王 璜

（中國人民銀行巢湖中心支行，安徽 合肥 230000）

存款準(zhǔn)備金的雛形出現(xiàn)于18世紀(jì)的英格蘭，當(dāng)時的英格蘭銀行憑借其良好的商業(yè)信譽(yù)，各家銀行紛紛在英格蘭銀行進(jìn)行資金清算和提取現(xiàn)金，存款準(zhǔn)備金制度的雛形出現(xiàn)；美國首次以法律的形式規(guī)定金融機(jī)構(gòu)必須按存款的一定比例繳納準(zhǔn)備金；20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨，各國開始意識到存款準(zhǔn)備金的重要性，于是紛紛建立這一制度。就目前而言，但凡是實行中央銀行制度的國家，一般都采用存款準(zhǔn)備金制度。

一、我國存款準(zhǔn)備金制度的階段變革

1984年，我國建立了存款準(zhǔn)備金制度，當(dāng)時的準(zhǔn)備金存款不能用于支付和清算，金融機(jī)構(gòu)需要在人民銀行開立備付金存款賬戶用于清算；1998年，人民銀行改革存款準(zhǔn)備金制度，將金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金存款和備付金存款兩個賬戶合并為一個“準(zhǔn)備金存款”賬戶，存款準(zhǔn)備金率由13%下調(diào)到8%，此后的存款準(zhǔn)備金率根據(jù)宏觀調(diào)控的需要不斷進(jìn)行調(diào)整；2004年，人民銀行開始實行差別存款準(zhǔn)備金率制度，以減輕準(zhǔn)備金率統(tǒng)一調(diào)整對大中小不同金融機(jī)構(gòu)的沖擊。

2016年，人民銀行優(yōu)化對存款準(zhǔn)備金的考核，對存款準(zhǔn)備金實施平均法考核，考核辦法由時點(diǎn)法改為平均法，繳存基數(shù)由時點(diǎn)數(shù)改為平均數(shù)，并設(shè)置每日下限，即考核期內(nèi)每日營業(yè)終了時，金融機(jī)構(gòu)按法人存入的人民幣存款準(zhǔn)備金日終余額，與上旬內(nèi)該金融機(jī)構(gòu)一般存款余額的算術(shù)平均值之比，可以低于法定存款準(zhǔn)備金率，但幅度應(yīng)在一個百分點(diǎn)以內(nèi)。

二、存款準(zhǔn)備金監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)《中國人民銀行法》，存款準(zhǔn)備金屬于人民銀行的監(jiān)管范疇，具體分為三個層面：

人民銀行貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，對轄區(qū)法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定的行為開展監(jiān)督和檢查；

會計部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會計科目審定工作，包括對金融機(jī)構(gòu)繳存范圍的會計科目進(jìn)行審定，審查其會計科目設(shè)置和核算是否符合規(guī)定；

營業(yè)部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金報表審查、資金收繳和日常考核工作，主要審核是否及時、足額繳存，是否存在漏繳、欠繳以及變相規(guī)避繳存法定存款準(zhǔn)備金業(yè)務(wù)的行為。

即存款準(zhǔn)備金管理的監(jiān)督處罰、范圍核定、收繳考核三個方面職責(zé)橫向分散在人民銀行的三個職能部門。

三、存款準(zhǔn)備金管理中的弱化因素分析

（一）存款準(zhǔn)備金監(jiān)管難以形成合力

鑒于貨幣信貸、會計財務(wù)、營業(yè)部門三個職能部門從不同層面對存款準(zhǔn)備金的繳存進(jìn)行監(jiān)督管理，這種管理機(jī)制看似分工明確，但在實際管理過程中，各自職責(zé)范圍交叉存在一定真空，容易導(dǎo)致每個部門都無法從整體和全局角度管理和把握監(jiān)管。如存款準(zhǔn)備金的繳存范圍及會計科目的調(diào)整和管理由會計財務(wù)部門負(fù)責(zé)，但會計財務(wù)部門卻沒有對存款準(zhǔn)備金開展現(xiàn)場檢查的主動權(quán)；貨幣信貸部門通常定期開展現(xiàn)場檢查，對存款準(zhǔn)備金的繳存范圍及會計科目卻又不熟悉，從而直接影響存款準(zhǔn)備金政策執(zhí)行的效力。

（二）金融機(jī)構(gòu)重大事項報備不及時

銀監(jiān)分設(shè)后，基層人民銀行對金融機(jī)構(gòu)的會計監(jiān)管極度弱化。根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報送會計財務(wù)資料有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)【2004】72號）的要求，地方法人金融機(jī)構(gòu)的會計財務(wù)資料應(yīng)在發(fā)布或調(diào)整之日起一個月內(nèi)報送當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支行。但是在實際中，由于基層人民銀行會計財務(wù)部門沒有有效的抓手無法監(jiān)管到其重大事項變更情況，同時沒有對金融機(jī)構(gòu)明確的追責(zé)條款，各金融機(jī)構(gòu)會計事項變更報備基本有名無實，僅依賴于金融機(jī)構(gòu)的“自覺性”，依靠后續(xù)現(xiàn)場檢查導(dǎo)致監(jiān)管“時滯性”過長，致使有的法人機(jī)構(gòu)未及時報備會計科目變更，在一段時間內(nèi)仍采用舊的會計科目作為繳存依據(jù)。

（三）規(guī)范性法律依據(jù)少

存款準(zhǔn)備金政策執(zhí)行多年，但沒有一部專門、完整的法規(guī)、辦法對其操作流程、執(zhí)行、監(jiān)督管理及處罰依據(jù)予以規(guī)范，日常繳存、監(jiān)督均散落在不同業(yè)務(wù)部門的文件、制度規(guī)定中，如僅僅有《行政處罰法》、《商業(yè)銀行法》、《人民銀行法》在大的框架上有所規(guī)定，處罰標(biāo)準(zhǔn)、條例不明確，給基層人民銀行的日常監(jiān)管帶來難度。如依據(jù)《商業(yè)銀行法》第八十條、《人民銀行法》第四十六、七十七條，以及其他相關(guān)文件，對“繳存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”，沒有上下限額限制，導(dǎo)致有的罰額過高，而有的僅幾元，無法達(dá)到處罰的政策效果。

（四）無法實現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金執(zhí)行的實時有效監(jiān)控

目前人民銀行運(yùn)行的中央銀行會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）在不斷完善之后，具備了對法人機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金進(jìn)行參數(shù)設(shè)置，對準(zhǔn)備金率、考核標(biāo)準(zhǔn)、平均法計算等進(jìn)行控制，但仍然依賴于法人機(jī)構(gòu)旬后5日內(nèi)提交的一般存款余額表，對金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金的日間透支無法有效監(jiān)控，同時對法人機(jī)構(gòu)提交的余額表的真實性只能在事后現(xiàn)場檢查中實現(xiàn)事后監(jiān)管，極大削弱了監(jiān)管的時效性。

四、政策建議及措施

（一）建立專門、長效的存款準(zhǔn)備金監(jiān)督管理聯(lián)席機(jī)制

目前基層人民銀行貨幣信貸部門擔(dān)負(fù)著存款準(zhǔn)備金監(jiān)督職能，采取定期現(xiàn)場檢查方式，但是對法人機(jī)構(gòu)日常執(zhí)行情況不甚了解，因而建議設(shè)立專門、長效的存款準(zhǔn)備金監(jiān)督管理聯(lián)席機(jī)制，由貨幣信貸、會計、營業(yè)等相關(guān)部門人員組成，全面擔(dān)負(fù)存款準(zhǔn)備金的日常監(jiān)督、定期檢查、會計科目執(zhí)行等職能，有效彌補(bǔ)準(zhǔn)備金管理中部門分工引起的弱化因素。

（二）加強(qiáng)“兩綜合，兩管理”綜合執(zhí)法監(jiān)督，理順金融機(jī)構(gòu)重大會計事項報備機(jī)制

及時掌握法人機(jī)構(gòu)涉及存款準(zhǔn)備金執(zhí)行的會計事項變更，確保準(zhǔn)備金繳存的準(zhǔn)確性，維護(hù)準(zhǔn)備金監(jiān)督管理的嚴(yán)肅性。

（三）規(guī)范存款準(zhǔn)備金管理、違規(guī)處罰的依據(jù)

制定《存款準(zhǔn)備金管理辦法》，細(xì)化違規(guī)行為處罰規(guī)定，增設(shè)處罰下限，提高政策執(zhí)行效力。

（四）通過技術(shù)手段實現(xiàn)存款準(zhǔn)備金的實時監(jiān)管功能

開發(fā)存款準(zhǔn)備金數(shù)據(jù)集中審核系統(tǒng)，與金融機(jī)構(gòu)直接連通“一般性存款余額數(shù)據(jù)報送”接口，由金融機(jī)構(gòu)核算系統(tǒng)生成的余額電子信息，通過直連接口向央行報送，實現(xiàn)系統(tǒng)自動、實時審核功能，同時確保報送數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確性。