiàn)有條件下將逐步滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求提上日程。

特別地，有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相應(yīng)制度措施正在逐步推進(jìn)并完善。截至2011年底，中國城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.9億人，首次超過了農(nóng)村人口，歷時(shí)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)束了。2011年開始，北京、深圳、廣東、上海等地陸續(xù)實(shí)行積分入戶制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城市戶口提供了機(jī)會(huì)，調(diào)整了制度約束。2014年，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)制度政策建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，這意味著阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市公共服務(wù)的制度安排將會(huì)不斷改善。此外，2015年通過的《居住證暫行條例》進(jìn)一步放松戶籍制度限制，這項(xiàng)改革使得有意愿在城市生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益得到更好的保障，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由流動(dòng)。十八屆五中全會(huì)提出：“十三五”期間，居住證制度將在城市全面實(shí)施，力圖惠及到全部城鎮(zhèn)常住人口。這些舉措體現(xiàn)了政府保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的決心，也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地在城市立足創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是制度供求不斷得到滿足的過程。因此，只有真正解決農(nóng)村土地和福利的制度供求問題，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸融入城市生活，才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有后顧之憂，最終解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題。

(二)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度供求契約框架

本文假設(shè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是理性的經(jīng)濟(jì)人，追求個(gè)體利益最大化。當(dāng)市民化的總收益大于總成本時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才會(huì)有意愿進(jìn)行市民化，因而只有政府的制度供給能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求的同時(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身也滿足政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的需求時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化才能達(dá)到制度均衡狀態(tài)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求主要來自土地制度和社會(huì)保障制度等城市公共服務(wù)。當(dāng)政府由于城市承載力有限及缺乏激勵(lì)而無法提供足夠的公共福利等資源，無法滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日益增長(zhǎng)的需求時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度供求失衡現(xiàn)象。一旦存在制度供求失衡現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程就無法順利推進(jìn)。

借鑒何一鳴等[13]的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的微觀契約模型，本文把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化看成是一種具有商品屬性的非現(xiàn)實(shí)意義上的商品，假定為“市民證”。從契約理論的角度理解，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是制度供給者(地方政府)和制度需求者(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)雙方簽訂的“市民證”契約。擁有“市民證”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以享受到城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障制度和社會(huì)公共福利等一系列公共服務(wù)，契約供給方即地方政府提供“市民證”商品，簽訂“市民證”契約需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和地方政府的供求平衡才能進(jìn)行。具體地，一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供土地(資本)和勞動(dòng)，需求是城市各種公共服務(wù)；另一方面，地方政府的需求是土地(經(jīng)濟(jì))和勞動(dòng)，需要提供城市公共服務(wù)和城市建設(shè)支出。契約需求方(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口)達(dá)到“市民證”的價(jià)格，即滿足入戶條件，如積分入戶制度下所需要達(dá)到的學(xué)歷、技術(shù)等要求，或者是土地流轉(zhuǎn)后攜帶的“土地票”，可以為地方政府提供建設(shè)用地等條件時(shí)，交易雙方都達(dá)到交易條件，就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度供求均衡，即可視為成功達(dá)成契約。

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和地方政府的供求均得到滿足時(shí)“市民證”契約才能簽訂，但是顯然契約簽訂的雙方存在交易摩擦，即交易雙方供求可能不匹配。分析可知，一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所攜帶的土地具有資本性質(zhì)，而地方政府的土地需求多為建設(shè)用地需求，也就是地方政府對(duì)于土地的需求具有經(jīng)濟(jì)屬性，另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的勞動(dòng)還有可能不能滿足地方政府對(duì)高端和專業(yè)技術(shù)人才的需求，也就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的供給可能不能滿足地方政府的需求；另一方面，地方政府不僅要滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市公共服務(wù)的需求，還要額外負(fù)擔(dān)由于人口規(guī)模上升所帶來的各種城市建設(shè)支出成本。因此，在交易過程中可能產(chǎn)生土地制度改革的滯后、公共福利的非均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法提供有效勞動(dòng)等問題。當(dāng)契約雙方的需求無法得到滿足時(shí)，交易就會(huì)失敗。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)不斷提高自身素質(zhì)及選擇合適的流入地，此外政府需要制定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以使土地產(chǎn)權(quán)明晰，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的公共服務(wù)體系改革，此時(shí)交易雙方的交易費(fèi)用和摩擦才會(huì)大幅下降。當(dāng)交易費(fèi)用和交易摩擦降到契約雙方都同意簽訂“市民證”契約時(shí)，就實(shí)現(xiàn)了一個(gè)平衡的市民身份制度供求體系。所以要實(shí)現(xiàn)制度供求均衡，必須從以下兩個(gè)方面進(jìn)行制度改革和創(chuàng)新。

第一，福利制度方面，政府推出積分入戶制度和居住證制度來代替嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，加快戶籍和居住證的職能銜接。持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有權(quán)利享受城市市民能享有的各項(xiàng)基本公共服務(wù)。如廣東省于2014年推出的積分入戶制度，其根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格、社會(huì)服務(wù)和納稅申請(qǐng)等條件劃定分值，這使得一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化成為可能。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、醫(yī)療和低保等方面往往受到很大的限制，無法享受到均等的公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在實(shí)現(xiàn)市民化以后失去了土地對(duì)其自身的保障功能，由于缺乏教育和技能水平，其在城市中的就業(yè)具有不穩(wěn)定性。國家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，近年來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和就業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同的比例持續(xù)下降。2016年與就業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占比為35.1%，比2015年下降1.1個(gè)百分點(diǎn)[14]。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育問題也日漸嚴(yán)重，許抄軍等[15]調(diào)查顯示，在影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿的主要制度因素中，子女教育的影響因素最大。2014年國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，西安市50%左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)有借讀費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、贊助費(fèi)和人情費(fèi)等高額門檻費(fèi)，形成巨大的經(jīng)濟(jì)壓力來源。因此，居住證制度需要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享有各項(xiàng)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由部分享有到全部享有城市公共服務(wù)。所以居住證的含金量還有待進(jìn)一步提高，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)自身承載力對(duì)持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步擴(kuò)大公共服務(wù)供給，有效滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需求。

第二，土地制度方面，土地是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最重要的保障，承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)的角色，因而土地成為橫亙?cè)谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的最大阻礙。土地制度改革的滯后造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)于土地緊密的依賴性。現(xiàn)階段農(nóng)村集體所有的土地制度產(chǎn)權(quán)分配主體尚不明確，農(nóng)村土地不能自由流轉(zhuǎn)，其市場(chǎng)價(jià)值很難變現(xiàn)，當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益得不到保障甚至受損。2010年有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的全國調(diào)查顯示，在市民化過程中，政府要求交回承包地，那么市民化的意愿極低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿轉(zhuǎn)戶的主要原因是想保留“承包地”[16]。另外，中國還沒有建立起合理有效統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制，存在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、征地補(bǔ)償方式單一、征地分配不合理和社會(huì)保障功能不足等問題。因此，必須構(gòu)建城鄉(xiāng)之間土地平等交易制度，進(jìn)行以效率和公平為價(jià)值導(dǎo)向的土地改革，為失去土地保護(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障。

三、中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大，市民化程度有限。深刻了解中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模和特點(diǎn)，以此為市民化提出切實(shí)可行的推進(jìn)路徑。當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特點(diǎn)和就業(yè)情況呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的特征。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的平均年齡上升，并出現(xiàn)了回流現(xiàn)象

2016年的農(nóng)民工調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有配偶的農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的77.9%。農(nóng)民工受教育程度提高，擁有高中及以上學(xué)歷的農(nóng)民工占比為53%，比2015年提高了2.5個(gè)百分點(diǎn)；沒有上過學(xué)的農(nóng)民工僅占1%。農(nóng)民工年齡多以勞動(dòng)年齡為主，且平均年齡提高，由2011年的36歲提高到2016年的39歲。在所有農(nóng)民工中，1980年以后出生的幾乎占據(jù)了一半?？梢?，新生代農(nóng)民工成為農(nóng)民工的重要組成部分[14]。

雖然農(nóng)民工受教育程度不斷上升，但是年齡也在不斷增加，部分農(nóng)民工對(duì)定居城市的期望逐漸下降，因而近幾年出現(xiàn)了大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，對(duì)于老一代農(nóng)民工更是如此。一方面，農(nóng)民工在城市中受到年齡、文化程度的限制，缺乏相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)；另一方面，農(nóng)民工不能享受到相應(yīng)的社會(huì)保障，導(dǎo)致農(nóng)民工回流現(xiàn)象嚴(yán)峻。農(nóng)民工對(duì)戶籍所在地的歸屬感較強(qiáng)，且回流之后融入當(dāng)?shù)厣畹碾y度相對(duì)較低，同時(shí)攜帶在外打工的技能和經(jīng)驗(yàn)回流創(chuàng)業(yè)或打工，為流出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。因此，應(yīng)該提升流出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)質(zhì)量，為回流農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，讓回流農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大且增速放緩，本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長(zhǎng)迅速

國家統(tǒng)計(jì)局報(bào)告顯示，中國農(nóng)民工規(guī)模呈逐年上升的趨勢(shì)。農(nóng)民工大軍已經(jīng)成為中國城市建設(shè)重要的力量。表1為2011—2016年中國農(nóng)民工、本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工的規(guī)模。由表1可知,中國農(nóng)民工總量逐年增加。截至2016年底，中國農(nóng)民工總量達(dá)到了28 171萬人，相比2015年增長(zhǎng)了424萬人?？傮w來說，2016年農(nóng)民工增長(zhǎng)率比2015年略有上升，但卻難以轉(zhuǎn)變近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模增速下降的趨勢(shì)，這從側(cè)面反映了中國農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力已經(jīng)轉(zhuǎn)移殆盡，普通勞動(dòng)力供給短缺，為了吸引勞動(dòng)力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府需要考慮推進(jìn)市民化進(jìn)程。

表1農(nóng)民工規(guī)模 單位：萬人

由表1可知，本地就業(yè)對(duì)農(nóng)民工吸引力逐漸上升。在全部農(nóng)民工中，本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工數(shù)量均呈上升趨勢(shì)。但是不同的是，外出農(nóng)民工的增幅很小。2016年本地農(nóng)民工總數(shù)為11 237萬人，比2015年增加374萬人，而外出農(nóng)民工的數(shù)量?jī)H增加了50萬人?？傊m然農(nóng)民工總規(guī)模增速下降，本地農(nóng)民工的增速仍然很快，說明除農(nóng)民工回流外，每年一部分新增的農(nóng)民工也選擇就近就業(yè)，調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省內(nèi)就業(yè)的比重高達(dá)70%[17]，這就為就地或就近市民化創(chuàng)造了條件。此外，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有選擇到城市就業(yè)，而是選擇了到非城鎮(zhèn)地域*城鎮(zhèn)地域?yàn)楦鶕?jù)國家統(tǒng)計(jì)局《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》劃分的區(qū)域。，也就是鄉(xiāng)村就業(yè)。需要注意的是，能吸納轉(zhuǎn)移人口的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，因而這部分轉(zhuǎn)移人口實(shí)際上可以考慮在一定的條件下與當(dāng)?shù)厝丝谕瑫r(shí)市民化。

(三)西部地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力增強(qiáng)

表2為2011—2016年中國農(nóng)民工就業(yè)區(qū)域的分布。由表2可知，東部地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的吸引力最大，其吸收的農(nóng)民工數(shù)量超過了農(nóng)民工總量的一半。但是，2011—2016年西部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量日益增多，規(guī)模逐年擴(kuò)大，選擇到西部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工規(guī)模呈逐步上升趨勢(shì)。2016年在中部地區(qū)和西部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量分別為5 746萬和5 484萬人，分別比2015年增加147萬人和275萬人，占農(nóng)民工總量的20.4%和19.5%，表明中國農(nóng)民工對(duì)就業(yè)區(qū)域的選擇正處于調(diào)整階段。

表2 農(nóng)民工的就業(yè)區(qū)域分布單位：萬人

由于各地區(qū)的資源稟賦不同，中國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)比中西部地區(qū)發(fā)達(dá)，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出“東高西低”的特征。在“馬太效應(yīng)”的影響下，包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口首先會(huì)選擇流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。伴隨著“民工荒”現(xiàn)象全面爆發(fā)，中國勞動(dòng)力成本上升。為了保持地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，中國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。同時(shí)，中國對(duì)中西部地區(qū)的支持力度增加，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，農(nóng)民工開始出現(xiàn)了到中西部地區(qū)就業(yè)的趨勢(shì)。當(dāng)然，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大，造成東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市人口的過度集中，由于城市的承載力有限，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受到均等的公共服務(wù)，市民化問題嚴(yán)峻。

然而，隨著中西部地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的吸引力增加，農(nóng)民工在就業(yè)區(qū)域方面逐漸傾向于中西部地區(qū)。由于各地區(qū)城市公共服務(wù)供給也不均衡，其中，中西部地區(qū)公共服務(wù)水平較東部地區(qū)偏低，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)際成本比東部地區(qū)低，因而中西部地區(qū)在承接?xùn)|部地區(qū)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)加速推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，也就是在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將工業(yè)化和市民化同步進(jìn)行，最終會(huì)降低福利制度改革成本。

(四)接受技能培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比重較低且小幅下降

表3為2011—2016年接受技能培訓(xùn)的農(nóng)民工比重。由表3可知，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占比變動(dòng)幅度不大。2016年接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的32.9%，比2015年略微有所下降。其中，8.7%的農(nóng)民工參加過農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，30.7%的農(nóng)民工參加過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)，與2015年參加就業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占比持平。

表3接受技能培訓(xùn)的農(nóng)民工比重單位： %

類 型2011年2012年2013年2014年2015年2016年農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)10.510.79.39.58.78.7非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)26.225.629.932.030.730.7技能培訓(xùn)33.132.932.734.833.132.9

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求勞動(dòng)者的素質(zhì)進(jìn)一步提升。而大量農(nóng)民工的技能較低，達(dá)不到企業(yè)的用工要求，使得農(nóng)民工就業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾。所以出現(xiàn)“招工難”和“就業(yè)難”的現(xiàn)象：一方面，企業(yè)難以招到合適的員工，即“招工難”的現(xiàn)象；另一方面，勞動(dòng)力無法滿足用工單位的要求，找不到工作，即“就業(yè)難”的現(xiàn)象?！罢泄るy”和“就業(yè)難”并存的局面產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，所以加強(qiáng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)是至關(guān)重要的。

綜上所述，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量眾多，規(guī)模龐大，市民化的任務(wù)艱巨。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流向的變動(dòng)趨勢(shì)看，就近轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)逐漸明顯。同時(shí)外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中部分人進(jìn)入農(nóng)村就業(yè)，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿墓卜?wù)差距較小，市民化成本也較低。總之，盡管需要市民化的人口基數(shù)大，但是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)類別和變動(dòng)趨勢(shì)看，市民化并非不可完成的任務(wù)。需要注意的是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能較低，收入水平偏低，市民化后融入城市生活較困難，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除了由政府滿足其市民化需求外，還應(yīng)該加強(qiáng)其自身市民化資本的投入。

四、推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要實(shí)踐

近年來，各地圍繞如何有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)行了探索和實(shí)踐，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為其他地區(qū)推進(jìn)市民化提供指導(dǎo)。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)復(fù)雜，因而需要根據(jù)城市規(guī)模和發(fā)展分類進(jìn)行。其中，北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)開展的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革及廣東省東莞市實(shí)行的積分入戶制度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市民化提供了經(jīng)驗(yàn)；重慶市實(shí)行的“地票”制度和安徽省(除合肥)全面放開戶籍制度的改革，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢地區(qū)的市民化推進(jìn)做出了表率。

(一)北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革

2002年，北京市海淀區(qū)開始調(diào)整城郊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度，使北京市海淀區(qū)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的路徑上邁出了重要的一步，為中國其他地區(qū)探索如何改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2002年，東升鎮(zhèn)首先開始了農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革。2009年，東升鎮(zhèn)又成立了股份合作社，進(jìn)行鄉(xiāng)級(jí)直屬企業(yè)的改革，將集體資產(chǎn)量化后分配給農(nóng)民個(gè)人所有。東升科技園的投資建設(shè)使園區(qū)收益和農(nóng)民利益聯(lián)系在一起，解決了當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的就業(yè)問題，合理地安排了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。另外，東升鎮(zhèn)不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，同時(shí)允許農(nóng)民在以集體經(jīng)濟(jì)為主體的前提下自主開發(fā)建設(shè)用地，并且保留土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變，使得土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民以土地入股，變成了股東。土地增值收益歸農(nóng)民所有，農(nóng)民可以長(zhǎng)期分享收益，這為維護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益提供了制度支撐，解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵性問題。

從世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式看，就地發(fā)展是城鎮(zhèn)化的重要方式之一。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者農(nóng)村的農(nóng)民收入水平較高，有能力承擔(dān)提供公共服務(wù)的成本，因而東升鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中較為富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有指導(dǎo)意義。

(二)廣東省東莞市的積分入戶制度

東莞市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，吸引的外來人口較多，引發(fā)了 “人口倒掛”的現(xiàn)象。為了應(yīng)對(duì)這種情況，東莞市采取了相關(guān)措施，實(shí)行了積分入戶制度，并且加強(qiáng)對(duì)條件準(zhǔn)入和積分管理的把控力度。2015年，東莞市實(shí)行了“條件準(zhǔn)入”+“積分入戶”+“企業(yè)自評(píng)”的“1+3”的人才入戶政策，又進(jìn)一步降低了入戶門檻。東莞市通過保障農(nóng)民工權(quán)益，進(jìn)一步吸引人才和釋放人口紅利創(chuàng)造了有利的條件，為低學(xué)歷、沒關(guān)系、沒職稱但是有技能的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口入戶提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，“積分入學(xué)”政策的實(shí)施使得公共教育服務(wù)進(jìn)一步完善，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女入學(xué)問題得到了進(jìn)一步解決。另外，加大社會(huì)保障服務(wù)、完善醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障和就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，有力地加快了市民化進(jìn)程。

從世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移歷史看，隨著勞動(dòng)力成本不斷上升，制造業(yè)中心開始由中國香港和臺(tái)灣地區(qū)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，珠江三角洲地區(qū)具有獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，因而承接了大量勞動(dòng)密集型的國際產(chǎn)業(yè)，吸引了大批廉價(jià)勞動(dòng)力就業(yè)，使得珠江三角洲地區(qū)成為世界上重要的制造和出口地。其中，東莞市為重要的產(chǎn)業(yè)承接地。此外，由于東莞市吸引制造業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐滯后城市規(guī)劃，于是城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大、交通擁擠和環(huán)境污染等城市問題開始凸顯，因而東莞市的市民化政策采取了嚴(yán)格控制模式，東莞市的市民化進(jìn)程為產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市民化提供了借鑒。

(三)重慶市的“地票”制度

在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，重慶市堅(jiān)持協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、人口、資源與公共服務(wù)的關(guān)系，制定了良好的制度政策。重慶市首先確定了重點(diǎn)區(qū)域，力圖達(dá)到人口、資源與環(huán)境和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全市資源利用最優(yōu)化。在推動(dòng)產(chǎn)城融合的同時(shí)加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障力度，差別化引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，使從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市中的新增人口享受普通市民應(yīng)有的福利待遇。值得一提的是，重慶市允許進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在退出農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地前保留其相關(guān)的權(quán)利和待遇，依法處置宅基地和承包地，從根本上保障了新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口原有的權(quán)益。對(duì)于已落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿退出的宅基地實(shí)行“地票”制度，讓宅基地變?yōu)楦?，在此過程中得到的收益全部用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。

隨著中國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈由東向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移，重慶市在承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的同時(shí)吸取了東部地區(qū)承接世界制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地做出了總體規(guī)劃，因而重慶市的城鎮(zhèn)化是在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上堅(jiān)持以人為本規(guī)劃引導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化模式。此外，重慶市在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，對(duì)土地資源的利用在堅(jiān)守耕地紅線的同時(shí)也滿足了人口對(duì)城市建設(shè)用地的需求。

(四)安徽省(除合肥)全面放開戶籍制度

2017年12月，安徽省出臺(tái)了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新政策。政策進(jìn)一步放開了省會(huì)合肥市的落戶門檻，允許已經(jīng)在合肥市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的配偶、子女、父母申請(qǐng)落戶，除省會(huì)以外的其他城市的落戶限制將全面取消。在教育方面，為了保障新增落戶人員子女受教育的權(quán)利，大力開展住房租賃試點(diǎn)工作，多方面加強(qiáng)租賃房供應(yīng)力度，滿足相關(guān)條件的承租人的子女能夠依法享有就近入學(xué)的權(quán)益；在住房方面，安徽省政府還要求企業(yè)給穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法繳納足額的住房公積金，保障其購房需求；而且政府還加強(qiáng)了對(duì)新落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各項(xiàng)職業(yè)技能培訓(xùn)工作，進(jìn)一步完善和落實(shí)各種社會(huì)保障體系。另外，安徽省著力培育中小城鎮(zhèn)，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化。

安徽省(除合肥)的市民化進(jìn)程屬于全面放開型，由于放開戶籍的城市規(guī)模并未達(dá)到最優(yōu)，尚未形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不能享受集聚經(jīng)濟(jì)帶來的比較優(yōu)勢(shì)，因而需要吸引大量的人力和資本，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。綜上所述，各地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行了市民化實(shí)踐，并為其他地區(qū)的市民化路徑提供了經(jīng)驗(yàn)。

五、中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)路徑和政策建議

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，但是由于中國城鄉(xiāng)二元制度，中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，人口城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、信息化水平不斷發(fā)展，加快推進(jìn)市民化進(jìn)程不僅能讓發(fā)展的成果惠及所有人民，也有利于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，建設(shè)安定有序的和諧社會(huì)。本文基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度供求均衡前提下，從供求兩個(gè)方面對(duì)目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求及推進(jìn)市民化的重大實(shí)踐進(jìn)行分析，得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)路徑如下：

第一，供給方面。對(duì)于城市病開始凸顯的大城市市民化應(yīng)該參照東莞市實(shí)行積分入戶制度，根據(jù)城市承載力制定學(xué)歷、技術(shù)水平等不同條件的分值，定期調(diào)整入戶分值，梯度轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以參照北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)探索就地市民化模式；具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城市，可以借鑒重慶市，有序引導(dǎo)和規(guī)劃市民化進(jìn)程；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該參照安徽省(除合肥)，全面放開戶籍制度，探索產(chǎn)城融合發(fā)展模式，發(fā)展和承接能發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，以提供更多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，提倡本地農(nóng)民工就近或就地市民化。

第二，需求方面。近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有明顯的就近流動(dòng)趨勢(shì)，對(duì)于這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以進(jìn)行就地市民化；對(duì)外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中流入城市的部分應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)，堅(jiān)持在市場(chǎng)供求的基礎(chǔ)上，為這部分流動(dòng)人口謀求享受城市公共服務(wù)的權(quán)利，為流入鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口探索與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符的市民化模式。

總之，對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)該重點(diǎn)考慮就近和就地市民化的模式。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該盡量采用市場(chǎng)的方式進(jìn)行解決，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該在考慮經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的前提下，為有意愿進(jìn)行市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)與更便利的生活條件。由于市民化任務(wù)復(fù)雜而艱巨，按照既定的路徑推進(jìn)依然會(huì)產(chǎn)生許多共性的問題，因而本文嘗試給出以下建議：

第一，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，建立有效的跨區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制。在保護(hù)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益的前提下，保障其不以放棄土地權(quán)益為代價(jià)進(jìn)行市民化。完善農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，建立健全各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)制度，切實(shí)完成土地確權(quán)工作。促進(jìn)土地股份合作制的常態(tài)化發(fā)展，以土地要素確認(rèn)的股份形式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。按照股份合作制原則，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依據(jù)自己所擁有的股份取得應(yīng)有的收益，并做好農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作。

第二，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。加快落實(shí)居住證制度，合理規(guī)范居住證在居民生活中的用途，進(jìn)一步提升居住證的含金量。建立健全中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度，提高中央對(duì)流入地政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，保障隨遷子女受教育的權(quán)利，解決新落戶城市的農(nóng)民工的后顧之憂；建立統(tǒng)一的社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)待遇統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋；增加保障房的建設(shè)力度，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地適應(yīng)城市生活，有效滿足其市民化需求。

第三，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是有意愿留在大城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)支持力度，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn)。建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和用工單位就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)公開勞動(dòng)力需求雙方的信息，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的搜尋成本。此外，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓(xùn)制度的補(bǔ)充和完善，通過培訓(xùn)增加其專業(yè)技術(shù)水平和自信心，在提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入的同時(shí)促進(jìn)其融入城市，并增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才儲(chǔ)備。