郝素利

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院，北京　100083)

公共安全是國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一直以來(lái)，中國(guó)都高度重視公共安全，十八大更是把“建立健全公共安全體系”作為新社會(huì)治理體制的核心任務(wù)之一；特種設(shè)備是關(guān)系到生命安全、危險(xiǎn)性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施、廠(場(chǎng))內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛八大類設(shè)備，由特種設(shè)備的種類及其應(yīng)用可以看出，特種設(shè)備安全涉及社會(huì)及公民的日常安全，屬于公共安全，因此，特種設(shè)備安全體系建設(shè)也是公共安全治理的關(guān)鍵部分。特種設(shè)備安全問(wèn)題在政府、企業(yè)、社會(huì)的公共努力下得到了很好的解決，但其事故率和死亡率較工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家還有一定的差距，且特種設(shè)備事故除造成經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡外,事故的社會(huì)影響更是巨大[1-6]。 比如46漳州 PX項(xiàng)目爆炸事故、1122青島管道爆炸事故、726荊州電梯吞人事故等，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注；另一方面，特種設(shè)備的數(shù)量也在逐年增加，2015年底，特種設(shè)備的數(shù)量已達(dá)1100.13萬(wàn)臺(tái)，且該數(shù)量還以每年10%的速度繼續(xù)增加；因此，特種設(shè)備安全問(wèn)題依然嚴(yán)峻，特種設(shè)備安全監(jiān)管是保障特種設(shè)備安全的有效手段，如何改進(jìn)監(jiān)管的方式，提高監(jiān)管效率是特種設(shè)備安全監(jiān)管亟待解決的問(wèn)題，本文基于以上實(shí)際問(wèn)題，借鑒國(guó)外的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用多中心治理理論及回應(yīng)性監(jiān)管理論構(gòu)建特種設(shè)備安全監(jiān)管的新模式，為提高監(jiān)管效率和效果提供參考。

1　多中心治理理論

1.1　多中心治理理論的產(chǎn)生

多中心理論起源于邁克爾博蘭尼的“多中心”的概念，是印第安納大學(xué)的埃莉諾奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)與文森特奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)夫婦在深入研究和反復(fù)試驗(yàn)中提出的,其將多中心治理定義為針對(duì)某一控制和責(zé)任領(lǐng)域有多個(gè)監(jiān)管者進(jìn)行交叉控制,并在都市區(qū)政府組織:理論研究中指出，多中心鼓勵(lì)公民參與，促進(jìn)政府和公民共同進(jìn)行公共服務(wù)供給，并以社區(qū)警務(wù)為例進(jìn)行了說(shuō)明,她的研究對(duì)象還涉及地下水、山林草場(chǎng)、灌溉系統(tǒng)，范圍包括美國(guó)、中國(guó)、日本、俄羅斯，多年來(lái),奧斯特羅姆在多中心和聯(lián)合生產(chǎn)方面的開(kāi)創(chuàng)性工作得到了政治、經(jīng)濟(jì)、公共行政多方學(xué)者的肯定。多中心治理理論不僅可以應(yīng)用在政治、經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域，亦可在其他競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、 公共經(jīng)濟(jì)、科學(xué)探究、治理體制、國(guó)際秩序模型等方面進(jìn)行應(yīng)用[7-10]。

1.2　多中心治理在中國(guó)的應(yīng)用

(1)多中心治理理論在中國(guó)的發(fā)展及應(yīng)用。1995年以來(lái)，奧斯特羅姆的思想開(kāi)始在中國(guó)進(jìn)行傳播，主要包括多中心治理理論的主要思想、理論基礎(chǔ)、主要原理、實(shí)踐意義及在中國(guó)應(yīng)用的可行性及限制等方面。比如，蔡紹洪等對(duì)奧斯特羅姆自主治理理論的主要思想和實(shí)踐的意義進(jìn)行了分析[11]；張瑜分析了多中心治理理論中國(guó)化的問(wèn)題，給出了多中心治理理論的優(yōu)勢(shì)以及在中國(guó)應(yīng)用的局限[12]；毛壽龍更是翻譯了制度分析與公共政策的系列叢書，以上研究為奧斯特羅姆思想及理論在中國(guó)的發(fā)展及應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。

近年來(lái)，多中心治理理論也逐漸被國(guó)內(nèi)的許多學(xué)者所關(guān)注，主要應(yīng)用在中國(guó)公共自然資源、城市治理、公共服務(wù)及政府監(jiān)管等領(lǐng)域。侯艷鵬對(duì)奧斯特羅姆的多中心治理理論在公共池塘資源中的應(yīng)用進(jìn)行了探索[13],楊堅(jiān)楨在中國(guó)城市治理中提出多中心治理的理念[14]；丁煌等從多中心治理視角分析了提升地方政府公共政策執(zhí)行力方法[15]；劉建軍等分析了多中心治理視角下的城市基層治理[16]；汪澤波等對(duì)多中心治理理論視角下京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行了探索[17]；董君怡以W市公共自行車服務(wù)為例對(duì)多中心治理視角下城市公共服務(wù)供給進(jìn)行了研究[18]；李曉龍對(duì)多中心治理視角下中國(guó)環(huán)境治理體系的變遷與重構(gòu)進(jìn)行了研究[19]；茍歡以N市J區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)為例，提出了多中心治理視角下公共服務(wù)的供給機(jī)制[20]；金玲以淘寶為例對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的多中心監(jiān)管模式進(jìn)行了研究，對(duì)相關(guān)監(jiān)管主體職責(zé)進(jìn)行了分析[21]；李洪佳研究了生態(tài)文明建設(shè)的多中心治理模式，界定了多中心治理的內(nèi)容[22]；李松林等基于多元共治模式的思想構(gòu)建了中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管機(jī)制[23]；多中心治理理論在中國(guó)各領(lǐng)域應(yīng)用的探索，為多中心理論在中國(guó)的應(yīng)用方面奠定了基礎(chǔ)，也為其應(yīng)用在特種設(shè)備安全監(jiān)管上提供了參考。

(2)從多中心治理到多元共治。多中心理論在政府治理上的應(yīng)用也隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)的改革而逐漸深入，近年來(lái)學(xué)者們分別在環(huán)境管理、社會(huì)管理、大學(xué)、非營(yíng)利組織監(jiān)管等方面開(kāi)展了多元共治模式的思考,并取得了一定的成果。其中李平原對(duì)多元共治的三個(gè)主體政府、市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行了分析，并給出了其在中國(guó)應(yīng)用的問(wèn)題[24]，譚曉輝等構(gòu)建了一個(gè)由政府、社會(huì)組織、公民組織三個(gè)主體組成的社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu),為社會(huì)管理改革的順利開(kāi)展提供參考[25]；陳金圣在中國(guó)大學(xué)治理方面提出了多元共治的思想，并給出了自己的建議[26]；張緊跟等將多元共治思想應(yīng)用在中國(guó)環(huán)境治理中，并提出了中國(guó)的環(huán)境治理應(yīng)從行政治理向多元共治邁進(jìn)[27]；侯春飛在中國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)管問(wèn)題分析的基礎(chǔ)上，提出了政府主導(dǎo)下的多元共治模式來(lái)開(kāi)展中國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)管。以上研究是多中心治理理論在中國(guó)公共事業(yè)及其監(jiān)管中的應(yīng)用，從多中心治理發(fā)展到多元共治的監(jiān)管模式，為特種設(shè)備安全多元共治模式構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

1.3　多中心治理與回應(yīng)性監(jiān)管

回應(yīng)性監(jiān)管理論是1992年由美國(guó)和澳大利亞兩位學(xué)者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯威特最早提出的，該理論是在20世紀(jì)60—70年代西方國(guó)家在職業(yè)安全健康、環(huán)境保護(hù)等方面監(jiān)管過(guò)度,新民主主義強(qiáng)烈要求放松監(jiān)管的背景下提出的。 回應(yīng)性監(jiān)管的回應(yīng)性體現(xiàn)在監(jiān)管者應(yīng)依據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的反應(yīng)，給出有針對(duì)性的監(jiān)管措施，因此提出了監(jiān)管金字塔理論。 隨著回應(yīng)性監(jiān)管理論的不斷發(fā)展和完善，甘寧漢姆和格拉博斯基提出了聰明監(jiān)管，該理論將傳統(tǒng)平面的金字塔進(jìn)化為立體金字塔，將監(jiān)管主體從一元的政府監(jiān)管擴(kuò)展到政府監(jiān)管、企業(yè)自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管三個(gè)方面的監(jiān)管[29]，立體金字塔體現(xiàn)了政府與非政府的合作,與多中心治理的思想不謀而合，因此本文運(yùn)用多元共治的思想，結(jié)合回應(yīng)性監(jiān)管的主要理念和手段，設(shè)計(jì)特種設(shè)備安全多中心治理模式。

2　特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)狀、問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)

2.1　特種設(shè)備安全監(jiān)管現(xiàn)狀

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特種設(shè)備的數(shù)量也進(jìn)步神速，近十年來(lái)，更是以每年10%的速度增加。通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)的共同努力，特種設(shè)備安全情況有了一定的改善，特種設(shè)備安全事故率逐年遞減，萬(wàn)臺(tái)設(shè)備死亡人數(shù)從2005年的0.97下降到2015年的0.36，但從全球來(lái)看,中國(guó)特種設(shè)備的安全狀況仍然存在差距，以韓國(guó)為例，韓國(guó)2011—2014年平均萬(wàn)臺(tái)電梯事故率、死亡率分別約為2.043、0.148，中國(guó)2011—2014年平均萬(wàn)臺(tái)電梯事故率、死亡率分別約為0.208、0.153，從以上數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)特種設(shè)備安全狀況還有待于進(jìn)一步提高。

為了提高監(jiān)管效率和效果，政府組織研究提出了動(dòng)態(tài)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、分類監(jiān)管等監(jiān)管方法，并在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)及應(yīng)用工作，對(duì)提高監(jiān)管效率和效果起到重要作用。

2.2　特種設(shè)備安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

特種設(shè)備安全在政府和企業(yè)的共同努力下取得了一定的效果，同時(shí)政府監(jiān)管的效率與效果也得到了很好的提升,但隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，特種設(shè)備的安全監(jiān)管依然存在著一些與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不適應(yīng)的現(xiàn)象。 具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:第一，監(jiān)管的理論基礎(chǔ)依然是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，其策略主要是理論技術(shù)規(guī)范、強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、資格審查等,而經(jīng)西方國(guó)家驗(yàn)證，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在社會(huì)監(jiān)管上有其局限性，會(huì)導(dǎo)致政府的過(guò)度監(jiān)管,進(jìn)而影響監(jiān)管效率和效果；第二，監(jiān)管的主體單一，主要是政府監(jiān)管，其主要手段是頒布行政命令,這種范式下將監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)割裂開(kāi)來(lái)，政府是監(jiān)管者，企業(yè)則為被監(jiān)管者,忽略了企業(yè)自我監(jiān)管的重要性?？傊@種狹義的政府監(jiān)管模式導(dǎo)致了政府在特種設(shè)備安全上的過(guò)度監(jiān)管，其結(jié)果就是企業(yè)主體責(zé)任難以落實(shí),第三方(行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾)的作用沒(méi)有有效發(fā)揮，另一方面，由于權(quán)責(zé)對(duì)等,過(guò)度的監(jiān)管也導(dǎo)致了過(guò)度的追責(zé)，湖北荊州電梯事故的追責(zé)就是最好的例子。 因此，目前迫切需要建立特種設(shè)備安全監(jiān)管的新模式，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管，建立第三方監(jiān)管的動(dòng)力機(jī)制，開(kāi)展全方位的多中心治理模式，也即多元共治模式。

2.3　特種設(shè)備安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)

2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》(國(guó)發(fā)201630號(hào))，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作做出明確部署[31]。2016年3月，國(guó)家特種設(shè)備局發(fā)布了《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》，簡(jiǎn)稱“頂層設(shè)計(jì)方案”,頂層設(shè)計(jì)方案的基本原則中明確提出要堅(jiān)持多元共治，發(fā)揮特種設(shè)備安全各相關(guān)方作用，形成企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、屬地政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門依法履職、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)技術(shù)支撐、行業(yè)協(xié)會(huì)自律服務(wù)、社會(huì)公眾監(jiān)督參與的多元共治工作格局。以上文件的發(fā)布，為特種設(shè)備監(jiān)管的改革指明了方向，也為多中心治理理論在特種設(shè)備安全治理中的應(yīng)用提供了土壤。

由此可見(jiàn)，開(kāi)展特種設(shè)備安全多元共治模式研究，建立多元共治工作格局，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也是監(jiān)管理論發(fā)展的需要，更是政府監(jiān)管的需要，因此，本文綜合運(yùn)用多中心治理理論和回應(yīng)性監(jiān)管理論，構(gòu)建特種設(shè)備安全監(jiān)管多中心治理模式。

3　特種設(shè)備安全多元共治模式框架

3.1　多中心治理結(jié)構(gòu)

特種設(shè)備使用單位安全監(jiān)管模式按照政府在特種設(shè)備安全治理中的角色及作用，可以分為政府主導(dǎo)模式、協(xié)同合作模式和平等開(kāi)放模式(見(jiàn)圖1)。 政府主導(dǎo)模式主要是由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定特種設(shè)備安全治理制度的制定、監(jiān)督制度的實(shí)施，政府作為多元共治的核心；協(xié)同合作模式的核心思想是面對(duì)特種設(shè)備安全中存在的問(wèn)題，特種設(shè)備安全相關(guān)主體應(yīng)采用協(xié)同合作的模式共同解決，其主要體現(xiàn)在主體間的關(guān)系不再是命令與被命令，管制與被管制的模式，而是一種相互協(xié)作的關(guān)系；平等開(kāi)放模式則強(qiáng)調(diào)在特種設(shè)備安全治理中，政府、企業(yè)、社會(huì)的相關(guān)主體相互獨(dú)立，其主體地位是平等的、無(wú)差別的,各相關(guān)主體直接向社會(huì)提供特種設(shè)備安全服務(wù)。

圖1　安全監(jiān)管多元共治模式結(jié)構(gòu)劃分

(1)政府主導(dǎo)的多元共治結(jié)構(gòu)。雖然特種設(shè)備安全多元共治模式的主體包括了政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體，但各主體在特種設(shè)備安全治理中的重要性權(quán)重卻各不相同,就當(dāng)前形勢(shì)來(lái)看，政府在特種設(shè)備安全中具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，其具有調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的能力和動(dòng)力；政府主導(dǎo)的多元共治結(jié)構(gòu)就是借助政府的權(quán)威和力量的先天優(yōu)勢(shì)，以政府為核心，在一定集權(quán)的基礎(chǔ)上，與市場(chǎng)、社會(huì)的相關(guān)主體進(jìn)行合理分權(quán)，優(yōu)化特種設(shè)備安全治理中的權(quán)利結(jié)構(gòu)，逐漸提高起自治能力；建立各相關(guān)主體的問(wèn)責(zé)體系和激勵(lì)機(jī)制，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)的相關(guān)主體共同參與特種設(shè)備安全治理，實(shí)現(xiàn)以政府監(jiān)管為主，市場(chǎng)、社會(huì)監(jiān)管為輔的全方位的“大監(jiān)管”模式，各主體發(fā)揮其職責(zé)，共同保障特種設(shè)備的安全。

(2)平等開(kāi)放的多元共治結(jié)構(gòu)。平等開(kāi)放的特種設(shè)備多元共治結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)“平等”和“開(kāi)放”，是最接近奧斯特羅姆在公共池塘治理實(shí)驗(yàn)中的方式，主要是實(shí)現(xiàn)自我治理。在這種模式下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)主體可以平等的、自主的、無(wú)差別的進(jìn)行治理，主體之間不存在以那個(gè)主體為主的服從與主導(dǎo)的關(guān)系，該模式可以最大限度地提高各主體的積極性，提高治理效率，但也可能因缺乏政府監(jiān)管而導(dǎo)致治理的無(wú)序，進(jìn)而衍生出一些負(fù)面問(wèn)題。

(3)協(xié)同合作的多元共治結(jié)構(gòu)。協(xié)同合作結(jié)構(gòu)是政府主導(dǎo)和平等開(kāi)放結(jié)構(gòu)的中間結(jié)構(gòu)，其強(qiáng)調(diào)在整個(gè)特種設(shè)備安全治理的復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)，通過(guò)各子系統(tǒng)之間的有效耦合，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。就特種設(shè)備安全治理而言，通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作可以實(shí)現(xiàn)多贏的效果，比如：特種設(shè)備保險(xiǎn)制度，政府制定特種設(shè)備投保制度，企業(yè)可以通過(guò)保險(xiǎn)的形式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司可以通過(guò)提供保險(xiǎn)的形式得到保費(fèi)，政府也引入了保險(xiǎn)公司這個(gè)監(jiān)管主體，共同監(jiān)管企業(yè)，三方共同努力致使特種設(shè)備安全狀況的提高就是其協(xié)同效應(yīng)的體現(xiàn)。

3.2　特種設(shè)備安全多元共治模式框架

依據(jù)各多元共治結(jié)構(gòu)的優(yōu)缺點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)特種設(shè)備安全及監(jiān)管現(xiàn)狀，本文選擇政府主導(dǎo)的多元共治結(jié)構(gòu)。從特種設(shè)備安全治理的動(dòng)因、參與和活動(dòng)兩個(gè)方面構(gòu)建特種設(shè)備安全政府主導(dǎo)多元共治模式框架，如表1所示。

表1　政府主導(dǎo)模式的運(yùn)作方式

3.3　特種設(shè)備安全多元共治模式設(shè)計(jì)

本文綜合運(yùn)用多中心治理理論和回應(yīng)性監(jiān)管理論，依據(jù)中國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，設(shè)計(jì)以政府為主導(dǎo)的特種設(shè)備安全多元共治模式。橫向上，在監(jiān)管主體上從傳統(tǒng)的一元政府監(jiān)管向以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)共同參與大監(jiān)管進(jìn)行過(guò)度；縱向上，監(jiān)管手段從政府管制向多元共治、企業(yè)自我監(jiān)管過(guò)度。政府可以依據(jù)特種設(shè)備的安全風(fēng)險(xiǎn)狀況及其企業(yè)的自我管理能力分類監(jiān)管的方式，安全風(fēng)險(xiǎn)低且自我管理能力良好的企業(yè)可以采用自我監(jiān)管的形式，自我監(jiān)管形式不足的情況下可以采用網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管方式，如果網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方式依然不能滿足監(jiān)管要求，則采用增強(qiáng)型網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管形式，并且政府要注重企業(yè)的回應(yīng)，依據(jù)企業(yè)的反饋結(jié)果對(duì)監(jiān)管方式進(jìn)行調(diào)整，比如，有些企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管模式下，但其積極降低特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)特種設(shè)備安全管理體系建設(shè)，達(dá)到自我監(jiān)管的要求時(shí)，動(dòng)態(tài)調(diào)整其監(jiān)管策略。當(dāng)然其監(jiān)管策略不僅僅包括傳統(tǒng)的政府監(jiān)管的強(qiáng)度，還包括橫向主體聯(lián)合情況，針對(duì)不同監(jiān)管對(duì)象，在縱向上有其監(jiān)管形式，在橫向上設(shè)計(jì)其監(jiān)管主體這樣的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府監(jiān)管到多元?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。特種設(shè)備安全監(jiān)管多中心治理模式框架如圖2所示。

圖2　特種設(shè)備安全多中心治理模式框架

在總體模式下，本文進(jìn)一步給出了特種設(shè)備安全監(jiān)管主體之間的關(guān)系，即橫向合作關(guān)系，首先特種設(shè)備安全監(jiān)管的主體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)，其中政府包括：監(jiān)管部門、屬地政府和行業(yè)主管部門三個(gè)主體；市場(chǎng)包括：特種設(shè)備使用單位、合作伙伴、銀行、保險(xiǎn)等市場(chǎng)主體；社會(huì)包括：社會(huì)公眾和社會(huì)組織，而社會(huì)組織又包括檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)。目前檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)還隸屬于政府的技術(shù)及服務(wù)支撐機(jī)構(gòu)，但隨著簡(jiǎn)政放權(quán)、政府機(jī)構(gòu)改革等政策措施的實(shí)施，行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)逐漸脫離政府，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也在不斷探索向社會(huì)組織發(fā)展，因此，本文以此為基礎(chǔ)，將檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)放入社會(huì)監(jiān)管中的社會(huì)組織，具體的特種設(shè)備安全多元共治模式如圖3所示。

圖3　特種設(shè)備安全監(jiān)管主體間關(guān)系圖

4　特種設(shè)備安全監(jiān)管主體職責(zé)及實(shí)施建議

在特種設(shè)備安全多元共治模式總體框架下，從政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)方面對(duì)其職責(zé)進(jìn)行分析，進(jìn)而給出了特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式的實(shí)施建議。

4.1　政府監(jiān)管主體及其職責(zé)權(quán)責(zé)

政府監(jiān)管主體由縱向?qū)哟涡缘谋O(jiān)管架構(gòu)構(gòu)成，以其在監(jiān)管中的作用不同分為國(guó)家級(jí)、省市級(jí)及縣級(jí)的監(jiān)管，具體的監(jiān)管主體及其相關(guān)關(guān)系如圖4所示。

在特種設(shè)備安全多元共治模式中，政府部門以其自身優(yōu)勢(shì)在多元共治主體中占主導(dǎo)地位,雖然是主導(dǎo)地位，但并不代表政府部門要像傳統(tǒng)監(jiān)管模式下進(jìn)行全面監(jiān)管，而是要做好設(shè)計(jì)者、協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者、培育者。 設(shè)計(jì)者是政府做好特種設(shè)備安全治理的頂層設(shè)計(jì)，從全局角度出發(fā)對(duì)特種設(shè)備安全治理的組織、法律、制度、發(fā)展戰(zhàn)略等做出全面部署；協(xié)調(diào)者是政府要做好外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)，所謂的外部協(xié)調(diào)是特種設(shè)備監(jiān)管系統(tǒng)與其他部委和主管部門之間的協(xié)調(diào),針對(duì)特種設(shè)備安全治理的法律、制度和政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障整個(gè)特種設(shè)備安全多元共治架構(gòu)的有效運(yùn)行；內(nèi)部協(xié)調(diào)是協(xié)調(diào)特種設(shè)備多元共治相關(guān)主體，使多元共治框架內(nèi)相關(guān)主體相互溝通相互協(xié)調(diào)；引導(dǎo)者是政府以政策、制度為主要工具，監(jiān)督政策和制

圖4　特種設(shè)備安全政府監(jiān)管主體及其關(guān)系圖

度的公正實(shí)施，有效引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)的相關(guān)主體積極參加特種設(shè)備安全的治理；培育者是政府的主要職責(zé)之一，目前多元共治的架構(gòu)還沒(méi)形成，社會(huì)組織的發(fā)展還不夠完善，而社會(huì)組織的作用是政府、市場(chǎng)和其他主體所無(wú)法替代的，因此需要政府在管理、技術(shù)、資金、人才等方面對(duì)其予以適當(dāng)?shù)姆龀趾蛶椭?/p>

4.2　市場(chǎng)主體的權(quán)責(zé)

特種設(shè)備安全的市場(chǎng)主體包括特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安全、使用等特種設(shè)備全生命周期的相關(guān)單位，包括特種設(shè)備設(shè)計(jì)/生產(chǎn)/使用單位、供應(yīng)商、客戶、保險(xiǎn)、融資等機(jī)構(gòu)，其相關(guān)主體之間的關(guān)系如圖5所示。

圖5　特種設(shè)備安全市場(chǎng)主體及其關(guān)系

市場(chǎng)主體是特種設(shè)備多元共治中最龐大的主體，也是特種設(shè)備安全監(jiān)管的關(guān)鍵主體，雖然外部監(jiān)管對(duì)特種設(shè)備安全具有至關(guān)重要的作用，但內(nèi)部管理，自我管理才是提高特種設(shè)備安全的根本，市場(chǎng)作為一個(gè)舞臺(tái)，各主體在此舞臺(tái)上扮演自己的角色，互相競(jìng)爭(zhēng)、相互合作、相互牽制，政府制定相關(guān)政策，而各主體以市場(chǎng)之手，進(jìn)行自我治理。

4.3　社會(huì)組織主體的權(quán)責(zé)

特種設(shè)備安全治理的社會(huì)組織包括特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、特種設(shè)備相關(guān)協(xié)會(huì)等，是特種設(shè)備安全的關(guān)鍵部門，尤其是特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)著政府的技術(shù)監(jiān)管的職責(zé)，是特種設(shè)備安全的偵察者、發(fā)現(xiàn)者和控制著。因此特種設(shè)備安全治理的社會(huì)組織主體作為政府、市場(chǎng)、公眾三者間溝通橋梁，是特種設(shè)備安全監(jiān)管中的關(guān)鍵組織。相關(guān)主體及其之間的關(guān)系如圖6所示：

圖6　特種設(shè)備安全社會(huì)主體及其關(guān)系

隨著檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)從政府附屬機(jī)構(gòu)中逐漸剝離，向社會(huì)組織方向發(fā)展，而特種設(shè)備檢驗(yàn)是特種設(shè)備安全的重要保障，是政府監(jiān)管的重要技術(shù)支撐，是特種設(shè)備安全治理的主要環(huán)節(jié)；而特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)也為企業(yè)和社會(huì)提供技術(shù)服務(wù)；因此，社會(huì)主體的主要職責(zé)主要包括：第一，宣傳、教育、培訓(xùn)，通過(guò)開(kāi)展特種設(shè)備安全知識(shí)的宣傳以及針對(duì)相關(guān)人員開(kāi)展培訓(xùn)的形式，提高企業(yè)和社會(huì)的特種設(shè)備安全意識(shí)；第二，技術(shù)支持，特種設(shè)備檢驗(yàn)是政府監(jiān)管的技術(shù)支持，是政府監(jiān)管的基礎(chǔ)，另一方面，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)可以利用其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)為政府提供專業(yè)信息和決策咨詢。第三，溝通協(xié)調(diào)，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)可以協(xié)助政府化解社會(huì)利益的對(duì)立與沖突；第四，整合資源，充分發(fā)揮社會(huì)組織靈活性、機(jī)動(dòng)性的特點(diǎn)，針對(duì)于特種設(shè)備安全的某個(gè)問(wèn)題，可以聯(lián)合社會(huì)各界的力量，共同攻克難題。第五，制度制定和實(shí)施特種設(shè)備安全社會(huì)組織還能積極影響特種設(shè)備安全管理制度的制定與實(shí)施。

另一方面，從全世界范圍來(lái)看，公眾參與公共事務(wù)的治理已然成為一種趨勢(shì)。就特種設(shè)備安全而言，由于其種類和用途，特種設(shè)備分布在各個(gè)角落，人民隨處可以看到或者用到特種設(shè)備(比如，電梯、大型游樂(lè)設(shè)施等)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，讓社會(huì)公眾參與監(jiān)管，由于社會(huì)公眾的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)以及目前發(fā)達(dá)的通訊方式，可以大大提高特種設(shè)備安全監(jiān)管的效率。由于目前還存在硬件和軟件方面的不足，在硬件上特種設(shè)備安全監(jiān)管大平臺(tái)還未形成，軟件上特種設(shè)備社會(huì)監(jiān)管的制度、社會(huì)公眾安全監(jiān)管意識(shí)上等都還存在很大不足，因此，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾監(jiān)管，首先要做到以下幾點(diǎn)：第一，培育社會(huì)公眾的特種設(shè)備安全意識(shí)。意識(shí)決定行動(dòng)，應(yīng)將特種設(shè)備安全的基礎(chǔ)知識(shí)和理念傳輸給公眾，讓其扎根腦海中，為其監(jiān)管行動(dòng)提供保障；第二，加強(qiáng)硬件建設(shè)，建立合法、便捷的信息傳遞渠道，為社會(huì)公眾檢舉、控告、投訴提供平臺(tái)；第三，建立健全社會(huì)公眾的維權(quán)機(jī)制，維護(hù)社會(huì)公眾的公共安全權(quán)益。

4.4　特種設(shè)備安全監(jiān)管多元共治模式實(shí)施建議

特種設(shè)備安全與公共安全密切相關(guān)，使用過(guò)程中容易發(fā)生事故，從而導(dǎo)致人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失。本文依據(jù)國(guó)家行政改革的思想，結(jié)合特種設(shè)備安全管理現(xiàn)狀，運(yùn)用多中心理論及回應(yīng)性監(jiān)管理論提出特種設(shè)備安全多元共治模式，并結(jié)合目前構(gòu)建特種設(shè)備多元共治構(gòu)建存在的問(wèn)題，給出以下結(jié)論和建議。

(1)做好政府職責(zé)。在特種設(shè)備多元共治模式的初期，政府應(yīng)采用管放結(jié)合，多方下手做好其設(shè)計(jì)者、協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者、培育者的職責(zé)。特種設(shè)備安全局應(yīng)結(jié)合國(guó)家的宏觀政策及特種設(shè)備安全現(xiàn)狀，把握特種設(shè)備安全發(fā)展方向、戰(zhàn)略，做好頭腦的作用，從全局出發(fā)，構(gòu)建特種設(shè)備安全多元共治架構(gòu)，并推動(dòng)其實(shí)施。

(2)建立特種設(shè)備安全多元共治制度體系。梳理特種設(shè)備法律法規(guī)體系，依據(jù)多元共治模式框架，綜合運(yùn)用IDA制度體系框架，構(gòu)建特種設(shè)備制度體系框架，在總體制度體系框架下，梳理各個(gè)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及制度，對(duì)其進(jìn)行修改、完善、清理，首先在制度體系上向多元共治模式靠攏。

(3)做好特種設(shè)備安全多元共治模式的推動(dòng)者和支持者。在制度體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，由于中國(guó)目前社會(huì)組織發(fā)展還不成熟，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革、特種設(shè)備相關(guān)協(xié)會(huì)的機(jī)制改革等還有待于進(jìn)一步完善，因此，在多元共治初期，政府應(yīng)給予相關(guān)主體在政策、資金、技術(shù)、人才等方面的支持，培育起發(fā)展壯大，為多元共治模式的事實(shí)奠定基礎(chǔ)。

(4)監(jiān)管手段多樣化。綜合運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論的思想和工具，依據(jù)企業(yè)的回應(yīng)，采用分類監(jiān)管的策略，并階段性地分析企業(yè)的特種設(shè)備安全情況和安全管理體系建設(shè)情況，動(dòng)態(tài)地制定監(jiān)管策略，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。另外在懲罰性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，注重積極性監(jiān)管，對(duì)表現(xiàn)積極的企業(yè)給予名譽(yù)上和實(shí)質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)企業(yè)向自我監(jiān)管的方向發(fā)展。在不同的監(jiān)管策略中，應(yīng)分析其監(jiān)管主體以及各主體在該監(jiān)管策略中的職責(zé)，調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的積極性，充分實(shí)現(xiàn)多主體、全方位、多層次的立體監(jiān)管模式。