李瑞云

隨著改革開放以來，我國社會經(jīng)濟便迎來了高速發(fā)展時期，在這一時期內(nèi)不僅帶給各行各業(yè)更多發(fā)展機會，也加速了地方政府在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的腳步。而新預算法中有明確規(guī)定，經(jīng)由嚴格審核之后地方政府可對債券自行發(fā)行，也標志著我國地方政府債務管理正逐漸向法制化、規(guī)范化方向發(fā)展，因此有許多地方政府為了促進區(qū)域經(jīng)濟的快速增長而擴大了融資規(guī)模與數(shù)量，進而造成債務風險的日益加劇。

一、地方政府債務對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的促進作用

一直以來，我國地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設、管理及維護工作過程中，只能夠從各項稅收中啟用資金，而面對大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設，稅費資金無疑是杯水車薪。所以我們可以看到隨著眾多地方政府的融資舉債，在一定程度上為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展積累了一定量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在公路、鐵路、橋梁等領域都聚集了眾多優(yōu)質(zhì)股權(quán)資產(chǎn)，也促使地方政府信用等級得以提升，進而逐步牢固了融資舉債的市場化運作基礎。

二、我國地方政府債務風險控制現(xiàn)狀

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2012年-2017年時間內(nèi)我國地方政府債務年均增長比在30%左右，到2017年12月末，地方政府債務余額約16.47萬億，國債余額約13.47萬億，總共政府債務余額大概是29.95萬億。我國政府負債率也就是用債務余額除以2017年底GDP82.71萬億所得出的比例是36.2%，這一數(shù)據(jù)也充分證明了我國目前地方政府債務在規(guī)模與數(shù)量方面不斷增大，隨之而言的債務風險也不斷加劇。

截止到2017年3月末，我國政府債務余額約為37.2萬億，對比上述財政部公開的數(shù)據(jù)來看，兩者在政府債務統(tǒng)計方面存在7.29萬億的差額，國際清算銀行認為這應該歸屬于我國地方政府的債務，從某種意義上可推定為一類隱性債務的規(guī)模。第一個口徑從融資平臺的貸款、非標、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費型的PPP落地項目，以及PSL，再減去置換掉的債務部分，得出來隱性債務的規(guī)模，大體估算在27.14萬億，是顯性債務的1.77倍。其中，融資平臺的貸款與非標占據(jù)著相當比例；第二口徑從融資平臺的有息債務，再減去置換掉的估值，再加上政府付費型PPP的落地投資額，得出一個估算數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)在2016年估算，當年地方政府隱性債務規(guī)模約20-30.45萬億。2017年大體估算在34.5萬億，因此當前的地方政府隱性債務規(guī)模應該在20-34.5萬億左右，是顯性債務的1.2-2倍之間。從債務率的角度上講，以顯性債務衡量的結(jié)果來看，7個省份超過了100%的警戒線，如果考慮隱性債務，全國除了海南和西藏，其他29個省債務率都超過了警戒線?？梢姡覈胤秸畟鶆詹粌H數(shù)額巨大且存在管理不規(guī)范特點，并且絕大部分債務受《預算法》的約束均以隱形狀態(tài)存在，導致地方政府債務的規(guī)模難以進行準確計量，其償還所遇問題則較為復雜。

三、地方政府債務風險防范對策分析

1.構(gòu)建完善法律法規(guī)與管理機制

在十九大政府工作報告中指出，需要堅持全面依法治國，深化依法治國實踐，而這一點也應當成為我國地方政府債務風險防范的基本準則，因此需要構(gòu)建完善的法律法規(guī)與管理機制去對地方政府的融資舉債提出剛性要求，使其成為地方政府轉(zhuǎn)變老舊觀念、強化債務風險防范意識以及管理水平的重要指導方向。在法律法規(guī)逐步趨于完善的前提下，地方政府還應對地方融資舉債的責任予以落實，也即是堅持“誰舉債，誰償還”的基本原則，并且將其納入地方政府政績考核類目當中。

此外，從中央到地方都應逐步健全地方政府融資舉債平臺的市場化運作，以競爭體系的完善去規(guī)避行政越權(quán)違法對融資舉債形成干預的行為。同時，我國地方政府還應構(gòu)建完善的債務審計工作，除了要對內(nèi)部審計體制全面完善之外，在必要情況下還可引入第三方審計機構(gòu)對地方政府債務風險進行專業(yè)評估。

2.拓寬融資渠道，強化平臺監(jiān)管

從當前現(xiàn)狀來看，許多地方政府在融資舉債工作中都面臨著渠道單一的問題，而迫于城鎮(zhèn)化建設與區(qū)域經(jīng)濟增長的壓力，部分地方政府則不得不冒更大風險去通過違規(guī)渠道進行融資舉債，因此為實現(xiàn)對地方政府債務風險的有效防范，拓寬融資渠道與強化平臺監(jiān)管則是必不可少的對策。比如，在城鎮(zhèn)化建設與公益性工程建設中大力吸引優(yōu)質(zhì)民間資本的投入，以特許經(jīng)營方式去吸收更多資本對政府融資形成良性補充，同時地方政府也應結(jié)合自身實情，選擇PPP、BOT、TOT等新的融資模式。在條件允許的情況下，地方政府還可對發(fā)達國家成熟化市場運作模式予以借鑒，在合法合理的前提下適度放低私有資本在公共建設事業(yè)中的準入門檻，在良性約束性以市場原則去引進私有資本參與政府公共項目的建設。

3.健全地方政府債務風險預警機制

在當前的信息時代，地方政府債務風險防范工作可充分利用先進技術(shù)去提高工作實效，比如可利用大數(shù)據(jù)分析、云計算平臺、AI等高新技術(shù)，去推出全面覆蓋且網(wǎng)絡化的債務風險評估系統(tǒng)，在信息技術(shù)的加持下對各類信息全面收集并科學分析，相關(guān)管理層便可對地方政府的債務風險實現(xiàn)動態(tài)化的實時監(jiān)控，對各項債務資金動向及具體使用狀態(tài)有全面了解。此外，以技術(shù)手段還能夠?qū)Φ胤秸畟鶆盏臍v史數(shù)據(jù)進行分析，在精準化、個性化的評估之下能夠為管理決策提供真實可靠的參考依據(jù)。

4.防范地方政府隱性債務風險

控制地方債務主要是控制地方政府行為，特別是如何把地方政府官員舉債的道德風險控制住，這不僅是財政治理的問題，也是行政治理的問題。解決隱性債務問題，需要建立健全長效管理機制，在財稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。支持打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是有效防控地方政府債務風險,堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。在體制機制建設基礎上，應健全相關(guān)法律法規(guī)，促進政府債務信息公開，持續(xù)提高地方政府債務管理能力，形成社會監(jiān)督、財政專員辦監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督等多層次、多角度綜合性監(jiān)督體系。加大對違法違規(guī)融資的問責力度和處罰力度，鼓勵規(guī)范有序地開展政府與社會資本合作模式，為實現(xiàn)地方政府債務的可持續(xù)發(fā)展提供外在環(huán)境。

結(jié)束語

綜上所述，地方政府債務一方面能夠加速區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與基礎設施建設，另一方面在大量舉債后必定會存在一定的債務風險，特別是當前地方政府債務規(guī)模不斷增大且在債務管理方面尚且不足的形勢之下，也就導致地方政府債務風險在風險防控方面存在不可忽視的危機。基于此，我國地方政府及相關(guān)管理機構(gòu)、部門不僅需要對債務風險有全面且正確的認識，同時也要清醒地認識到地方政府債務風險不斷加劇的根本原因，更應逐步完善地方政府債務風險預警體系，唯有如此才能夠在保證我國地方政府有效防范債務風險的同時，以良好融資管理去推進城鎮(zhèn)化建設工作，促進行政、經(jīng)濟、金融等管理工作的全面轉(zhuǎn)型升級，從而走上可持續(xù)發(fā)展道路。