張春照

（吉林大學(xué)南方研究院，廣東珠海519000；中共肇慶市委黨校，廣東肇慶526000）

城鄉(xiāng)社區(qū)是不同社會(huì)群體的集聚地，是多重社會(huì)關(guān)系的交織域、社會(huì)組織的落腳點(diǎn)以及社會(huì)資源的承載體，是社會(huì)的基本單元，也是基層治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。從整個(gè)社會(huì)來說，基層治理不僅是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。一個(gè)國家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國當(dāng)前的基層治理體系，是在歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改革、內(nèi)生性演化的結(jié)果。從縱向來看，我國基層管理歷經(jīng)“單位制”“街居制”再到“社區(qū)制”，社區(qū)建設(shè)和管理也開始向社區(qū)治理跨越，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)向城鄉(xiāng)社區(qū)治理升級(jí)。黨的十八大首次將“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫入黨的綱領(lǐng)性文件。社區(qū)重構(gòu)后的治理不同于傳統(tǒng)的社區(qū)管理，這種新型治理模式的核心在于以社區(qū)居民為本，以社區(qū)居民利益和需求為出發(fā)點(diǎn)和歸宿 ，其基礎(chǔ)的動(dòng)力在于社區(qū)居民自主的理性參與，其架構(gòu)在于政府、社區(qū)群眾自治組織以及參與社區(qū)發(fā)展的非政府公共組織之間建立合作互助關(guān)系，其最終目的是達(dá)到善治。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理是社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，是國家治理的重要內(nèi)容，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。然而，在我國基層服務(wù)管理任務(wù)增長較快的背景之下，基層政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)尚未完成，相應(yīng)的服務(wù)也難以跟上，加之相關(guān)法律制度存在漏洞與空白，多元的治理主體之間形成了復(fù)雜的博弈關(guān)系，各種矛盾沖突迭起紛至。例如，實(shí)踐中“萬能居委會(huì)”以及“社區(qū)萬能章”現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了社會(huì)自治和服務(wù)功能的有效實(shí)現(xiàn)；再如，由于行政管理權(quán)力下放以及上級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管的弱化，有些基層政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織結(jié)成聯(lián)盟，侵犯民眾權(quán)益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)范化以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能最大化，離不開法律的支撐和引導(dǎo)，必須要以遵循法治邏輯為起點(diǎn)。

一、一般理論：城鄉(xiāng)社區(qū)治理面向的法治邏輯考量

黨的十八屆四中全會(huì)指明了國家法治工作的整體格局和發(fā)展態(tài)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上明確“推進(jìn)基層治理法治化”的新命題，充分認(rèn)可基層自治組織、自治規(guī)章與鄉(xiāng)規(guī)民約在多層次、細(xì)分領(lǐng)域中法治的特殊價(jià)值，并提出通過培養(yǎng)基礎(chǔ)法律工作者、發(fā)揮基層黨組織積極作用以及基礎(chǔ)設(shè)施和條件的優(yōu)化，促進(jìn)基層社會(huì)治理法治化進(jìn)程，這充分印證了在新時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是推進(jìn)社會(huì)基礎(chǔ)治理法治化工作中的重要環(huán)節(jié)。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的核心要義

城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，即相關(guān)法律規(guī)范作為社區(qū)治理的主要手段，確保城鄉(xiāng)社區(qū)治理參與者嚴(yán)格以法律法規(guī)和行政規(guī)章為準(zhǔn)，積極有序參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化、組織化。

對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化而言，其法治邏輯的核心要義包括三個(gè)層次：其一，責(zé)任政府。作為描述現(xiàn)代政府的一個(gè)概念，責(zé)任政府代表的是一種政治理念和行動(dòng)機(jī)制，承載了民眾對(duì)政府的價(jià)值期盼。學(xué)者卜廣慶指出：“理想形態(tài)的責(zé)任政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑在共和、民主、憲政及法治的理念及時(shí)之上?！保?］作為公權(quán)力的受托者，按照法治要求，政府需秉承為人民服務(wù)理念，一方面應(yīng)切實(shí)履行法律規(guī)范賦予其在社區(qū)公共事務(wù)治理工作中本應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任，避免肆意將公共服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織；另一方面，在與城鄉(xiāng)社區(qū)基層自治組織對(duì)接合作上，也需充分尊重社區(qū)組織自治意愿和合理需求，以確保城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織一定的自由發(fā)展空間，以實(shí)現(xiàn)其社區(qū)服務(wù)價(jià)值最大化。其二，協(xié)商民主，即是指“自由平等的公民在一種權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過集體與個(gè)體的反思、對(duì)話、討論等過程，形成合法決策的民主體制和治理形式”［2］。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的主旨在于服務(wù)基層民眾，保障基層民眾政治權(quán)利，同時(shí)也在一定程度上協(xié)助政府治理，確保其依法為人民服務(wù)。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有效性，必須堅(jiān)持協(xié)商民主，充分聽取民意和訴求，鼓勵(lì)民眾參與社區(qū)治理的積極性，進(jìn)而在明晰政府與社區(qū)之間權(quán)限前提下，逐步提高城鄉(xiāng)社區(qū)民眾自治意識(shí)和自我管理能力，更好地解決社區(qū)公共問題，如糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、文體娛樂、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等問題。其三，法制保障。毋庸置疑，雖然各地在推行城鄉(xiāng)社區(qū)治理的具體模式上會(huì)存在差異，但法制保障始終是其成功的根本保證。社區(qū)治理法治化，需要建立相應(yīng)的規(guī)則制度保障，尤其是涉及如何發(fā)揮基層黨組織和基礎(chǔ)政府主導(dǎo)作用問題，應(yīng)當(dāng)予以明確，避免城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作中的混亂和低效?？梢哉f，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化對(duì)政府、社會(huì)以及基礎(chǔ)民眾都提出了現(xiàn)實(shí)要求，只有三者協(xié)調(diào)并進(jìn)，社區(qū)治理法治化才能順利有效推進(jìn)。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的功能價(jià)值

城鄉(xiāng)社區(qū)治理在遵循法治邏輯的實(shí)踐中能夠?yàn)樽陨慝@得正當(dāng)性與合法性，并借此達(dá)到有效法治保障，但遵循法治邏輯是否就意味著能夠?qū)崿F(xiàn)此種期待仍需考究。總的來說，城鄉(xiāng)社區(qū)治理中不管是治理者、參與者還是治理內(nèi)容、治理效果評(píng)價(jià)等都需要自覺按照法治邏輯運(yùn)作。具體而言，城鄉(xiāng)社區(qū)治理遵循法治邏輯的功能價(jià)值，可以從如下三個(gè)層面予以闡釋：

其一，為多維治理主體參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理并達(dá)成共識(shí)提供平臺(tái)保障。城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要處理多層次、差異化的主體關(guān)系，主要是城鄉(xiāng)社區(qū)治理參與者之間，包括基層黨組織、基層政府、基層自治組織、社會(huì)力量等。從傳統(tǒng)的社區(qū)管理走向現(xiàn)代的社區(qū)治理轉(zhuǎn)型過程中，關(guān)鍵在于處理好四者之間的關(guān)系，即如何確?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)核心、發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用、釋放基層自治組織的基礎(chǔ)性作用以及統(tǒng)籌社會(huì)力量的協(xié)同作用［3］。而城鄉(xiāng)社區(qū)治理中參與主體的多元化在表達(dá)各自意愿或訴求的平臺(tái)保障方面，往往難以與各基層黨組織或政府組織之間形成有效的溝通與對(duì)接，甚至某些地區(qū)因現(xiàn)實(shí)因素制約而時(shí)常出現(xiàn)選擇性偏向的誤解，造成城鄉(xiāng)社區(qū)治理目標(biāo)因操作失真而難以實(shí)現(xiàn)。遵循法治邏輯恰好能夠?yàn)槌青l(xiāng)社區(qū)治理中多層次參與主體之間構(gòu)建可以達(dá)成共識(shí)的交流平臺(tái)機(jī)制，從而防止不同主體之間信息傳輸?shù)牟粫郴虻托?。同時(shí)，不同主體均能夠充分表達(dá)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的利益訴求和糾紛應(yīng)對(duì)路徑，也便于基層黨組織和政府部門能夠有效獲取相關(guān)主體利益期待和治理反饋等信息，確保各主體均能夠平等參與各種治理實(shí)踐［4］。

其二，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中為協(xié)調(diào)治理內(nèi)容、明確治理重心提供制度保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理是新時(shí)代黨和國家確定的重要使命，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及社會(huì)治理法治化的實(shí)踐路徑中蘊(yùn)含了復(fù)合性治理內(nèi)涵?！叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需求與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，其中不平衡、不充分發(fā)展很大程度上也是因?yàn)槊媾R復(fù)合的治理內(nèi)容而使得實(shí)踐中雜亂無序的治理亂象，無法滿足人民群眾當(dāng)前的美好生活愿望。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法治化是解決好當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的智慧性創(chuàng)舉，是踐行習(xí)近平總書記提出的“人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”的應(yīng)對(duì)之良策。因而，迫切需要按照法治邏輯明確在復(fù)合治理內(nèi)容中生成治理關(guān)鍵的制度保障機(jī)制。正如科斯塔總結(jié)的“法治可以解決對(duì)于行政而言矛盾的進(jìn)程：在某些方面，這看起來是社會(huì)融合和沖突解決的某種替代性工具；在另一些方面，它被懷疑在自由和財(cái)產(chǎn)問題上太過于‘干涉主義’了。結(jié)果是，法治允許權(quán)力從內(nèi)部變得溫和，通過使它的行動(dòng)變得可控制和可修改”［5］。這就意味著，法治邏輯能給予城鄉(xiāng)社區(qū)治理日后有序推進(jìn)以保障，尤其是在根據(jù)治理實(shí)踐需要而進(jìn)行制度創(chuàng)新時(shí)，更加需要謹(jǐn)遵法治邏輯思路，正當(dāng)性是合法性的前提，是更為基層性的東西，城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的合理期待在于能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其三，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理評(píng)價(jià)形成規(guī)范機(jī)制提供矯正保障。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的最終目標(biāo)就是在遵循新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。那么，我們就需要在城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐中，更加關(guān)注其是否符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是否切實(shí)提高了基層群眾的幸福生活水平，是否對(duì)社區(qū)治理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；同時(shí)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的評(píng)價(jià)機(jī)制在整個(gè)國家治理水平與治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中具有矯正救濟(jì)功能的規(guī)范樣式，其中重要的評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)即在于法律風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的考核，而按照法治治理邏輯，恰好能夠?yàn)槌青l(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐乃至多層級(jí)政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐中可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)提供矯正保障?？陀^地說，沒有全能政府，也沒有全能的治理模式，但是政府在主導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中，必須保證公開透明的程序機(jī)制，并能夠按照法治思維和方式對(duì)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)、問題進(jìn)行預(yù)判并保證預(yù)案的針對(duì)性、充分性以及周延性。這就意味著，如果城鄉(xiāng)社區(qū)治理能夠遵循法治邏輯，便能夠獲得防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及避免出現(xiàn)社會(huì)更大不和諧因素的有效矯正機(jī)制。

二、實(shí)踐維度：城鄉(xiāng)社區(qū)治理的內(nèi)容涵蓋

在我國，隨著城鄉(xiāng)社區(qū)中利益主體的多元化、資源配置結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)化以及社區(qū)組織和非營利組織的蓬勃發(fā)展，治理理論的理念及模式逐漸被引入城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)中，并為基層公共管理體制的改革和創(chuàng)新奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

（一）我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐評(píng)述

新中國成立以后，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下所形成的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系各不相同。在城市，經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，基層社區(qū)管理的街居制一直延續(xù)到今天；而在農(nóng)村，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革催生了以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村管理體制。

具體說來，城市社區(qū)治理模式的歷史變遷大致可分為三個(gè)階段：一是“街居—單位”二元制的治理模式，其最大特質(zhì)是社區(qū)居民的身份特征非常明顯，街道與單位兩種管理城市基層社會(huì)的制度并存，以單位管理為主、街居管理為輔。在“街居—單位”二元制社區(qū)治理模式之下，社區(qū)基本上沒有自治權(quán)，它從屬于單位，是對(duì)單位的補(bǔ)充，社區(qū)內(nèi)大部分公共事務(wù)管理權(quán)歸于單位，國家主要通過單位傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員和資源分配，街道組織和居委會(huì)被嚴(yán)重邊緣化?？梢哉f，“街居—單位”二元制是對(duì)無單位居民進(jìn)行管理的“街居制”與對(duì)在職職工進(jìn)行管理的“單位制”相結(jié)合，構(gòu)成了新中國成立之后城市社區(qū)治理的最初模式，對(duì)維護(hù)城市基層社會(huì)秩序穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但由于治理權(quán)由政府機(jī)關(guān)牢牢掌握，使得社區(qū)自治空間被無限壓縮［6］。二是社區(qū)合作制的治理模式，在這一階段，我國很多城市都進(jìn)行了社區(qū)體制改革，基本思路都是圍繞如何向街道和社區(qū)放權(quán)，并通過逐級(jí)授權(quán)的方式，街道和社區(qū)獲得了一定的管理權(quán)限，促進(jìn)社區(qū)治理的工作重心進(jìn)一步下沉到居民及居委會(huì)，有利于培養(yǎng)居民自主參與社區(qū)治理意識(shí)。該模式的主要特點(diǎn)是社區(qū)治理由政府主導(dǎo)，其他中介組織、社會(huì)團(tuán)體配合治理，政府與社區(qū)組織之間的關(guān)系由控制、領(lǐng)導(dǎo)向指導(dǎo)、合作轉(zhuǎn)變，它適應(yīng)了我國轉(zhuǎn)型時(shí)期城市管理的需求，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升社區(qū)自治能力發(fā)揮了重要作用。但隨著市場(chǎng)化改革的深入，諸多弊端也逐漸顯露，如街道、社區(qū)承擔(dān)的治理任務(wù)較為繁重，與政府缺乏有效溝通等，導(dǎo)致社區(qū)合作治理陷入困境。三是社區(qū)自治制的治理模式，從20世紀(jì)90年代起，城市開始實(shí)施住房分配的貨幣化政策，社區(qū)分化隨之開始，社區(qū)內(nèi)部逐步從熟人社會(huì)演變?yōu)槟吧松鐣?huì)，逐漸脫離了政府的掌控，社區(qū)中自發(fā)形成的物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等自治組織噴涌而出，標(biāo)志著現(xiàn)代社區(qū)的形成。2006年5月，國務(wù)院制定《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)服務(wù)體系，為社區(qū)治理的改革發(fā)展指明了方向。目前，我國對(duì)自治型治理模式的主要做法有：在城市社區(qū)撤銷街道辦事處等行政管理機(jī)構(gòu)，通過民主方式設(shè)立社區(qū)成員代表大會(huì)制度，密切聯(lián)系社區(qū)成員，維護(hù)成員的正當(dāng)權(quán)益；設(shè)立社區(qū)管理委員會(huì)面對(duì)本社區(qū)居民進(jìn)行自治化管理。這些措施的采取淡化了社區(qū)治理當(dāng)中的行政職權(quán)，凸顯了群眾自治組織的自治性質(zhì)。

在農(nóng)村，國家通過強(qiáng)制導(dǎo)入新的制度安排，在土地改革、合作化、公社化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行過程中，對(duì)農(nóng)村基層管理體制進(jìn)行了強(qiáng)有力的改造，以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系開始逐步形成。新時(shí)期重建的鄉(xiāng)村治理體系呈現(xiàn)兩大特征：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家最基層政權(quán)的同時(shí)，按照居民居住地區(qū)設(shè)立基層群眾自治性組織的村民委員會(huì)，并由其負(fù)責(zé)辦理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理和自我服務(wù)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的法定關(guān)系被界定為指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，政府有權(quán)指導(dǎo)村民委員會(huì)實(shí)行村民自治，而不得干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，為了促進(jìn)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，黨和政府提出要“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”，2017年6月12日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確指出城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，要健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平，著力補(bǔ)齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告也再次重申，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。

（二）當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化面臨的問題分析

城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要遵循法治邏輯，構(gòu)建完善的法治保障體系，主要是緣于治理過程中可能遭遇法律風(fēng)險(xiǎn)的概率極高，一旦發(fā)生則會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)社區(qū)治理本身面臨正當(dāng)性與合法性的追問。故而，有必要對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的梳理。城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的法律風(fēng)險(xiǎn)主要是指社區(qū)治理的參與主體在治理過程中由于現(xiàn)有法律的否定性評(píng)價(jià)而遭致承擔(dān)法律責(zé)任的種種風(fēng)險(xiǎn)情形?；貧w城鄉(xiāng)社區(qū)治理的戰(zhàn)略維度，考量城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，其基本面向可從治理決策者與執(zhí)行者兩個(gè)視角透析其深層含義［7］。

首先，城鄉(xiāng)社區(qū)治理對(duì)決策者而言，其主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理中規(guī)則制定以及具體監(jiān)督落實(shí)層面。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的決策者在微觀層面上主要表現(xiàn)為各級(jí)政府政策的制定者和決策執(zhí)行的監(jiān)督者，他們可能遭遇的法律風(fēng)險(xiǎn)有兩個(gè)面向，即上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的行政命令和對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理主體的行政指導(dǎo)，在內(nèi)容上則主要表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)有法律的解讀、對(duì)法律缺位的應(yīng)對(duì)以及對(duì)未來法律的預(yù)判，一旦發(fā)生偏差或誤判，將會(huì)直接給城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐帶來法律風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。具體而言，城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)際上也是行政權(quán)力的自我建設(shè)，但由此衍生出包括、政府職能定位如何、社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處的關(guān)系如何界定、，社區(qū)事權(quán)應(yīng)當(dāng)如何歸屬、治理重心如何下移等等問題。這些基本法律風(fēng)險(xiǎn)面向都應(yīng)當(dāng)在決策者的層面被重點(diǎn)關(guān)注，也是下一步城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要解決的法治難題。

其次，對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的參與者及相關(guān)者而言，其所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在合法權(quán)利的救濟(jì)與保障層面。城鄉(xiāng)社區(qū)治理的參與者，在微觀層面上則主要表現(xiàn)為各類治理主體與相關(guān)者，是治理的直接實(shí)踐者，他們可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)也包括兩個(gè)面向：即遵循上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)以及執(zhí)行城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)范的治理行為，在內(nèi)容上主要表現(xiàn)為對(duì)行政指導(dǎo)意見或行政決策的理解與執(zhí)行，以及對(duì)相關(guān)治理規(guī)范的遵守與實(shí)踐，一旦出現(xiàn)了誤解或誤判，也將使自身面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。比如，在城市社區(qū)治理實(shí)踐中，作為參與者及利益相關(guān)者，其民主權(quán)利的司法救濟(jì)及合法權(quán)益的法律保障，尤其是當(dāng)自治活動(dòng)過程中發(fā)生的有關(guān)行政干預(yù)、行政不作為等糾紛或是居民認(rèn)為自治章程、村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，是否可以直接向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院排除行政干預(yù)，責(zé)令有關(guān)政府部門履行法定職責(zé)，審查有關(guān)規(guī)范性文件的合法性。

三、規(guī)則之治：城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的路徑選擇

黨的十九大強(qiáng)調(diào)，全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治。而城鄉(xiāng)社區(qū)治理是社會(huì)治理創(chuàng)新的具體化，是落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)的重要舉措。城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程既體現(xiàn)了基層政權(quán)組織參與社區(qū)公共事務(wù)處理的應(yīng)有責(zé)任，又凸顯了基層群眾性自治的參與空間，而在市場(chǎng)化、城市化、全球化的多重因素作用下，中國城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的流動(dòng)性、多樣性和異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，這對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的體制、方式和手段提出更高的要求，如何最大限度地調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)各相關(guān)組織以及普通成員積極參與治理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）堅(jiān)持法治思維，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定扎實(shí)的法理基礎(chǔ)

隨著我國法治水平的不斷提高，城鄉(xiāng)社區(qū)成員在社區(qū)治理領(lǐng)域的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)不斷提高，但同時(shí)又存在義務(wù)意識(shí)弱化、積極主動(dòng)參與不足、參與權(quán)利濫用等現(xiàn)象，這種落差導(dǎo)致城鄉(xiāng)社區(qū)治理徘徊在私人領(lǐng)域權(quán)利的擴(kuò)張與公共空間利益關(guān)注不足之間難以把控的“十字路口”。我們需要樹立法治思維，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理的法律體系。目前，我國法律對(duì)于如何保障城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)行自治、各類治理主體職責(zé)界定等問題缺乏具體的條文規(guī)定，導(dǎo)致各類社區(qū)治理主體在遇到公共突發(fā)事件時(shí)不知如何依法處置。因此，需要為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供必要的法律依據(jù)。其一，要在法律上明確社區(qū)居委會(huì)的自治、協(xié)管和監(jiān)督職責(zé)，保障居委會(huì)的工作機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制暢通；通過法律條文確認(rèn)社區(qū)居委會(huì)可以從政府財(cái)政、社區(qū)募集等渠道獲得社區(qū)治理的資金，并保障資金運(yùn)用合理規(guī)范。其二，要厘清政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當(dāng)中的責(zé)任分配問題，在傳統(tǒng)倫理理念的影響下，政府依然是全能政府，管得過寬過嚴(yán)，容易在某些自治事務(wù)處理上產(chǎn)生“越位”或是“錯(cuò)位”現(xiàn)象。若要保障城鄉(xiāng)社區(qū)依法自治，政府必然要簡政放權(quán)，只提供政策支持和依法監(jiān)督等，保障社區(qū)治理方向準(zhǔn)確［8］。其三，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民的法治意識(shí)，提升廣大群眾的公共參與意識(shí)，逐步增強(qiáng)居民參與社區(qū)事務(wù)管理的主動(dòng)性和積極性，加大培育非營利性的社區(qū)服務(wù)中介組織力度，并依法規(guī)范其運(yùn)行管理，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的軟環(huán)境。還有，就是強(qiáng)化治理法治化的宣傳引導(dǎo)，讓社區(qū)治理主體的法治思維與行為真正入心入腦。打消有的政府部門把原本屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)向社區(qū)攤派的慣性“念頭”，構(gòu)筑社區(qū)干部與工作者通過法治思維與方式處理社區(qū)事務(wù)的“思想防線”，夯實(shí)社區(qū)社會(huì)組織與居民的法治思想與法律意識(shí)，讓權(quán)利意識(shí)和義務(wù)行為相得益彰。

（二）建立多元共治，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)

圖1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理多元共治模式

社會(huì)多元主體共同參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理是基層民主政治建設(shè)的重要基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展過程實(shí)質(zhì)上就是各種力量在社區(qū)空間中相互博弈的過程，是一個(gè)從城鄉(xiāng)管理逐步走向城鄉(xiāng)社區(qū)善治的過程［9］。在這種情況下，無論是城鄉(xiāng)社區(qū)資源的整合還是城鄉(xiāng)社區(qū)功能的日益完善，都要求在城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中引入多元共治模式，建立不同的社區(qū)治理層次，具體如圖1所示。

作為一種治理模式，多元共治更加強(qiáng)調(diào)合法性、程序性、公開性、公共性、秩序性和責(zé)任性。具體而言，一是促進(jìn)“政社分離”，調(diào)整和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織架構(gòu)，要轉(zhuǎn)變觀念，改變行政權(quán)力試圖控制一切的思維方式，大力推行組建社區(qū)公共服務(wù)站所的模式，來承接各項(xiàng)政府延伸服務(wù)和項(xiàng)目，保障城鄉(xiāng)社區(qū)的治理空間。但這并不意味著政府無所作為，還是要堅(jiān)持政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當(dāng)中的主導(dǎo)地位，以保障城鄉(xiāng)社區(qū)治理方向不走偏。二是推動(dòng)“共建共享”，培養(yǎng)參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體力量。要大力提倡公眾參與的治理理念，充分整合各種社會(huì)資源，讓各組織有效銜接、充分發(fā)揮作用，讓各階層的主體進(jìn)入治理隊(duì)伍，承擔(dān)治理責(zé)任，尤其是要充分利用城鄉(xiāng)社區(qū)居民共同利益點(diǎn)較多的特點(diǎn)，積極引導(dǎo)建立城鄉(xiāng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍，形成與社區(qū)居民廣泛聯(lián)系的紐帶。三是確保“有序參與”，暢通和對(duì)接城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益訴求。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)多元共治，就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)各方面主體的廣泛參與，加強(qiáng)社區(qū)與居民的聯(lián)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商對(duì)話、信訪、舉報(bào)、民意等監(jiān)督渠道的作用，為廣大主體自覺主動(dòng)參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展和治理提供動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)居民共享社區(qū)發(fā)展成果、共擔(dān)社區(qū)治理責(zé)任［10］。例如，針對(duì)社區(qū)內(nèi)毀綠種菜、廣場(chǎng)舞擾民等政府監(jiān)管空白、執(zhí)法無力的情況，充分發(fā)揮村（居）民監(jiān)督、議事協(xié)商功能，妥善解決問題。這樣就可以構(gòu)建起黨的十九大報(bào)告中所提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社區(qū)治理格局，既發(fā)揮黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)作用，又發(fā)揮社會(huì)組織與居民的參與和主體作用，確保社區(qū)的和諧穩(wěn)定與活力永存，讓社區(qū)的法治精神與自愿互助精神并行不悖。

（三）促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為基層治理法治化奠定堅(jiān)實(shí)的推動(dòng)力量

從全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)的治理實(shí)踐來看，自上而下的行政建設(shè)和自下而上的自治建設(shè)始終是同時(shí)推進(jìn)的，二者共同構(gòu)成城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)程當(dāng)中不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。其中，行政建設(shè)體現(xiàn)在城鄉(xiāng)社區(qū)治理過程當(dāng)中的“行政化主導(dǎo)”與“行政性推動(dòng)”，自治建設(shè)則體現(xiàn)為“社會(huì)化發(fā)育”和“社區(qū)化參與”。城鄉(xiāng)社區(qū)治理所要解決的真正問題不是所謂行政化還是自治化的矛盾，而是如何使兩種力量在城鄉(xiāng)社區(qū)治理當(dāng)中得到整合，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治，而解決的根本就是轉(zhuǎn)變政府職能，補(bǔ)齊法治政府建設(shè)短板，增強(qiáng)基層政府組織的公信力和執(zhí)行力，提升政府治理水平。政府在城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好以下幾個(gè)方面的作用：第一，當(dāng)好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的服務(wù)者，政府必須樹立服務(wù)理念，從建立以“隨時(shí)表達(dá)、快速反映、及時(shí)解決”為核心的訴求處理機(jī)制為居民提供服務(wù)，從建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制、公平權(quán)利保護(hù)機(jī)制為社區(qū)提供服務(wù)，從建立地方性法規(guī)為著力點(diǎn)提高服務(wù)的檔次與水平，從根本上解決“惰政”問題。第二，當(dāng)好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的協(xié)調(diào)者。城鄉(xiāng)社區(qū)治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府各部門以及社會(huì)成員的方方面面，政府應(yīng)當(dāng)總攬全局，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)職能部門的監(jiān)督和管理，使各項(xiàng)治理工作協(xié)調(diào)一致、有序推進(jìn)。第三，當(dāng)好城鄉(xiāng)社區(qū)治理的指導(dǎo)者，當(dāng)今的城鄉(xiāng)社區(qū)建立在“小政府、大社會(huì)”的基礎(chǔ)之上，需要政府對(duì)治理的方向和政策進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，政府應(yīng)當(dāng)做好城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制定社區(qū)發(fā)展政策、頒布社區(qū)法律規(guī)范等工作。總之，城鄉(xiāng)社區(qū)法治化離不開政府的推動(dòng)，城鄉(xiāng)社會(huì)法治化要求基層政府積極推動(dòng)行政體制改革，以推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)法治化為引領(lǐng)從制度體系、價(jià)值體系以及行動(dòng)體系等方面構(gòu)建服務(wù)型基層政府，讓基層政府的“善政”和社區(qū)的自治互為補(bǔ)充，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)的善治。

（四）完善反腐機(jī)制，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)

黨的十八大以來，“反腐建廉”也成為新的時(shí)代主題，尤其是在我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理起步較晚、基礎(chǔ)較為薄弱的背景之下，尚未建立完整的社區(qū)治理法治保障體系，加之由于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的復(fù)雜性以及社會(huì)變革的深入和拓展，新情況和新問題不斷涌現(xiàn)，在復(fù)雜的治理環(huán)境之下，腐敗有了更大的滋生空間，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)治理當(dāng)中的“微腐敗”現(xiàn)象嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)治理的發(fā)展，構(gòu)建完善的反腐機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的重要抓手。一方面要全面推動(dòng)從嚴(yán)治黨向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸，堅(jiān)決整治和查處侵害居民利益的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)肅處理侵吞挪用、克扣強(qiáng)占等突出問題。例如，江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)善港村就加強(qiáng)基層黨的建設(shè)，并將之作為貫徹基層社會(huì)治理全過程的一條紅線，開展建設(shè)“法治型黨組織”項(xiàng)目，整理村黨組織和村干部的權(quán)力事項(xiàng)，細(xì)化權(quán)力清單，強(qiáng)化村黨委的法治思維和法治底線，取得了良好的效果。另一方面要加大國家立法力度，逐步完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的制度體系，建立專門的社區(qū)治理法律法規(guī)，明確各自治主體的職權(quán)，加大對(duì)不法行為的懲處力度，不僅有利于其依法行使自治權(quán)，也便于各主體之間依法進(jìn)行相互監(jiān)督，減少腐敗的易發(fā)點(diǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。此外，要建立社區(qū)居民民主權(quán)利的司法救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)前居民民主權(quán)利司法救濟(jì)機(jī)制的缺失是困擾城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系發(fā)展的重要因素，當(dāng)居民民主權(quán)利受到侵害時(shí)，無法有效通過司法途徑得到救濟(jì)，也缺失對(duì)權(quán)力部門的剛性約束，鑒于社區(qū)治理問題在司法審查領(lǐng)域的特殊性，可探索制定具有指導(dǎo)性的司法解釋，為城鄉(xiāng)居民的司法救濟(jì)權(quán)利提供法律保障?！肮駲?quán)益意識(shí)在日益壯大，任何社區(qū)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新，如果沒有建立在公民個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)之上，那么任何冠之以現(xiàn)代性的和諧社區(qū)建設(shè)都是虛偽的威權(quán)主義把戲?！保?1］就城鄉(xiāng)社區(qū)治理實(shí)踐而言，治理中許多問題的的產(chǎn)生根源在于居民權(quán)利的缺失，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)反腐機(jī)制從法治視角來看也就是保障居民的民主權(quán)利、尤其是政治權(quán)利。

社區(qū)是城鄉(xiāng)居民生活的基層單位，是政府社會(huì)管理與社區(qū)自治組織、民間組織自我管理的結(jié)合點(diǎn)，其基本特點(diǎn)就是空間的區(qū)域性，民主參與的自治性，規(guī)范的認(rèn)同性以及服務(wù)的便捷性。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化意味著基層社區(qū)在政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化創(chuàng)新等各領(lǐng)域均有序發(fā)展，各治理主體與相關(guān)者都能夠以法律規(guī)范為指導(dǎo)，通過多種途徑積極參與社區(qū)治理實(shí)踐、推動(dòng)社區(qū)治理的法制化與規(guī)范化，并在此過程中培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識(shí)和習(xí)慣，努力爭當(dāng)社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也順應(yīng)了公民日益增長的權(quán)利意識(shí)的需要。城鄉(xiāng)社區(qū)法治化是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治的重要方式和手段，維護(hù)城鄉(xiāng)社區(qū)居民的民主權(quán)利，培育社區(qū)居民的法治意識(shí)與自愿互助的精神，保障基層政府的服務(wù)性和社區(qū)自治性，因此，城鄉(xiāng)社區(qū)法治化過程中必須以法治為支撐，改革治理模式，打造新型的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)、快速、有效地解決社區(qū)運(yùn)行中的諸多問題，促進(jìn)社區(qū)回歸、還原本位，將社區(qū)從一個(gè)“居住共同體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罟餐w”和“情感共同體”，建立共同解決公共問題的社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，形成多元協(xié)同治理機(jī)制，共享公共資源，推進(jìn)各方共同受益。

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