摘 要：黨的十九大做出了社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的重大判斷。社會(huì)主要矛盾變化意味著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也在發(fā)生變化，個(gè)體需求的升級(jí)、技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)分工、社會(huì)交往與聯(lián)系的日益緊密及虛擬經(jīng)濟(jì)膨脹等都是引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)變化的重要因素。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，社會(huì)主要矛盾變化了、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變化了，財(cái)政政策也應(yīng)做出優(yōu)化調(diào)整：一是從危機(jī)管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理；二是從社會(huì)福利最大化轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)最小化；三是從收支平衡轉(zhuǎn)向綜合平衡；四是從總量調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)主要矛盾 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政政策 風(fēng)險(xiǎn)管理

基于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，黨的十九大做出了社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化的重大判斷，“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下我國社會(huì)的主要矛盾。這是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的歷史性變化，對(duì)國家治理的能力與水平提出了新的要求。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，社會(huì)主要矛盾變化條件下，財(cái)政政策也應(yīng)做出優(yōu)化調(diào)整。

一、作為國家治理工具的財(cái)政政策

理論研究與現(xiàn)實(shí)中，通常把財(cái)政政策與貨幣政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的兩大支柱，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)充分、物價(jià)穩(wěn)定與國際收支平衡目標(biāo)就是財(cái)政政策的目標(biāo)。這是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視野的財(cái)政政策。政府處于國家治理的核心位置，其所有活動(dòng)都與財(cái)政收支相關(guān)，任何公共政策背后都離不開財(cái)政收支的安排，財(cái)政是貫穿公共政策主線，這是財(cái)政得以成為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的原因。既然所有公共政策、政府的所有活動(dòng)都離不開財(cái)政收支安排，財(cái)政政策就不僅是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段，還是國家治理的基礎(chǔ)性工具。因此，可以把財(cái)政政策分為“狹義”和“廣義”兩個(gè)層次，狹義的財(cái)政政策是指作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，用以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)，緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的財(cái)政收支政策；廣義的財(cái)政政策則是作為國家治理基礎(chǔ)性工具，服務(wù)于國家治理目標(biāo)，不僅具有總量調(diào)節(jié)，還具有綜合平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)功能的財(cái)政收支政策。

國家治理的主要目標(biāo)是促進(jìn)公平正義、激發(fā)社會(huì)活力與保障人民民主，這些都是實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的長(zhǎng)期目標(biāo)，與“狹義”財(cái)政政策目標(biāo)的短期性是不一致的?！伴L(zhǎng)治久安”的核心是“穩(wěn)定”，“穩(wěn)定”的基本要求是平衡與均衡。結(jié)構(gòu)與利益失衡是矛盾與沖突根源，矛盾與沖突激化就會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，這就要求國家治理的最基本目標(biāo)是防范風(fēng)險(xiǎn)，化解矛盾與沖突，避免風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)。服務(wù)于國家治理的基本目標(biāo)，財(cái)政政策不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)的增長(zhǎng)與穩(wěn)定，更要重視防范和化解風(fēng)險(xiǎn)；服務(wù)于國家治理的主要目標(biāo)，財(cái)政政策不僅要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用，還要在政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

二、社會(huì)主要矛盾與風(fēng)險(xiǎn)的變化

黨的十一屆三中全會(huì)把我國社會(huì)主要矛盾表述為“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，據(jù)此確立了以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線。社會(huì)生產(chǎn)落后，就要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，通過要素投入、技術(shù)進(jìn)步、管理創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，滿足人民的物質(zhì)文化需要。改革開放以來，通過發(fā)揮我國的人力資源、自然資源等要素優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)與管理方式，深化各領(lǐng)域的改革，我國經(jīng)濟(jì)一直保持中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量已居世界第二位。1978-2016年，按可比價(jià)格計(jì)算，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了323倍，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了224倍，社會(huì)生產(chǎn)能力整體上進(jìn)入世界前列。但經(jīng)濟(jì)總量快速增加的同時(shí)，也不能忽視不平衡、不充分的矛盾。一方面，我國是一個(gè)幅員遼闊、區(qū)域要素稟賦差異巨大的國家，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大；另一方面，我國還存在社會(huì)保障體系不健全、基本公共服務(wù)均等化程度不足、貧困人口規(guī)模較大等“短板”。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中的不平衡與不充分主要是市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)作用的結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，具有要素稟賦優(yōu)勢(shì)的區(qū)域、具備一定能力的個(gè)體勢(shì)必會(huì)先行抓住機(jī)會(huì)先富起來。但解決不平衡與不充分的問題，靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)是無效的，政府必須履行好再分配的功能，而財(cái)政政策則是政府進(jìn)行再分配的主要手段。

社會(huì)矛盾的變化意味著風(fēng)險(xiǎn)也在發(fā)生變化，但風(fēng)險(xiǎn)的變化不是線性的，而是呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化、升級(jí)、擴(kuò)散與滲透的效應(yīng)，可以說是一種迭代式變化。與傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要來自自然界不同，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)主要來自“人”本身，是“人化”的風(fēng)險(xiǎn)。[1]

（一）個(gè)體需求升級(jí)帶來風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)

與改革開放初期面臨的主要是基本生存風(fēng)險(xiǎn)相比，當(dāng)前的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要源于社會(huì)資源分配不當(dāng)所引發(fā)的利益沖突。[2]當(dāng)社會(huì)成員的基本生存需要得到滿足、甚至達(dá)到小康水平后，基于美好生活愿望的民主、法治、公平、正義、安全與環(huán)境等方面的需求難以有效滿足，就會(huì)成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。

（二）技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)與放大

技術(shù)是一把雙刃劍，在推動(dòng)人類文明進(jìn)步的同時(shí)，也衍生出更加高級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)。原子能技術(shù)的進(jìn)步在解決人類發(fā)展的能源問題的同時(shí)，也帶來的核污染的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用也使得風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力增強(qiáng)，一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)開始進(jìn)入人們的視野。

（三）社會(huì)分工在促進(jìn)專業(yè)化的同時(shí)，也帶來了新的不確定性

分工與協(xié)作促進(jìn)了生產(chǎn)效率的提高。但分工把特定產(chǎn)品的生產(chǎn)分解為若干環(huán)節(jié)，由不同的個(gè)體負(fù)責(zé)，提高了生產(chǎn)效率，但需要各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)作，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)作失靈都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)生產(chǎn)過程的失敗。

（四）社會(huì)交往的日益緊密增加了風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的渠道與速度

現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，人們的交往手段日益增多，信息傳遞的加速也導(dǎo)致了虛假信息傳播風(fēng)險(xiǎn)的放大?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)拉進(jìn)了人們之間的空間距離，但互聯(lián)網(wǎng)信息傳播大大提高了人們獲取信息資源的能力，但虛假、消極與違法違規(guī)信息的傳播也更加便利，并帶來了相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。全球化水平的提升，在推進(jìn)世界進(jìn)步的同時(shí)，也使得一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過“引力效應(yīng)”影響其他國家，經(jīng)濟(jì)體越大、經(jīng)濟(jì)體之間的關(guān)系越緊密，這種“引力效應(yīng)”也就越大。1998年與2008年我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大幅波動(dòng)，主要是受東南亞金融危機(jī)和美國金融危機(jī)的影響，我國的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)世界其他國家的影響也越來越大。

（五）實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的此消彼長(zhǎng)，使得金融業(yè)成為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭

經(jīng)濟(jì)的虛擬化的趨勢(shì)已經(jīng)成為世界各國經(jīng)濟(jì)的重要特征，從上世紀(jì)的日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”破裂、東南亞金融危機(jī)，到新世紀(jì)的美國金融危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，基本上都是經(jīng)濟(jì)過度虛擬化的結(jié)果。總結(jié)來看，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)危機(jī)基本都是先從金融領(lǐng)域爆發(fā)的。金融體系是以預(yù)期性的、主觀性較強(qiáng)的“信用”為基礎(chǔ)的，市場(chǎng)主體的預(yù)期變化受多種不確定性因素影響，經(jīng)濟(jì)過度金融化使得“預(yù)期”對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響越來越大，預(yù)期變化的復(fù)雜性強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的脆弱性。

三、社會(huì)主要矛盾與風(fēng)險(xiǎn)變化條件下財(cái)政政策的優(yōu)化調(diào)整

黨的十九大在準(zhǔn)確判斷社會(huì)主要矛盾變化的同時(shí)，也更加強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)”，指出要有效抵御重大風(fēng)險(xiǎn)；更加自覺地防范各種風(fēng)險(xiǎn)；堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)；要求各級(jí)政府和黨員干部要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)。服務(wù)于國家治理目標(biāo)的財(cái)政政策，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求做出優(yōu)化調(diào)整。

（一）從危機(jī)管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理

危機(jī)管理是一種事后管理，危機(jī)發(fā)生了才去應(yīng)對(duì)；風(fēng)險(xiǎn)管理是一種全過程的管理，事前識(shí)別并預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、事中跟蹤監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)、事后化解和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)的代價(jià)越來越大，重大危機(jī)已成為國家治理不可承受之重，危機(jī)管理方式對(duì)國家治理的沖擊需要付出越來越大的資源來化解與應(yīng)對(duì)。因此，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，明確各級(jí)政府、各個(gè)部門的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，避免風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任缺位；通過賦予地方政府更大的自主權(quán)限，打破“中央政府”兜底所有風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，使各級(jí)政府成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系和共享共治社會(huì)治理格局中真正的公共風(fēng)險(xiǎn)主體；逐步強(qiáng)化地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的“激勵(lì)相容”。

（二）從社會(huì)福利最大化轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)最小化

社會(huì)福利最大化的目標(biāo)追求，是為防范風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的，但過度的社會(huì)福利卻又帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)福利是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的手段，而不應(yīng)是政府治理或財(cái)政政策的目標(biāo)。作為手段的社會(huì)福利是與公共風(fēng)險(xiǎn)最小化目標(biāo)一致的，而作為目標(biāo)的社會(huì)福利則容易忽視公共風(fēng)險(xiǎn)因素，最后形成了“防范風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”和“應(yīng)對(duì)危機(jī)的危機(jī)”。一些國家就因過度追求社會(huì)福利而陷入“中等收入陷阱”，或爆發(fā)財(cái)政、金融危機(jī)。公共風(fēng)險(xiǎn)最小化是兼容社會(huì)福利，又避免社會(huì)福利最大化目標(biāo)缺陷，更加符合國家治理現(xiàn)代化要求的目標(biāo)。一定程度上，公共風(fēng)險(xiǎn)最小化與社會(huì)福利最大化是一個(gè)硬幣的正反面，公共風(fēng)險(xiǎn)最小實(shí)際上就是社會(huì)福利最大，社會(huì)福利最大就要求把公共風(fēng)險(xiǎn)控制在最小程度。公共風(fēng)險(xiǎn)最小化所追求的社會(huì)福利最大，是自然與社會(huì)資源所能承受的社會(huì)福利，而不是不加限制的社會(huì)福利，既有助于社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，也能夠避免過度追求社會(huì)福利帶來的風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)政政策安排應(yīng)當(dāng)避免各地區(qū)、各群體間的福利攀比，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，重在“兜底線”。我國歷史上就有“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思想，一定程度上社會(huì)福利差距大比社會(huì)福利少風(fēng)險(xiǎn)更大。公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)以基本公共服務(wù)均等化，為全體國民提供大致均等的基本公共服務(wù)為目標(biāo)。對(duì)于基本公共服務(wù)，應(yīng)由中央政府根據(jù)國情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)確定標(biāo)準(zhǔn)和浮動(dòng)區(qū)間，由地方政府根據(jù)轄區(qū)實(shí)際在標(biāo)準(zhǔn)上下確定浮動(dòng)系數(shù)。

（三）從收支平衡轉(zhuǎn)向綜合平衡

“財(cái)政”的“財(cái)”字代表收支，“政”字則代表政策，財(cái)政管理實(shí)際上是政府收支政策的管理。傳統(tǒng)的財(cái)政管理重收支、輕政策，收支管理規(guī)范、細(xì)化，政策管理偏弱，導(dǎo)致財(cái)政的綜合平衡能力沒有充分發(fā)揮，在難以有效應(yīng)對(duì)重大結(jié)構(gòu)性失衡問題的同時(shí)，一定程度上也影響了財(cái)政收支的平衡。政府的所有活動(dòng)都與財(cái)政收支相關(guān)，所有的財(cái)政收支都體現(xiàn)為公共政策，財(cái)政不能把收支管理作為主線，尤其是在財(cái)政定位為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的新形勢(shì)下，應(yīng)把財(cái)政收支管理融入到整體的國家治理之中，以國家治理的要求設(shè)計(jì)財(cái)政政策，發(fā)揮財(cái)政政策的綜合平衡功能。這不僅不是對(duì)財(cái)政收支管理職能的弱化，反而有助于更加高效、更加協(xié)同、更高層次地履行財(cái)政收支管理職能。在推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)下，財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)更加突出綜合平衡，不僅更加有效地協(xié)調(diào)各級(jí)政府、各部門的財(cái)政收支，也應(yīng)更加重視各地區(qū)、各部門間的政策、制度與管理的協(xié)調(diào)，重視政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)與平衡。

（四）從總量調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)

當(dāng)前，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)八十萬億元。龐大的基數(shù)之下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的下滑在所難免，受各種內(nèi)外部因素影響的經(jīng)濟(jì)總量的波動(dòng)也屬正常，可控范圍內(nèi)的增速下滑與總量波動(dòng)已經(jīng)不是公共風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。發(fā)展的不平衡、不充分，發(fā)展的質(zhì)量和效益不高，生態(tài)環(huán)境問題，民生領(lǐng)域的短板，社會(huì)利益格局的固化等已成為新時(shí)期公共風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。新的社會(huì)矛盾的解決要靠經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，更要靠經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、利益分配的均衡。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策作為國家治理的工具，就應(yīng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)與利益的調(diào)節(jié)。另一方面，我國經(jīng)濟(jì)總量越來越大，總量調(diào)節(jié)需要的財(cái)政支出擴(kuò)張度越來越大，而地方政府債務(wù)水平高企、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚，財(cái)政支出擴(kuò)張的空間卻越來越有限?？控?cái)政擴(kuò)張刺激經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的道路越來越行不通，但發(fā)展不平衡不充分的矛盾又需要積極的財(cái)政政策來應(yīng)對(duì)。這就需要積極財(cái)政政策進(jìn)行轉(zhuǎn)型，在控制財(cái)政支出擴(kuò)張的前提下，通過減稅降費(fèi)、盤活存量財(cái)政資金、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政支出效益等方式，調(diào)節(jié)重大結(jié)構(gòu)性失衡問題，調(diào)解重大社會(huì)利益沖突問題。 [3]化解了結(jié)構(gòu)失衡和利益沖突風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)也才有了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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