侯漢坡，吳艷麗

(北京工商大學(xué)商學(xué)院，北京　100048)

0　引言

從1984年探索、1994年起步、2004年發(fā)展又反復(fù)、2009年遇冷，到2014年普及、2015年頂層設(shè)計、2016年示范項目，PPP模式在中國的發(fā)展已有多年，中國學(xué)者對PPP模式的認識也由單維的、表面的、碎片化的，向多維的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的方向發(fā)展。過去多年，人們出于投融資視角將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目，從單一項目角度設(shè)計PPP項目商業(yè)模式，但是隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，長期性的PPP模式難以適應(yīng)快速變化的市場。尤其是過去幾年P(guān)PP項目大爆發(fā)，經(jīng)濟、規(guī)劃、財務(wù)、金融、合同管理、項目管理等各專業(yè)參與，研究PPP模式運用及其優(yōu)化，但深度的專業(yè)分工仍使得PPP模式的發(fā)展呈現(xiàn)碎片化。截至2016年6月30日，在全國PPP綜合信息平臺項目庫中，擬采用PPP儲備項目有9285個，月均增加457個，進入執(zhí)行階段的PPP項目619個，總投資額是1萬億元，占入庫項目總數(shù)的6.7%，占總投資額9.4%，但全國PPP項目庫里能夠落地的卻不到10%[1]。而根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，明確提出嚴格新項目入庫標準，集中清理已入庫項目，PPP行業(yè)發(fā)展愈趨于規(guī)范化。

作為新型的社會管理模式，PPP有助于提高公共服務(wù)效率、緩解地方政府債務(wù)以及引導(dǎo)社會資本流向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)，而PPP項目落地難是其發(fā)展路上必經(jīng)的一個挫折，根本問題是對PPP模式本質(zhì)的不清晰。與傳統(tǒng)的供給模式相比，PPP的本質(zhì)突出在項目的運營，即利用社會資本的優(yōu)勢創(chuàng)造更多的效益，因此對PPP模式進行商業(yè)模式創(chuàng)新顯得很重要。現(xiàn)有文獻多是基于案例分析來研究PPP模式的運用，提出PPP項目全周期內(nèi)存在的契約精神薄弱、PPP項目價格形成機制不合理、融資困難、運營艱難、風(fēng)險意識缺乏等問題[2-4]；另從國際經(jīng)驗借鑒角度分析中國PPP模式的設(shè)計[5]，但由于國情的不同而難以真正落地。

可以看出，現(xiàn)有的PPP模式無法滿足市場需求和系統(tǒng)性解決項目設(shè)計、融資、建設(shè)和運營問題，已有研究也難以形成有機聯(lián)系從而發(fā)現(xiàn)阻礙PPP發(fā)展的系統(tǒng)性原因，因此有必要以問題為導(dǎo)向，以系統(tǒng)思維推進PPP模式的商業(yè)模式創(chuàng)新設(shè)計。本文認為，PPP是一個大型復(fù)雜的系統(tǒng)工程，可應(yīng)用復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)(Complex Adaptive Systems，CAS)進行分析。CAS理論由約翰·霍蘭德(John Holland)于1994年提出，美國圣菲研究所(Santa Fe Institute，SFI)已運用CAS理論研究了大量復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題，中國著名學(xué)者錢學(xué)森也提出“開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”，隨后首次被引入到政校企合作的研究中[6]。因此，本文將運用CAS理論來研究PPP商業(yè)模式創(chuàng)新設(shè)計，以期為PPP模式的發(fā)展提供參考。

1　基于CAS理論的PPP商業(yè)模式系統(tǒng)分析

1.1　PPP模式的主體及主體聚集分析

主體分析是CAS理論分析的起點，CAS中主體是主動性、活力性的，具有自己的目標、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及生命力。主體的適應(yīng)性使其能夠感知外界信息，并通過學(xué)習(xí)來調(diào)整行為。PPP模式中主體同樣具有主動性，有其目標和利益考量，以自身利益最大化為根本目標，根據(jù)環(huán)境中其他主體行為調(diào)整自身行為，因此各主體之間的相互影響和相互作用需要重視，根據(jù)實際情況，PPP主體可大致分為政府、社會資本、使用者、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)(見圖1)。

圖1　PPP主體及其聚集分析

單元主體通過相互作用聚集，從而形成更大規(guī)模復(fù)雜系統(tǒng)。PPP主體中，政府主要帶來政策集聚，出臺PPP相關(guān)政策，確定PPP項目可使用的公共資源及未來提供的產(chǎn)品或服務(wù)范圍、監(jiān)督項目的全過程。社會資本主要帶來要素集聚。金融機構(gòu)、承包單位都有可能是社會資本或是其中的一部分，通常會和政府合作成立SPV，對項目進行投資、建設(shè)、運營管理。產(chǎn)品或服務(wù)使用者促進PPP項目的公共資源集聚，其訴求或利益也是需要考慮的，對用戶的精準分析能夠促進服務(wù)的有效供給。第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供專業(yè)的服務(wù)，包括金融機構(gòu)、承包單位、咨詢機構(gòu)、律師事務(wù)所、評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所、培訓(xùn)機構(gòu)、專業(yè)營銷機構(gòu)、高校、媒體等，帶來專業(yè)服務(wù)的集聚。

1.2　PPP模式的系統(tǒng)性分析

(1)“非線性”和“流”。CAS理論認為主體間的相互作用過程大多是非線性關(guān)系，即PPP各參與主體之間相關(guān)影響不是簡單的、被動的、單向的，而是非線性的，這也是PPP項目復(fù)雜性來源之一，相同的政策在不同PPP項目上的影響效果亦不同，因此具有創(chuàng)新性、試驗性、復(fù)雜性和不確定性。由于非線性的發(fā)展，作為主體傳遞的“流”，引發(fā)了連鎖反應(yīng)，即各主體間物質(zhì)、資金、能量、信息等要素流的流動，通過乘數(shù)效應(yīng)和再循環(huán)效應(yīng)形成價值網(wǎng)絡(luò)。在PPP商業(yè)模式運行中，資金、信息等資源流動是PPP項目可持續(xù)的核心，呈現(xiàn)出持續(xù)動態(tài)的過程。而實際情況中PPP項目一直要面臨的是現(xiàn)金流的問題，一旦割斷，就會面臨項目失敗。

(2)“多樣性”和“標識”。“多樣性”是CAS系統(tǒng)獨特的標志，即系統(tǒng)主體為適應(yīng)環(huán)境的變化而表現(xiàn)出來的一種多樣狀態(tài)?！岸鄻有浴笔沟肞PP表現(xiàn)出差異性的特點，因目標多樣性、渠道多樣性而適用于多個行業(yè)，但現(xiàn)實中PPP主體因其項目長期性而無法對環(huán)境快速反應(yīng)。從而需要把PPP整體當作一個“標識”，作為市場中的商業(yè)行為，PPP項目追求經(jīng)濟效益和社會效益并重，政府部門希望通過PPP改善民生、緩解地方債務(wù)，社會資本希望投資帶來收益，其共性部分是通過提升服務(wù)效率帶來新價值以及利益共享。

(3)“內(nèi)部模型”和系統(tǒng)“積木塊”。CAS理論的“內(nèi)部模型”和“積木塊”有利于分析復(fù)雜系統(tǒng)的層次問題，“內(nèi)部模型”由過去經(jīng)驗提煉、轉(zhuǎn)化而成，“積木塊”則是生成新模型的部件，當環(huán)境改變時，不需調(diào)整單層次的主體，調(diào)整積木塊即可。在PPP商業(yè)模式中，“內(nèi)部模型”就是已形成的PPP主體的互動規(guī)則，達到一定層次就形成“積木塊”，因此，根據(jù)現(xiàn)實情況，本文將PPP分為合同機制、定價機制、投融資管理、運營管理、風(fēng)險管理五大子系統(tǒng)(見圖2)。

圖2　PPP的系統(tǒng)架構(gòu)

2　基于CAS理論的PPP商業(yè)模式創(chuàng)新設(shè)計

商業(yè)模式創(chuàng)新主要在于系統(tǒng)性的跨界和混搭以使該模式不偏離未來戰(zhàn)略方向而獲得更好的盈利，追求PPP商業(yè)模式創(chuàng)新也就是使PPP模式更好地運行以及帶來最大利益公約數(shù)(見圖3)。就現(xiàn)階段的中國國情來說，不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都能用PPP，政府的公共職能不能完全被替代，特大型的項目需要國家層面的規(guī)劃管理才能完成，一些小而散的項目PPP過程顯得復(fù)雜反而增加了社會成本。

2.1　合同機制創(chuàng)新

作為市場化服務(wù)創(chuàng)新的起點，PPP合同的設(shè)計及簽訂是PPP項目啟動落地的信號，良好的合同機制能讓政府和社會資本為主的各主體感受一定程度的信用感，這不僅包括一攬子合同的設(shè)計，還包括履行合同的環(huán)境設(shè)計。不過，對于政策和市場的不確定性和風(fēng)險，一味進行模糊化的處理，合同會顯得單調(diào)粗放，對未來的建設(shè)運營極為不利；而又因為PPP項目的復(fù)雜性及政府和社會資本雙方的有限理性，無法設(shè)計出十全十美的合同。因此，本文認為對PPP合同需要再認識，建立不完全合同機制、引入律師事務(wù)所的第三方專業(yè)機構(gòu)等，去除政府、投資人的“單邊經(jīng)驗主義”,學(xué)會合同分解意識，以系統(tǒng)思維細化項目的環(huán)節(jié)或階段，各主體權(quán)責(zé)分明；充分考慮到實施層面的具體情況,對每一個階段可拓展的產(chǎn)品或服務(wù)的空間進行概括和分析，豐富PPP合同體系；同時進行動態(tài)管理，對于不確定性部分“留白”，直到不確定性變?yōu)榇_定性，立即進行完善。

圖3　PPP商業(yè)模式創(chuàng)新設(shè)計

2.2　定價機制創(chuàng)新

由于PPP產(chǎn)品的公共性，以往PPP定價大部分是政府或社會資本在項目初期一錘定音，這種一刀切式的做法很快不能適應(yīng)市場，可由于政府對市場的低程度掌控以及企業(yè)成本虛報、腐敗等原因，初定的調(diào)價機制一般無法順利進行，導(dǎo)致項目的經(jīng)營難以為繼。在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則下，雙方共同認可的是基礎(chǔ)法律，如《價格法》等，以此為基礎(chǔ)建立投資回報率制度、聽證會制度、激勵性定價制度、說明理由制度、調(diào)價制度等，并上升到法律層面，運用法制思維開展PPP定價，這是PPP定價機制的基礎(chǔ)，也是PPP未來需要強化的地方。而定價機制的創(chuàng)新主要在于社會資本，它服務(wù)于項目公司的產(chǎn)品，在不損害公眾利益的前提下，可以考慮放開PPP產(chǎn)品體系及豐富其定價體系，由政府負責(zé)對其鑒定和監(jiān)管。

2.3　投融資管理創(chuàng)新

投融資管理是在整個項目期間內(nèi)持續(xù)進行的活動，包括項目初期的投融資規(guī)劃和項目可持續(xù)投融資規(guī)劃，重點形成PPP項目的金融閉環(huán)。金融機構(gòu)是投融資活動的主體，無論是以社會資本直接參與項目，還是以純金融機構(gòu)間接參與項目，在市場導(dǎo)向下更有挖掘優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的空間。一是充分利用這種市場靈活性，考慮PPP項目的具體情況，采用適合的金融工具或工具組合，如銀行、證券、保險等結(jié)合而成。二是在創(chuàng)新金融工具的同時，有意打造符合成本-收益的一攬子財務(wù)計劃，在相關(guān)合同體系上進行細化、分解，并留出動態(tài)調(diào)整的空間。三是考慮到PPP最核心的是政府和社會資本的合作關(guān)系，對于一些超長期的PPP項目，建議政府成立專項產(chǎn)業(yè)基金投資SPV，采用主動型基金方式，有助于建立共同的價值取向，為雙方的合作關(guān)系奠定良好的基礎(chǔ)，也解決了項目的部分融資問題。

2.4　運營管理創(chuàng)新

項目公司經(jīng)營規(guī)則的建立基于參與多方的共同認可，因此在PPP合同體系考慮到后期的盈利模式和經(jīng)營空間的基礎(chǔ)上，通過良好的運營管理打造PPP項目核心競爭力。由于PPP的公共性，當項目營利性受到部分限制時，應(yīng)從成本和收益的角度進行創(chuàng)新。從收益的角度來說，要擴大收益來源，基礎(chǔ)的收益包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補助以及可量化的社會、環(huán)境效益等；由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的使用者多且雜，會產(chǎn)生無形收益、潛在的收益等，如交通設(shè)施的冠名權(quán)、廣告收益等。另一方面，積極創(chuàng)造價值和鏈接價值，捆綁盈虧不同的產(chǎn)品或服務(wù)，包括在可操作范圍內(nèi)的無形權(quán)利轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)鏈上配套服務(wù)的擴展、鏈接其他資源等，如交通樞紐、鐵路、港口/碼頭等項目捆綁土地、旅游等資源開發(fā)項目，也可加入餐飲等私人產(chǎn)品、開發(fā)副產(chǎn)品或服務(wù)、利用專業(yè)營銷等。從成本的角度來說，一是采用新興技術(shù)和管理方法，如節(jié)約資源的新技術(shù)，可以促進內(nèi)部的靈活性；二是采用循環(huán)思維，如通過水循環(huán)和再循環(huán)提高資源利用率。

2.5　風(fēng)險管理創(chuàng)新

在不確定中尋求機會是PPP的先天特點，風(fēng)險管理穿插在項目的方方面面，其主體主要是政府和社會資本，在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則下，本著合作精神，不能一味追求所謂的項目風(fēng)險最優(yōu)分配化，即不能從政府和社會資本兩個角度考慮項目風(fēng)險，應(yīng)從項目本身的角度來考慮。從項目本身來說，主要包括信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險，對于政府信用風(fēng)險，亟需由國家出臺系統(tǒng)PPP法律體系以保護PPP正常運行，以及引入信用擔(dān)?；鸹蛳虮ｋU公司買入投資保險，同時建議PPP中心建立“黑名單”制，對不守信用的PPP主體納入“黑名單”并進行公示；對于市場風(fēng)險和操作風(fēng)險，行業(yè)內(nèi)宏觀、微觀層面的變化對項目的影響都存在不確定性，建議項目公司按照商業(yè)模式中標準的風(fēng)險管理模式運行，必要時引入第三方專業(yè)機構(gòu)，并進行風(fēng)險管理工具的有效創(chuàng)新。

3　北京市房山長陽鎮(zhèn)PPP項目案例分析

隨著新型城鎮(zhèn)化國家戰(zhàn)略的提出，未來PPP模式不僅會用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也會被應(yīng)用于打造特色小鎮(zhèn)、改造老工業(yè)基地、建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城等。2006年轟動一時的北京房山“長陽模式”就是根據(jù)PPP模式打造的，長陽鎮(zhèn)位于北京市房山區(qū)，由于外部效應(yīng)，該鎮(zhèn)的建設(shè)相對落后，但現(xiàn)已成為房山區(qū)經(jīng)濟第一大鎮(zhèn)。雖難以完全復(fù)制該模式，但對未來PPP模式打造特色小鎮(zhèn)具有重要的參考價值。本文在整理公開資料的基礎(chǔ)上，運用CAS理論對 “長陽模式”進行分析，探索該模式的成功創(chuàng)新之處，以期為其他PPP項目提供參考。

3.1　基于CAS理論的“長陽模式”分析

該PPP項目的主體包括長陽鎮(zhèn)政府、百姓、北京土地中心、中糧萬科、 北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司、其他專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等。系統(tǒng)中各主體都有自己的考量，政府希望發(fā)展長陽鎮(zhèn)，百姓希望改善生活水平，中糧萬科將自己定位為“城市運營商”，投資者希望獲得投資收益，各專業(yè)機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。因此，各個主體因PPP產(chǎn)生互動而循環(huán)聚集，如政府聚集公共資源，社會資本聚集資金，旅游目的地、小微創(chuàng)業(yè)孵化中心、北京四中聚集人氣等。另外，各主體之間的互動，如政府與百姓的互動，政府與中糧萬科、城建等企業(yè)的互動，都是非線性的，現(xiàn)存資源與引進資源也是無形的隨機組合，因此需要理清各要點，新舊資源融合創(chuàng)新，整合資源形成閉環(huán)發(fā)展。

隨著物質(zhì)、資金、能量、信息等要素流的流動和增強，長陽鎮(zhèn)一級土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)資源、旅游資源等形成“乘數(shù)效應(yīng)”。由于該“乘數(shù)效應(yīng)”的存在及非線性的發(fā)展，長陽鎮(zhèn)逐漸向“多樣化發(fā)展”，房地產(chǎn)開發(fā)帶動、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑觀光并行、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高效農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，形成長陽鎮(zhèn)獨特的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，成為其城市化發(fā)展的重要支撐。對于此時的長陽鎮(zhèn)，已作為一個標識，讓外界對其認識，并在向前發(fā)展的過程中，標識也在更新迭代，吸引新的資源，為系統(tǒng)促進新的耦合和聚集的可能性。

3.2　“長陽模式”的合同機制及定價機制創(chuàng)新

首先，政府和百姓在該項目實施中扮演了非常重要的角色，不僅增加了項目的信用值，也促進了項目的產(chǎn)品和服務(wù)的推廣，從而帶來了大量的人氣和投資，減少了項目的市場風(fēng)險，為項目的成功落地奠定了良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，該項目的合同體系得到良好的設(shè)計，各主體將PPP系統(tǒng)分解并細化合同、權(quán)責(zé)分明，全生命周期內(nèi)都存在責(zé)任主體，依靠系統(tǒng)工程理論，將一個綜合性項目分解成各個子項目，分別進行投資測算，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)測算報告、村莊搬遷方案、土地開發(fā)方案、運營方案等，進行合同管理和統(tǒng)籌管理，減少投資者的隱形成本。同時，對于每一個子項目如學(xué)校、道路、娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，由城市運營者統(tǒng)一規(guī)劃和定位，為項目落地發(fā)揮了更高的市場洞察力。

3.3　“長陽模式”的投融資管理創(chuàng)新

長陽鎮(zhèn)發(fā)展的首要問題就是資金問題，重點是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。將該PPP項目定位于新城的打造，吸引投資是重中之重，運用良好的投融資規(guī)劃，形成金融閉環(huán)。長陽鎮(zhèn)的投融資管理是基于系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法，獲得主體的信用和信心，架起政府和市場、規(guī)劃和建設(shè)、項目和資本的橋梁。明確市場與政府的界限，區(qū)分項目先后期的投入，如項目前期就獲得北京市土地中心25億元的投資；通過科學(xué)合理的測算，項目的土地出讓收入與土地開發(fā)成本基本實現(xiàn)平衡并初步實現(xiàn)各主體利益均衡；同時，規(guī)劃后期引入的產(chǎn)業(yè)、資源，測算預(yù)期可產(chǎn)生的效益，大大增強了各主體對項目成功的信心。

3.4　“長陽模式”的運營管理及風(fēng)險管理創(chuàng)新

在該PPP項目的實際操作中，先實施現(xiàn)金流穩(wěn)定、營利性良好的項目，如土地一級開發(fā)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),使其回收資金，能可持續(xù)運營；再鏈接良好資源，如發(fā)展旅游、都市工業(yè)等，引入北京四中、醫(yī)院等配套服務(wù)，打響品牌；最后利用品牌進行營銷，將整個PPP項目盤活。在風(fēng)險方面，“長陽模式”的風(fēng)險不僅有市場開發(fā)風(fēng)險，還有因城市規(guī)劃不當造成“城中村”等問題的風(fēng)險，這些問題通過各主體的穩(wěn)定性和連續(xù)性得到了解決，成功打造了“長陽模式”。但是，從商業(yè)模式創(chuàng)新的角度來看，任何一種PPP模式都不是一成不變的，當資源帶來的收益無法滿足目標收益時，就會面臨轉(zhuǎn)型或者退出的問題，因此，PPP運營思維的更新迭代也很重要，如“長陽模式”正在準備二次飛躍，在長陽的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已能滿足需求時，亟需升級區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，以期產(chǎn)生更高的附加價值。