李 俠

一、引言

人民銀行是我國的中央銀行，兼具“機(jī)關(guān)”和“銀行”雙重性質(zhì)，是一個(gè)特殊的金融機(jī)構(gòu)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，人民銀行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施系統(tǒng)統(tǒng)籌。2015年初，國發(fā)〔2015〕2號文發(fā)布，意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革正式啟動(dòng)，在此背景下，人民銀行分支行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)統(tǒng)籌仍將在一段時(shí)間的過渡期內(nèi)繼續(xù)存在。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌（以下簡稱“統(tǒng)籌”）對保障工作人員退休后的基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定起到了重要作用。人民銀行各分支行的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老保險(xiǎn)管理、經(jīng)辦和服務(wù)的主體，對于維護(hù)統(tǒng)籌基金安全負(fù)有直接責(zé)任，因此，加強(qiáng)和完善統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，特別是有效落實(shí)各項(xiàng)控制活動(dòng)，對統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)具有重要意義。

本文重點(diǎn)考察了內(nèi)部控制要素中的“控制活動(dòng)”，分析了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌內(nèi)部控制中控制活動(dòng)的現(xiàn)狀，借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“兩個(gè)規(guī)范”）中的內(nèi)部控制措施，結(jié)合統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐，立足實(shí)際，將控制活動(dòng)分為與控制目標(biāo)緊密聯(lián)系的四大類別，分析現(xiàn)狀，并提出相應(yīng)的建議，以促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、“控制活動(dòng)”的內(nèi)涵

“兩個(gè)規(guī)范”將內(nèi)部控制要素分為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督?？刂苹顒?dòng)是指企業(yè)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)?？梢姡刂苹顒?dòng)的目的是為了控制風(fēng)險(xiǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的直接運(yùn)用，或者說，風(fēng)險(xiǎn)評估的目的就是為控制活動(dòng)的確定提供客觀、合理的依據(jù)。同時(shí)，“內(nèi)部環(huán)境”這一要素也需要借助具體的“控制活動(dòng)”才能最大限度的發(fā)揮其作用。因此，“控制活動(dòng)”是內(nèi)部控制要素中最關(guān)鍵的要素，是將內(nèi)部控制落到實(shí)處的最基本的措施。

控制活動(dòng)的分類并不唯一?！皟蓚€(gè)規(guī)范”中都列示了不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，此外，小企業(yè)還有單據(jù)控制，大中型企業(yè)則涉及預(yù)算控制、運(yùn)營分析控制和績效考評控制等。因此，“控制活動(dòng)”的制定和實(shí)施應(yīng)根據(jù)各機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，考慮成本效益，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，綜合運(yùn)用各種措施，以確保內(nèi)部控制體系能夠持續(xù)有效運(yùn)行。

人民銀行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的目標(biāo)應(yīng)包含合理保證統(tǒng)籌業(yè)務(wù)運(yùn)行合法合規(guī)、統(tǒng)籌基金資產(chǎn)安全和財(cái)務(wù)報(bào)告信息真實(shí)完整可靠等。根據(jù)控制活動(dòng)與相關(guān)目標(biāo)的性質(zhì)，可將統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的控制活動(dòng)分為合規(guī)類控制、基金安全類控制、財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)確類控制和運(yùn)行效率類控制四大類別。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制活動(dòng)現(xiàn)狀及問題分析

（一）內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

目前，分支行統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是初步建立了內(nèi)控制度。為規(guī)范各級統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的會計(jì)行為，加強(qiáng)對統(tǒng)籌基金的內(nèi)部控制和管理，總行制定了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》和《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會計(jì)核算辦法》，部分分支行也制定了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理內(nèi)控制度》。對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、基金支付、基金決算等一系列業(yè)務(wù)流程作出規(guī)定，內(nèi)部控制制度基本建立。二是將統(tǒng)籌基金的安全性作為監(jiān)督檢查的重點(diǎn)。統(tǒng)籌基金由總行統(tǒng)一管理，建立專戶，實(shí)行收支兩條線，?？顚Ｓ谩Ｈ缡詹坏种?，出現(xiàn)基金缺口，則由上級統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)向總行申請進(jìn)行撥補(bǔ)；如收大于支，出現(xiàn)基金結(jié)余，則應(yīng)及時(shí)上劃，由上級統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)統(tǒng)一上劃總行。因此，各統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)一般都對統(tǒng)籌基金收、支、轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)定，明確每個(gè)崗位、每個(gè)工作人員的職責(zé)和權(quán)限，以防止任何單位和個(gè)人對統(tǒng)籌基金的擠占、挪用。三是尚未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制活動(dòng)的電子化。目前，總行在分支行已推廣使用“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理系統(tǒng)”，該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)在職及離退休人員的信息維護(hù)和傳遞、統(tǒng)籌基金收支結(jié)算、個(gè)人賬戶維護(hù)、統(tǒng)籌報(bào)表編制和綜合查詢等功能。然而該系統(tǒng)更傾向于日常業(yè)務(wù)處理，在內(nèi)部控制的實(shí)施方面則很難發(fā)揮作用。也有部分分支行自主開發(fā)了賬務(wù)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌基金在賬務(wù)處理環(huán)節(jié)的“授權(quán)審批”及“不相容職務(wù)分離”。但是，將這些系統(tǒng)有效整合，運(yùn)用計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對統(tǒng)籌業(yè)務(wù)的全流程電子化控制，仍然有待時(shí)日。

（二）控制活動(dòng)存在的問題

從實(shí)踐看，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)一般內(nèi)設(shè)在人事部門，受到人員數(shù)量較少的限制，可能出現(xiàn)內(nèi)控意識不強(qiáng)，重視程度不夠，導(dǎo)致對現(xiàn)有規(guī)章制度的執(zhí)行力度不足，甚至有些具體的內(nèi)部控制措施并未實(shí)施等情況。

1.部分業(yè)務(wù)的合規(guī)性仍需完善。一是不相容職務(wù)未實(shí)質(zhì)分離。通常各機(jī)構(gòu)的專職統(tǒng)籌人員僅有1人，部分機(jī)構(gòu)因人力資源配置的限制，未配備專職統(tǒng)籌基金會計(jì)或出納人員，引發(fā)越崗代辦、不合理兼崗、部分事項(xiàng)復(fù)核環(huán)節(jié)缺失等風(fēng)險(xiǎn)。二是統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)工作人員因工作調(diào)動(dòng)等原因離職，未按照規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)交接的監(jiān)交，未進(jìn)行離崗稽核等。三是基金支出業(yè)務(wù)所需印鑒全部由一人保管，重要空白憑證未建立保管、使用、銷號登記薄等。

2.統(tǒng)籌基金的安全性仍存在隱患。一是授權(quán)審批不健全。如未經(jīng)上級機(jī)構(gòu)審批，擅自辦理職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移或個(gè)人賬戶一次性支付。二是未嚴(yán)格執(zhí)行與銀行的定期對賬，導(dǎo)致賬實(shí)不符。三是職工調(diào)入、調(diào)出、死亡時(shí)，未及時(shí)維護(hù)、更新個(gè)人賬戶，導(dǎo)致個(gè)人賬戶的準(zhǔn)確性、完整性受損。

3.財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性仍需強(qiáng)化。一是經(jīng)辦人員未按法律法規(guī)和基金財(cái)務(wù)會計(jì)制度進(jìn)行賬務(wù)處理，造成會計(jì)憑證及賬簿要素不全等。二是會計(jì)人員未按要求編制統(tǒng)籌基金預(yù)算及決算報(bào)表，導(dǎo)致報(bào)表數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，無法如實(shí)反映基金收支及結(jié)余情況等。

4.機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率仍需提高。部分分支行尚未建立對統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)工作人員的績效考評機(jī)制，導(dǎo)致工作動(dòng)力不足，責(zé)任心不強(qiáng)，將所有統(tǒng)籌業(yè)務(wù)集中到月末的幾天突擊處理，不僅差錯(cuò)率高，而且難以有效應(yīng)對突發(fā)事件，嚴(yán)重影響了統(tǒng)籌工作的效率和效果。

四、完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌內(nèi)部控制活動(dòng)的建議

統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)應(yīng)對現(xiàn)有的內(nèi)部控制措施進(jìn)行梳理，分析可能存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，并針對風(fēng)險(xiǎn)程度的大小采取相應(yīng)的控制措施，使控制活動(dòng)得到不斷優(yōu)化和完善。

（一）立規(guī)矩，嚴(yán)管理，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)合法合規(guī)運(yùn)行

一是加強(qiáng)人力資源配置，實(shí)現(xiàn)不相容崗位的實(shí)質(zhì)性分離。統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)需要設(shè)置工作崗位，至少應(yīng)設(shè)置會計(jì)崗、出納崗、領(lǐng)導(dǎo)崗，如有條件，還可設(shè)立綜合管理崗。應(yīng)至少配備3名統(tǒng)籌工作人員，其中專職人員不少于1人。可以一人一崗、一人多崗或者一崗多人，但是不相容崗位應(yīng)做到實(shí)質(zhì)性分離，包括：主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)責(zé)審核、批準(zhǔn)基金支付，會計(jì)負(fù)責(zé)賬務(wù)登記，出納負(fù)責(zé)款項(xiàng)劃撥、登記銀行存款日記賬，并不得兼管基金賬目的登記和會計(jì)檔案管理。二是統(tǒng)籌人員調(diào)整時(shí)，應(yīng)遵循“先稽核，后離崗”的原則，由上級統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)組織稽核小組對其在崗期間的保險(xiǎn)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)稽核。稽核完成后，財(cái)會人員的交接，由統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人監(jiān)交；統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的交接，由單位負(fù)責(zé)人監(jiān)交。三是規(guī)范印鑒、重空及統(tǒng)籌檔案管理。印鑒和重空須分別由專人保管，并經(jīng)批準(zhǔn)后方可使用。對統(tǒng)籌會計(jì)檔案、專業(yè)檔案和文書檔案等各類檔案，應(yīng)由專人保管、專柜保存，并嚴(yán)格執(zhí)行整理、立卷、歸檔、保管、查詢和銷毀制度。

（二）完善統(tǒng)籌基金安全性控制，杜絕安全隱患

一是建立健全授權(quán)審批控制。對于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移和個(gè)人賬戶一次性支付等涉及基金支出的事項(xiàng)，必須明確審批程序、各崗位的權(quán)限范圍和相應(yīng)責(zé)任，按規(guī)定報(bào)上級機(jī)構(gòu)審批后才能劃款。二是按總行規(guī)定及時(shí)、足額籌集基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，按審批后的統(tǒng)籌項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放離退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，任何單位和個(gè)人不得擅自變更。三是進(jìn)一步規(guī)范個(gè)人賬戶管理。統(tǒng)籌基金個(gè)人賬戶是職工參保繳費(fèi)及養(yǎng)老金支付等信息的重要依據(jù)，關(guān)系到每位參保職工的切身利益，必須確保個(gè)人賬戶記錄的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整。首先，準(zhǔn)確核定每位參保人員的繳費(fèi)基數(shù)，每月與申報(bào)結(jié)算表和會計(jì)賬簿記錄的個(gè)人繳費(fèi)額進(jìn)行核對，年末與當(dāng)年工資情況進(jìn)行核對。此外，做好定期維護(hù)和保存，確保信息記載的完整準(zhǔn)確。每月根據(jù)參保人員情況的變化，及時(shí)更新信息，每年末根據(jù)當(dāng)年系統(tǒng)平均工資、記賬利率、單位繳費(fèi)比例、個(gè)人繳費(fèi)比例等參數(shù)，做好個(gè)人賬戶的年度結(jié)算。同時(shí)，基金轉(zhuǎn)入的人員，應(yīng)根據(jù)其個(gè)人賬戶記載續(xù)建其個(gè)人賬戶；職工調(diào)出時(shí)，應(yīng)督促本人及時(shí)辦理調(diào)轉(zhuǎn)手續(xù)；職工死亡或出國定居后，應(yīng)及時(shí)辦理個(gè)人賬戶一次性支付。

（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)確性控制

一是嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定處理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會計(jì)賬務(wù)，包括會計(jì)科目的設(shè)置和使用、會計(jì)核算方法、編制會計(jì)報(bào)表的種類和要求等。二是定期將會計(jì)賬簿記錄與實(shí)物款項(xiàng)、會計(jì)憑證等資料相互核對，保證賬賬、賬表、賬實(shí)相符。按要求及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地編制、審核和報(bào)送基金決算、預(yù)算及統(tǒng)計(jì)報(bào)表。三是加強(qiáng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理系統(tǒng)的維護(hù)，妥善保存系統(tǒng)口令、密碼，并定期更換。定期對系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行備份，確保系統(tǒng)和信息的安全性。

（四）構(gòu)建績效考評控制機(jī)制

統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)應(yīng)探索建立對統(tǒng)籌人員的績效考評制度。一是綜合考慮業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范性、基金資產(chǎn)安全性、基金報(bào)表及相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性等因素，選取適當(dāng)考核指標(biāo)，并根據(jù)規(guī)章制度要求和實(shí)際工作情況，科學(xué)設(shè)置各指標(biāo)所占權(quán)重，形成考核指標(biāo)體系。二是定期對統(tǒng)籌人員的業(yè)績進(jìn)行考核和評價(jià)，評價(jià)結(jié)果力爭客觀、準(zhǔn)確。將考核結(jié)果作為統(tǒng)籌人員評優(yōu)評先等的依據(jù)，以激勵(lì)和促進(jìn)統(tǒng)籌人員更好的履行工作職責(zé)，提升統(tǒng)籌工作質(zhì)量。三是加大對違法違規(guī)行為的懲戒力度，適時(shí)建立問責(zé)制度，多渠道實(shí)現(xiàn)對統(tǒng)籌人員的行為約束，不斷提高統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率和效果。