楊子琦 李曉曉

（河北金融學(xué)院研究生部，河北 保定 071000）

一、財(cái)政扶貧資金的績(jī)效的概念

首先解釋一下財(cái)政扶貧資金，即政府為了幫助貧困人口脫離貧困而投入的專項(xiàng)資金，這種資金是由國(guó)家直接調(diào)配的為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的公共支出，它具有極強(qiáng)的政策導(dǎo)向性并且屬于無償分配?？?jī)效就是成績(jī)和效果，具體是指從事一項(xiàng)工作付出的資金，勞動(dòng)力，時(shí)間成本等與最后收獲的情況。財(cái)政扶貧資金的績(jī)效即政府在扶助貧困人口脫貧的過程中所付出的資金與脫貧結(jié)果的對(duì)照。簡(jiǎn)而言之，就是扶貧的投入產(chǎn)出比，為了深入了解這項(xiàng)投入產(chǎn)出，我們就需要分析資金的績(jī)效，使得投入的每一筆財(cái)政扶貧都符合資源的優(yōu)化配置，使得資金的邊際效率最大化，最終實(shí)現(xiàn)全面小康達(dá)到社會(huì)福利最大化的目標(biāo)。

此外，對(duì)財(cái)政扶貧資金的績(jī)效研究是從普通民眾到中央政府各個(gè)階層的共同心聲。老百姓的安全感首先來源于物質(zhì)資料的富足，如果環(huán)境艱苦、條件艱難、難以生計(jì)，人民勢(shì)必?zé)o法感受飛速發(fā)展的中國(guó)所帶來的安全感更不要提及幸福感。而對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效研究是扶貧資金由“粗糙化”到“精細(xì)化”的深刻轉(zhuǎn)型，這對(duì)改善貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況、提升貧困人民的安全感和幸福感具有積極作用；民眾的心聲更是政府的心聲，自黨的十八大以來，中央政府在面對(duì)脫貧攻堅(jiān)的新形勢(shì)和高效利用財(cái)政資金的新要求時(shí)，不斷深入研究提升財(cái)政扶貧資金的績(jī)效即從“投入多少錢”到“花得好不好”關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。習(xí)總書記曾不止一次強(qiáng)調(diào)：扶貧資金要用活用好，用在關(guān)鍵，用出效益。

二、財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)狀

（一）扶貧資金的投入狀況

中國(guó)政府通過財(cái)政資金扶助貧困人口的歷史事項(xiàng)可以追溯到20世紀(jì)80年代。在這漫長(zhǎng)的37年中，國(guó)家財(cái)政扶貧資金累計(jì)金額約為1600億元，國(guó)家政府財(cái)政投入在歷年的扶貧資金比例高達(dá)95%，財(cái)政扶貧資金可以分為五個(gè)階段，1980年-1984（第一階段）年為小部分扶貧資金起步階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年30%的增速增長(zhǎng)，累計(jì)金額約為30億元；1985年-1993年（第二階段）為大規(guī)模扶貧資金起步階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年16.91%的增速增長(zhǎng)，累計(jì)金額超過200億元；1994-2000年（第三階段）為扶貧資金攻堅(jiān)實(shí)施階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年20%的增速增長(zhǎng)，累計(jì)金額531.81億元；2001-2010年（第四階段）為扶貧資金開發(fā)綱要實(shí)施階段，該階段的財(cái)政扶貧資金以每年超過9%的增速增長(zhǎng)，累計(jì)金額1440.34億元；2011-2020年（第五階段）為扶貧資金開發(fā)綱要攻堅(jiān)階段，2011-2017年該階段的財(cái)政扶貧資金以每年7%的增速增長(zhǎng)，累計(jì)金額超過2800億元。顯而易見，政府非常重視脫貧扶貧工作，從1980年-2017年政府的財(cái)政扶貧資金一直是財(cái)政資金的重要開支，扶貧資金的增速樂觀且投入量巨大。

（二）扶貧資金的使用結(jié)果

中央財(cái)政自1980年設(shè)立第一筆專項(xiàng)扶貧資金。自1980年到2004年，中央和地方財(cái)政扶貧資金在逐年增加，全國(guó)扶貧投入累計(jì)達(dá)到384億元。1978年到2004年這20多年間，我國(guó)農(nóng)村貧困人口2.5億減少到了2610萬(wàn)，扶貧工作取得了非常大的成就。進(jìn)入新世紀(jì)后，雖然我國(guó)在財(cái)政扶貧方面依然逐年增加資金的投入量，但是消除貧困的速度反而放慢。20世紀(jì)八十、九十年代，我國(guó)貧困人口每年減少1150萬(wàn)人。進(jìn)入21世紀(jì)以后，解決貧困人口問題的難度顯著增加。2000年到2016年，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口年均減少691萬(wàn)人。新世紀(jì)之后，農(nóng)村貧困發(fā)生率的下降比例明顯低于新世紀(jì)之前的下降比例。再者，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由第一第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展時(shí)期，窮人的收入?yún)s不能保持與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)的10%，與之相反的是，中國(guó)的貧富差距卻在逐年拉大。

根據(jù)調(diào)查，政府扶貧資金的投入量與日俱增，而貧困人口脫貧速度卻由高速轉(zhuǎn)入低俗，自2012至今每年脫貧人口的數(shù)量降低，而且貧困人口收入的增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。

三、財(cái)政扶貧資金中的問題

（一）扶貧資金下?lián)苤械膯栴}-審批程序復(fù)雜

地方向中央政府申請(qǐng)扶貧資金援助，匯報(bào)項(xiàng)目要自上而下從中央，省，市，縣經(jīng)過層層審批最終達(dá)到申請(qǐng)人所在地區(qū)，中間的審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，申報(bào)時(shí)間冗長(zhǎng)，行政費(fèi)用支出高。

此外，申報(bào)批復(fù)項(xiàng)目要求嚴(yán)格，且具體項(xiàng)目的負(fù)責(zé)部門不同，多方往往會(huì)各謀其利使得自身權(quán)益最大化，而不是整體權(quán)益最優(yōu)化。這樣很容易造成扶貧資金的截留，使得資金從分散到聚集的時(shí)間成本升高，難以統(tǒng)一安排運(yùn)用，集中人力物力財(cái)力解決扶貧工作的時(shí)機(jī)被耽誤，最后導(dǎo)致資金的使用效率低下。

（二）資金使用中的問題-管理不到位

在政府扶貧資金運(yùn)行的過程中個(gè)別官員凸顯出了明顯的形式主義作風(fēng)。工作中存在著官僚主義、形式主義等問題，出現(xiàn)了弄虛作假、數(shù)字脫貧、虛假脫貧等不良現(xiàn)象；再者，尤其是對(duì)那些公共服務(wù)缺口較大的貧困地區(qū)來說，資金需求龐大，而地方的財(cái)政扶貧資金不精準(zhǔn)不到位的問題加劇了貧困人口的外生動(dòng)力不足；此外，對(duì)貧困的界定標(biāo)準(zhǔn)多樣化，比如前期為貧困戶但是后期脫貧是否仍然按照前期貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)申報(bào)，以及貧困關(guān)系戶等問題的存在都導(dǎo)致資金導(dǎo)致資金的使用效率低下。

（三）資金反饋中的問題-缺乏監(jiān)督機(jī)制

由于扶貧資金涉及到地方財(cái)政、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、水利、道路等諸多單位和部門，沒有一個(gè)專門的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理監(jiān)督。有的部門擁有調(diào)配資金的權(quán)利卻不履行扶貧的責(zé)任，使得權(quán)力義務(wù)不對(duì)等；再者，地方政府扶貧工作還是以資金支持為主，至于提高貧困人口生存技能等方面工作涉及較少，并沒有達(dá)到“授之于魚不如授之于漁”的理想狀態(tài)；最后還有一些政府官員為了自身業(yè)績(jī)及以后的仕途升達(dá)，目光短淺地只做表面風(fēng)光的短期“豆腐渣工程”并沒有把扶貧資金真正落實(shí)到貧困地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)工作。

四、提升財(cái)政扶貧資金績(jī)效的建議

（一）資金集中調(diào)配-建立統(tǒng)籌規(guī)劃

首先建立扶貧開發(fā)統(tǒng)一部門負(fù)責(zé)從申請(qǐng)、審批、實(shí)施、評(píng)估的全過程，簡(jiǎn)化審批的復(fù)雜度，避免因多方參與致使扶貧資金難以集中。其次，減少中央、省、市、縣這四級(jí)行政報(bào)批順序的中間環(huán)節(jié)，即從中央直接到縣的“委托-代理”模式，規(guī)范扶貧合作的契約關(guān)系，杜絕“關(guān)系戶”等現(xiàn)象存在，降低行政管理成本和時(shí)間成本，提高資金市場(chǎng)配置和整合效率；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，目的為著力推動(dòng)資金工作落實(shí)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力于解決資金審批難等問題。

（二）資金科學(xué)管理-建立績(jī)效評(píng)估體系

建立績(jī)效評(píng)估體系，把聚焦精準(zhǔn)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則，加入“精準(zhǔn)使用情況”、“扶貧人口減少”等新指標(biāo)，重點(diǎn)考核脫貧成效，督促各地資金安排瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶、項(xiàng)目實(shí)施與脫貧成效緊密掛鉤。接著完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，在考核中加入資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)脫貧實(shí)施效果好的示范部門和區(qū)域加大資金獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)考核不合格的部門和區(qū)域進(jìn)行處罰和扣分；從資金的“粗放”向“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)型，針對(duì)扶貧資金支出進(jìn)度較慢的地方應(yīng)提高“資金撥付進(jìn)度”和“資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率”指標(biāo)的權(quán)重；強(qiáng)化各地資金管理落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)信息公開和監(jiān)督檢查執(zhí)行的考核。

（三）資金嚴(yán)格監(jiān)督-建立問責(zé)機(jī)制

建立資金的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。中央負(fù)起落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任，要制定重大扶貧政策舉措，各地、各部門要積極響應(yīng)中央部署政策，負(fù)責(zé)本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作并制定具體脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施辦法。市縣要把資金真正落到貧困戶的戶頭上，領(lǐng)導(dǎo)班子以具體任務(wù)建立負(fù)責(zé)人追究制度，黨內(nèi)實(shí)行民主監(jiān)督并對(duì)脫貧目標(biāo)任務(wù)完成等工作進(jìn)行督促指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；審計(jì)、財(cái)政等部門和媒體、社會(huì)等監(jiān)督力量的全方位合作，綜合運(yùn)用各方面監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)各地工作指導(dǎo)。加強(qiáng)政府扶貧公務(wù)網(wǎng)上服務(wù)，為群眾反映問題提供暢通的渠道，接受全社會(huì)監(jiān)督?？傊畡?dòng)員社會(huì)各界合力攻堅(jiān)，促進(jìn)各類資源要素優(yōu)化配置?？傊?，發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)越性早日實(shí)現(xiàn)全面小康的社會(huì)目標(biāo)。