朱殿驊 張藝凡

國家審計(jì)是國家治理的基石和重要保障。我國國家審計(jì)制度恢復(fù)確立的三十多年來，國家審計(jì)在揭露和查處財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問題、規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、健全完善財(cái)經(jīng)法規(guī)制度等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。三十多年來，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的不斷發(fā)展，既有的國家審計(jì)管理體制已無法有效適應(yīng)黨和國家對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出的要求以及社會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督的期望，因而需要對(duì)其進(jìn)行改革。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家事業(yè)開創(chuàng)了新局面，我們黨以巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺(tái)一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進(jìn)一系列重大工作，解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動(dòng)黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。政治越文明，審計(jì)越發(fā)展。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、健全黨和國家監(jiān)督體系、深化全面依法治國、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系等改革目標(biāo)對(duì)國家審計(jì)制度提出了更高的時(shí)代需求。為此，黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院先后制定頒布了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等一系列重要文件，為完善國家審計(jì)監(jiān)督制度明確了方向和提出了要求。審計(jì)管理體制是審計(jì)監(jiān)督制度的“主梁”，改革審計(jì)管理體制是完善審計(jì)監(jiān)督制度的“牛鼻子”。黨的十九大報(bào)告中更是從健全黨和國家監(jiān)督體系的高度明確提出，要“改革審計(jì)管理體制”。

審計(jì)管理體制改革不僅需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，還需要科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制。如果沒有一個(gè)科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，那么審計(jì)管理體制改革就很難深入推進(jìn)，改革道路就有可能走偏，甚至出現(xiàn)方向性問題。2016年2月23日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上提出，要“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。全面深化改革這一全局性、系統(tǒng)性的重大改革部署尚且需要科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)管理體制改革進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的必要性則更加毋庸置疑。評(píng)價(jià)機(jī)制是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的載體，建立科學(xué)的審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制是科學(xué)、準(zhǔn)確、全面地評(píng)價(jià)改革成效的首要前提。本文首先對(duì)構(gòu)建審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制的意義及必要性進(jìn)行探討，其次簡(jiǎn)要闡述審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制的基本框架，最后提出做好審計(jì)管理體制改革的保障措施。

一、構(gòu)建審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制的意義

在當(dāng)前審計(jì)管理體制改革有序推進(jìn)的背景下，構(gòu)建審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于確保改革決策部署有效執(zhí)行、及時(shí)糾錯(cuò)糾偏降低改革風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)客觀準(zhǔn)確衡量改革成效而言具有十分重要的意義。

（一）是確保改革決策部署有效執(zhí)行的必要舉措

推進(jìn)審計(jì)管理體制改革是黨中央和國務(wù)院從服務(wù)國家治理現(xiàn)代化、健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略高度作出的重要改革決策部署，是全黨意志的集中體現(xiàn)?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕?。”推進(jìn)審計(jì)管理體制改革這一決策部署，自然離不開各級(jí)黨委政府和審計(jì)機(jī)關(guān)的有效貫徹執(zhí)行。黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院通過制定頒布一系列重要文件明確了實(shí)行審計(jì)全覆蓋、強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革、推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)、加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍思想和作風(fēng)建設(shè)、建立健全履行法定審計(jì)職責(zé)保障機(jī)制、完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制和加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等八個(gè)方面的改革內(nèi)容。這些改革內(nèi)容落實(shí)得怎么樣，是否嚴(yán)格依據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署不折不扣地完成，則需要有效的評(píng)價(jià)機(jī)制予以揭示和保證。通過開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)，能夠?qū)ο嚓P(guān)改革主體形成一定的外部壓力，從而促使其嚴(yán)格按照上級(jí)決策部署及時(shí)有效地推進(jìn)改革工作落實(shí)。

（二）是及時(shí)糾錯(cuò)糾偏降低改革風(fēng)險(xiǎn)的可行方法

凡屬改革，必然具有一定的不確定性，蘊(yùn)含著一定的改革風(fēng)險(xiǎn)，國家審計(jì)管理體制改革也不能例外。改革風(fēng)險(xiǎn)天然存在，無法消滅，但我們可以通過一定的措施將其控制在可接受的合理范圍之內(nèi)。黨中央、國務(wù)院制定頒布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》等一系列重要文件對(duì)審計(jì)管理體制改革作出了宏觀的決策部署，然而改革任務(wù)具體執(zhí)行起來則涉及政治體制、行政體制、審計(jì)制度、公務(wù)員人事管理制度等方方面面，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。審計(jì)管理體制改革中可能遇到的問題、困難不可能在作出改革決策部署的時(shí)候全部預(yù)料到，具體執(zhí)行當(dāng)中必然會(huì)出現(xiàn)一些新情況新問題，這就要求我們通過一定的制度機(jī)制來及時(shí)跟蹤披露改革動(dòng)態(tài)，糾正改革中出現(xiàn)的偏差和失誤，從而降低改革風(fēng)險(xiǎn)，確保審計(jì)管理體制改革時(shí)刻不偏離黨中央、國務(wù)院的決策部署，始終處于規(guī)范有序的狀態(tài)。

（三）是科學(xué)客觀準(zhǔn)確衡量改革成效的有效途徑

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)管理體制的科學(xué)與否，需要通過審計(jì)工作實(shí)踐來檢驗(yàn)。改革意味著打破既有的制度，根據(jù)客觀環(huán)境和時(shí)代的需要構(gòu)建起新的制度。雖然審計(jì)管理體制改革是黨中央和國務(wù)院在總結(jié)三十多年新中國國家審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同時(shí)吸收借鑒世界范圍內(nèi)國家審計(jì)制度發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上所作出的科學(xué)決策，但唯物辯證法告訴我們，改革過程中必然具有一定的權(quán)變因素，任何人都無法在一開始就充分準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到改革結(jié)果，審計(jì)管理體制改革也不例外。為此，審計(jì)管理體制改革究竟實(shí)施得如何，是否達(dá)到了黨中央和國務(wù)院明確的完善審計(jì)制度、健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制、建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度、實(shí)行審計(jì)全覆蓋，以及更好發(fā)揮審計(jì)在保障國家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用的改革目標(biāo)，需要通過獨(dú)立客觀的評(píng)價(jià)予以檢驗(yàn)。

二、審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制的基本框架

審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、結(jié)果運(yùn)用等構(gòu)成要素，下面分別對(duì)這些要素作簡(jiǎn)要介紹。

（一）評(píng)價(jià)主體和客體

審計(jì)管理體制改革涉及多個(gè)利益相關(guān)主體，人民群眾、各級(jí)人大機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)、接受審計(jì)監(jiān)督的行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)干部、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員都和審計(jì)管理體制改革有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此審計(jì)管理體制改革的評(píng)價(jià)主體必須具有廣泛的代表性。我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法明確了民主集中制的根本組織原則，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，同時(shí)國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)，為了強(qiáng)化評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性、客觀性和權(quán)威性，可以考慮由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)相關(guān)評(píng)價(jià)活動(dòng)?？梢钥紤]由立法機(jī)關(guān)的相關(guān)專業(yè)委員會(huì)牽頭，吸收部分高校學(xué)者、審計(jì)專家和關(guān)心審計(jì)管理體制改革的社會(huì)人士參與，組成評(píng)價(jià)組專門負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)工作。審計(jì)管理體制改革的評(píng)價(jià)客體即審計(jì)管理體制改革這一活動(dòng)本身，是改革過程和改革結(jié)果的辯證統(tǒng)一。

（二）評(píng)價(jià)內(nèi)容

開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)按照事物發(fā)展的一般規(guī)律，按照動(dòng)因—過程—結(jié)果的邏輯思路來進(jìn)行。筆者認(rèn)為，審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括以下四個(gè)方面。一是審計(jì)管理體制改革的必要性和可行性。凡屬改革，都需要考慮其成本和效益，只有當(dāng)改革確實(shí)有必要且客觀環(huán)境成熟時(shí)，才是推進(jìn)改革的最佳時(shí)機(jī)，否則改革很可能無法達(dá)到預(yù)期目的甚至失敗。審計(jì)管理體制改革包含著審計(jì)全覆蓋、省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管、審計(jì)職業(yè)化等具體改革內(nèi)容，不同改革舉措應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的條件成熟情況分步實(shí)施。二是審計(jì)管理體制改革的路徑選擇。通向既定改革目標(biāo)的路徑往往不止一條，我們所選擇的改革路徑是否科學(xué)合理，則需要進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。例如推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)中的涉及的職業(yè)資格管理問題，究竟是像監(jiān)察體制改革那樣將審計(jì)職業(yè)也納入法律職業(yè)資格考試體系當(dāng)中，還是單獨(dú)設(shè)置審計(jì)職業(yè)資格考試制度，需要進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。三是審計(jì)管理體制改革決策部署的落實(shí)程度。黨中央和國務(wù)院作出審計(jì)管理體制改革決策部署之后，需要各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)來具體抓落實(shí)，各級(jí)機(jī)關(guān)落實(shí)上級(jí)決策部署情況如何，是需要評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。四是審計(jì)管理體制改革的最終成效。審計(jì)管理體制改革的最終效果如何，需要通過審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)揭露違法違紀(jì)問題線索數(shù)量、審計(jì)整改落實(shí)率、審計(jì)建議數(shù)量、審計(jì)建議被采納率、審計(jì)人員職業(yè)勝任能力等一系列指標(biāo)來進(jìn)行客觀衡量。通過審計(jì)管理體制改革，如果審計(jì)在保障國家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)中發(fā)揮的作用更加凸顯，才可以說明改革確實(shí)取得了良好成效。

（三）評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)

開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)把握好評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)，抓住審計(jì)管理體制改革的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，運(yùn)用全流程管理的思維方法，采取預(yù)先評(píng)價(jià)、過程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，確保對(duì)整個(gè)改革過程進(jìn)行準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、全面地反映。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)

建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是得出科學(xué)評(píng)價(jià)結(jié)果的必要前提。為此，可以采用層次分析法等科學(xué)評(píng)價(jià)方法，采取定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，合理地遴選一套能夠反映審計(jì)管理體制改革過程和結(jié)果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過專家賦權(quán)確立指標(biāo)權(quán)重，從而為定量評(píng)價(jià)改革效果提供支持。對(duì)于所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要在實(shí)踐中廣泛聽取被評(píng)價(jià)者的意見建議，以對(duì)其進(jìn)一步完善，從而確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性合理性。

（五）結(jié)果運(yùn)用

通過評(píng)價(jià)，既要充分肯定包括試點(diǎn)在內(nèi)的全過程的改革探索，同時(shí)又要敢于揭示和承認(rèn)每個(gè)改革階段、每項(xiàng)具體改革內(nèi)容中存在的不足和失誤，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，通過制度規(guī)定將其固化下來，同時(shí)吸取教訓(xùn)、揚(yáng)長(zhǎng)避短，及時(shí)糾正改革中的偏誤，確保審計(jì)管理體制改革始終處于正確的軌道。通過評(píng)價(jià)，對(duì)勇于探索實(shí)踐、具有擔(dān)當(dāng)精神、取得了較好的改革效果的地區(qū)、部門和個(gè)人，要及時(shí)進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)消極懈怠、貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署和上級(jí)指示精神不力的，要視情予以懲處。

三、做好審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)的保障措施

開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)工作，是客觀、真實(shí)、全面、準(zhǔn)確地反映改革成效的重要舉措。在建立健全審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需要從以下兩個(gè)方面下工夫。

（一）做好相關(guān)理論研究

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，做好相關(guān)理論研究工作對(duì)于開展審計(jì)管理體制改革評(píng)價(jià)十分必要。在評(píng)價(jià)改革的路徑選擇上，通常無法現(xiàn)實(shí)地演繹出不同路徑所能產(chǎn)生的改革效果，所以只能從理論上進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。做好對(duì)西方國家審計(jì)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)、我國審計(jì)制度發(fā)展歷程以及制度變遷一般規(guī)律的研究，對(duì)于指導(dǎo)審計(jì)管理體制改革乃至評(píng)價(jià)改革效果都具有重要意義。

（二）加強(qiáng)審計(jì)信息公開

審計(jì)管理體制改革的最終效果需要由全社會(huì)來評(píng)價(jià)，然而當(dāng)前社會(huì)公眾所能獲取到的審計(jì)信息還十分有限，審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱較大，這在一定程度上制約了社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)管理體制改革效果的有效評(píng)價(jià)。為此，需要在當(dāng)前審計(jì)結(jié)果公告制度、審計(jì)工作報(bào)告制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)信息公開的廣度深度，在符合保密要求的前提下使社會(huì)公眾能夠盡可能及時(shí)、全面、深入地獲取有關(guān)審計(jì)信息。

（作者單位：軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局，軍委審計(jì)署上海審計(jì)中心）