姚欣鈺

【摘 要】中國(guó)經(jīng)過(guò)近幾十年來(lái)的快速發(fā)展，人民生活水平逐漸提高，城市數(shù)量也悄然增長(zhǎng)著。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)得知：2008年，我國(guó)全部地級(jí)市以及以上城市數(shù)為287個(gè)，直至2015年增長(zhǎng)為295個(gè)，共增加8個(gè)。城區(qū)面積從2008年的178110平方公里上升到191775.54平方公里，共上升13665.26平方公里。2008年的城市建設(shè)用地面積為36295.3平方公里，到2015年為51584.1平方公里。以上資料可以表明，中國(guó)城市規(guī)模日漸擴(kuò)大，城市一體化發(fā)展進(jìn)程加快。2017年5月，國(guó)家頒布了中國(guó)新一線城市排名，除北上廣深外，又增加了15個(gè)新一線城市，其中成都，杭州，武漢領(lǐng)銜前三?，F(xiàn)存大城市人口密度高，普遍通過(guò)兼并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置衛(wèi)星城來(lái)達(dá)到擴(kuò)充城區(qū)，增加規(guī)模的目的，這是我國(guó)城市一體化最明顯的標(biāo)志。在此過(guò)程中，又會(huì)存在一系列的問(wèn)題，如果不能及時(shí)有效解決不僅會(huì)阻礙城市一體化發(fā)展，而且還會(huì)激化社會(huì)矛盾。本文通過(guò)分析中國(guó)城市一體化發(fā)展過(guò)程中所遇困境來(lái)提出相應(yīng)對(duì)策，以此來(lái)保障中國(guó)城鎮(zhèn)健康與良性的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市一體化；城市規(guī)模；困境；解決對(duì)策

一、中國(guó)城市化發(fā)展主要存在的問(wèn)題

（一）政策落實(shí)不力

我國(guó)在城市發(fā)展問(wèn)題上一直采取“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，但是在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，卻出現(xiàn)了如下困境：第一，某些官員為獲得政績(jī)，盲目擴(kuò)大城市用地面積，土地資源被大量浪費(fèi)。第二，片面增加小城鎮(zhèn)數(shù)量，一味控制大城市規(guī)模，而不追求二者合理配置的利益最大化。第三，過(guò)度占用耕地面積和開(kāi)發(fā)新區(qū)，盲目炒房，浪費(fèi)大量人力和物力資源，出現(xiàn)了神木等一系列空城，除這些主觀因素之外，還存在一些客觀條件，例如：城鄉(xiāng)在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平方面存在著巨大的差距，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重短缺；各類(lèi)基本服務(wù)間發(fā)展不平衡。中國(guó)如今基本國(guó)情是雖然已經(jīng)初步達(dá)到小康水平，但是人均收入差距大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極度不均衡，人口一味的涌向大城市，導(dǎo)致大城市人口密度過(guò)大，生存擁擠，而小城鎮(zhèn)缺乏勞動(dòng)力，各個(gè)村落消失速度快，留守老人和兒童問(wèn)題日漸突出。這種現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，分化各地經(jīng)濟(jì)差距，不利于城市一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和我國(guó)綜合國(guó)力的提高。

（二）各地區(qū)資本投入明顯不公

以固定資本投入為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，就2015年而言，全國(guó)固定資本投入量最多的省份是廣東省，為72812.6萬(wàn)元，其次是江蘇省，為70116.4萬(wàn)元，第三是山東省，為63002.3萬(wàn)元，浙江省位列第四，為42886.5萬(wàn)元，最少的是西藏自治區(qū)，為1026.4萬(wàn)元。在全國(guó)各省份中，河北省的固定資產(chǎn)投入是29806.1萬(wàn)元，其中北京市就占了23014.6萬(wàn)元。根據(jù)以上資料可以分析得知，沿海發(fā)達(dá)省份固定資本投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)陸貧困地區(qū)，這也是貧困地區(qū)人口流失現(xiàn)象惡化的原因之一。各省份資本投入尚且如此不公，各市縣就更加嚴(yán)重。

（三）各自為政，城市之間與城鄉(xiāng)之間協(xié)作能力差

國(guó)家為促進(jìn)各區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，在不同地區(qū)劃分了城市群，例如：長(zhǎng)江三角洲（長(zhǎng)株潭城市群），珠江三角洲（廣深珠城市群），京津冀地區(qū)以及武漢城市群等等。其目的主要通過(guò)中心城市帶動(dòng)周邊相對(duì)落后城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，但其中卻出現(xiàn)許多積弊，像同一城市群內(nèi)各個(gè)城市功能定位不明確，城市之間缺乏合理分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，未能形成相互依存協(xié)作體系，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)尚未形成，中心城市輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。中心城市一般基礎(chǔ)設(shè)施健全，產(chǎn)業(yè)鏈完整，但其中卻有一大部分不能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，由中心向外圍擴(kuò)展，發(fā)揮其應(yīng)有的輻射作用，中心與外圍城市各自圈地，技術(shù)與人才以及資源上缺乏溝通和合作，橫向聯(lián)系不緊密，各產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，造成效率低下等問(wèn)題，并未能結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，形成一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)群。有的城市之間甚至出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有共贏意識(shí)，破壞了整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。同時(shí)，現(xiàn)在也存在一種現(xiàn)象，就是各地不惜以出售低價(jià)地皮為代價(jià)爭(zhēng)奪外資，此手段不僅損害了政府利益，而且制約了整體利益的最大化，是一種膚淺而且目光短淺的行為。

（四）一味強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化速度，而缺乏對(duì)質(zhì)量的重視

2006- 2010年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.4%，增速顯著，但也因?yàn)閷?duì)速度的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量依然低下，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：農(nóng)民工福利待遇不夠，農(nóng)民工是我城市發(fā)展的主力軍，但是始終作為一個(gè)“外來(lái)者”的身份不被城市所接納。按照我國(guó)目前的統(tǒng)計(jì)口徑，是將居住在城鎮(zhèn)半年以上的農(nóng)村人口列為城鎮(zhèn)人口，因此大量農(nóng)民工被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)范圍，但是，這些農(nóng)村戶(hù)籍人口并不是真正意義上的城鎮(zhèn)人口，而是“半城市人口”，其在勞動(dòng)就業(yè)，工資福利，子女就學(xué)，社會(huì)保障方面無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略選擇

（一）促進(jìn)各區(qū)交流與合作，發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)

各級(jí)省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)本著資源利用率最大化來(lái)尋找合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，不僅要最大限度發(fā)揮中心城市的輻射作用，而且要加強(qiáng)跨區(qū)域交流。比如在建設(shè)物流通道時(shí)，要促進(jìn)過(guò)境資源的截留，加工和升值。圍繞“大生態(tài)，大交通，大電網(wǎng)，大開(kāi)放”，鼓勵(lì)跨省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)合作和企業(yè)兼并重組。加快推進(jìn)一批旅游，物流，交通，能源，科技和生態(tài)環(huán)保等方面跨省合作重大項(xiàng)目。此外以城市群為單位，挖掘當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的分工和合作，秉承整體發(fā)展為核心的理念，各司其職，達(dá)到共生共贏，也有必要對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行一定程度改革。避免職權(quán)交叉，多頭領(lǐng)導(dǎo)，互推責(zé)任的現(xiàn)象，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高人力資源與物力資源的使用效率。

（二）貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，加大對(duì)“以權(quán)謀私”現(xiàn)象的懲罰

加強(qiáng)黨風(fēng)黨政黨紀(jì)建設(shè)，保持勤政務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，端正全心全意為人民服務(wù)的工作態(tài)度，避免盲目追求業(yè)績(jī)，浮躁冒進(jìn)的心態(tài)。在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有序發(fā)展的同時(shí)，關(guān)注民生，心系百姓，為人民解決在城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的征地，拆遷等一系列矛盾，關(guān)心留守兒童與老人，落實(shí)相關(guān)救濟(jì)金款項(xiàng)，提高農(nóng)民工等底層人民福利待遇，創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學(xué)校，改革戶(hù)籍制度，減小城鄉(xiāng)差距，以緩和的方式化解社會(huì)矛盾，達(dá)到民生與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)兩型社會(huì)

兩型社會(huì)指資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。資源節(jié)約型社會(huì)以節(jié)約資源為基礎(chǔ)，促進(jìn)資源利用效率最大化。環(huán)境友好型社會(huì)則是一種人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)。我國(guó)最典型的“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)區(qū)是武漢城市圈與長(zhǎng)株潭城市群。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡，許多地區(qū)依然重視重工業(yè)，輕視輕工業(yè)的發(fā)展。其實(shí)，在當(dāng)今國(guó)際背景下，應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，扶持信息、高科技等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。兩型社會(huì)則完美地詮釋了科學(xué)發(fā)展的理念，有利于保障城市一體化工作的有序開(kāi)展。比如：長(zhǎng)株潭城市群的兩型社會(huì)，推進(jìn)機(jī)制是“省統(tǒng)籌，市為主，市場(chǎng)化”。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式，促進(jìn)發(fā)展質(zhì)量，發(fā)展效益和發(fā)展水平的協(xié)調(diào)推進(jìn)，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳罘绞骄褪浅珜?dǎo)和推進(jìn)綠色低碳的生活方式和消費(fèi)模式。政府應(yīng)大力招商引資綠色產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃土地，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，在城市擴(kuò)建與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中做到可持續(xù)發(fā)展。

（四）制定城鎮(zhèn)化頂層政策設(shè)計(jì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

當(dāng)前，我國(guó)總體上形成三種典型城鎮(zhèn)化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化模式。城市群實(shí)現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機(jī)會(huì)和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進(jìn)城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體，相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進(jìn)城的路子，他們?cè)诖蟪鞘蟹e累一定資金和技術(shù)后，會(huì)選擇進(jìn)入門(mén)檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實(shí)現(xiàn)定居，這一趨勢(shì)將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強(qiáng)化；就地就近城鎮(zhèn)化是新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的積極補(bǔ)充形式，一旦城市技術(shù)、資金等向農(nóng)村延伸的體制障礙破除，城鄉(xiāng)的資源自由、雙向流動(dòng)真正實(shí)現(xiàn)，就可以實(shí)現(xiàn)另一種新興的城鎮(zhèn)化模式。

（五）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源全面、自由、雙向流動(dòng)

生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間全面、自由和雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)一體化的核心。目前，由于城鄉(xiāng)分割的土地管理制度、住房制度以及戶(hù)籍制度，使得農(nóng)村的勞動(dòng)力無(wú)法順利進(jìn)城，而城市的優(yōu)質(zhì)的資金、技術(shù)、管理等資源無(wú)法進(jìn)入農(nóng)村。完善以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的政策農(nóng)民工進(jìn)城的關(guān)鍵還是要解決就業(yè)問(wèn)題。沒(méi)有就業(yè)，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)就會(huì)成為游民和貧民，也就沒(méi)有健康的城鎮(zhèn)化。目前，可以大量吸納農(nóng)民工的一方面是第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重10個(gè)百分點(diǎn)，則可以擴(kuò)大就業(yè)2500萬(wàn)，另一方面是東南沿海的加工貿(mào)易，如果在這兩個(gè)方面加大政策扶持力度，將極大解決農(nóng)民工進(jìn)城以后的就業(yè)問(wèn)題。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)形勢(shì)好，靠的是群眾性創(chuàng)業(yè)的氛圍和制度的完善。在中西部地區(qū)，束縛創(chuàng)業(yè)的政策、法規(guī)比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢解放思想，提出群眾性創(chuàng)業(yè)“非禁即入”，讓群眾有業(yè)可創(chuàng)，并大力發(fā)展草根金融，服務(wù)于中小企業(yè)的發(fā)展。

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)，廣東 廣州510006）

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