馮剛

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)化改革，城市政府直接支配的資源在比重上明顯下降，體制外力量快速發(fā)展，中國(guó)城市治理模式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐漸形成了一種整合治理模式。面對(duì)“有限能力”和“無(wú)限責(zé)任”的悖論，城市政府不得不開(kāi)展跨界運(yùn)作，大力發(fā)展公私合作和伙伴關(guān)系，調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體及其掌握的資源，合作提供公共服務(wù)，顯著提升了公共服務(wù)效率和能力。這種整合治理模式也存在一些問(wèn)題，政府與企業(yè)合作及其形成的政商聯(lián)盟關(guān)系，促使企業(yè)努力尋求某些特權(quán)，容易導(dǎo)致尋租和腐敗問(wèn)題。政企聯(lián)盟致使城市政府在公共服務(wù)上優(yōu)先滿足企業(yè)訴求，存在公共服務(wù)偏向性、公共空間供給不足、商品房?jī)r(jià)格高等問(wèn)題，也是引發(fā)鄰避沖突、群體性事件的重要誘因之一。

黨的十九大報(bào)告提出新的發(fā)展理念，要求堅(jiān)持“共建共治共享”原則，推進(jìn)公共治理改革，保證全體人民具有更多獲得感。改進(jìn)城市治理，既要立足本土制度環(huán)境，觀察實(shí)踐中的治理運(yùn)作，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也要開(kāi)展比較研究，通過(guò)制度分析與績(jī)效比較，提出新的治理思路、模式及改革取向。

《轉(zhuǎn)型中的城市治理》是最近出版的一本城市治理研究著作，由中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院楊宏山教授撰寫(xiě)，具有較高學(xué)術(shù)價(jià)值。該書(shū)從公共服務(wù)的視角，將“城市”界定為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚地，提出城市治理的基本使命是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，并保持財(cái)政收入的可持續(xù)性。該書(shū)聚焦當(dāng)前中國(guó)城市治理的幾個(gè)熱點(diǎn)議題，涉及城市治理的制度發(fā)展、模式解釋、市縣關(guān)系、跨部門(mén)協(xié)同、街道管理、社區(qū)服務(wù)供給、市政績(jī)效評(píng)估等問(wèn)題。

楊宏山教授長(zhǎng)期致力于城市和地方治理研究，在核心期刊發(fā)表了多篇學(xué)術(shù)論文，《轉(zhuǎn)型中的城市治理》是楊宏山教授近年來(lái)的代表作之一。該書(shū)出版后，《北京日?qǐng)?bào)》理論版曾專門(mén)刊文予以推介。該書(shū)提出的一些觀點(diǎn)和思路，對(duì)于改進(jìn)城市治理、提升治理能力具有啟示和借鑒意義。

該書(shū)的特色表現(xiàn)在如下五個(gè)方面：

第一，該書(shū)從公共服務(wù)的視角，對(duì)城市的性質(zhì)做出新的界定。

該書(shū)提出城鄉(xiāng)之間的本質(zhì)差別不在于建筑風(fēng)格、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性，而在于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚性。基于這一點(diǎn)，政府治理不可能完全消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，區(qū)域治理需要摒棄“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”思維，轉(zhuǎn)而樹(shù)立底線公平理念。政府要制定基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、村鎮(zhèn)規(guī)劃等手段，優(yōu)化資源空間布局，保障農(nóng)村居民就近獲取不可或缺的基本公共服務(wù)需求。

第二，該書(shū)從政府與社會(huì)關(guān)系的視角，剖析了中國(guó)城市治理的新模式。

該書(shū)梳理了公共治理的理論譜系，回顧了中國(guó)城市治理的制度演化，分析了中國(guó)城市治理的新模式。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革，體制外單位掌握的資源不斷增多，地方政府直接支配的資源所占比重在下降，其對(duì)社會(huì)主體的直接管控能力有所下降，但地方政府仍肩負(fù)著“無(wú)限責(zé)任”，負(fù)責(zé)解決一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)“有限能力”和“無(wú)限責(zé)任”的悖論，政府部門(mén)依托公共權(quán)威，通過(guò)資格認(rèn)定、精英吸納、資源支持、黨群嵌入、項(xiàng)目合作的方式，對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行跨界整合，在實(shí)踐中形成了“整合治理”模式。在整合治理下，公共部門(mén)占據(jù)主導(dǎo)地位，是跨界運(yùn)作的發(fā)起者和組織者，其他相關(guān)主體需要配合政府部門(mén)開(kāi)展工作。整合治理取得了顯著成效，也存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

第三，該書(shū)剖析了中國(guó)制度環(huán)境下跨部門(mén)治理的制度需求。

城市治理立基于特定的制度情境之中，由于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性制度不同，在實(shí)踐中形成了多樣化的跨部門(mén)運(yùn)作方式。該書(shū)系統(tǒng)梳理了美國(guó)和英國(guó)城市跨部門(mén)治理的制度演進(jìn)，并提出了中國(guó)城市走向整體治理的制度需求。在單一制和中央集權(quán)體制下，中國(guó)地方治理運(yùn)作形成了上下對(duì)口、左右對(duì)齊的“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)。中央部委和上級(jí)部門(mén)直接指揮城市行政部門(mén)，縱向的“條條”運(yùn)作較為暢通，而橫向的跨部門(mén)運(yùn)作面臨很多壁壘。近年來(lái)，一些城市通過(guò)應(yīng)用信息技術(shù)、開(kāi)展流程再造推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革等手段，積極開(kāi)展跨部門(mén)運(yùn)作，取得了顯著成效。提升城市整體治理能力，除了自下而上的改革以外，還需要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，賦予城市政府更大的自主治理權(quán)。

第四，該書(shū)系統(tǒng)剖析了學(xué)界對(duì)于街道辦事處改革的爭(zhēng)議性觀點(diǎn)，提出了街道體制改革的新思路。

改革開(kāi)放以來(lái)，街道辦事處承擔(dān)的行政職責(zé)越來(lái)越多，在實(shí)際運(yùn)作中面臨著“責(zé)大權(quán)小”的困境。為化解街居體制面臨的矛盾，近年來(lái)，一些研究者提出撤銷街道辦事處，由區(qū)政府直接指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，將區(qū)政府的具體職能部門(mén)下沉到社區(qū)，建立社區(qū)服務(wù)站，直接面對(duì)居民提供服務(wù)。該書(shū)對(duì)這一觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)。作者提出中國(guó)城市街道轄區(qū)的人口規(guī)模，相當(dāng)于美國(guó)中小城市的規(guī)模，如果撤銷街道辦之后，街道層面的綜合協(xié)調(diào)將會(huì)面臨挑戰(zhàn)。作者提出我國(guó)大城市的市轄區(qū)面積和人口規(guī)模較大，公共服務(wù)任務(wù)重，有必要建立以街道為基本單位的公共服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)公共服務(wù)和社會(huì)治理工作。

第五，該書(shū)通過(guò)國(guó)內(nèi)外典型案例分析，提出了改進(jìn)市政績(jī)效評(píng)估的思路。

市政績(jī)效評(píng)估是提升公共服務(wù)效率和部門(mén)回應(yīng)性的重要手段，市政績(jī)效評(píng)估具有內(nèi)部控制和外部責(zé)任兩種模式，內(nèi)部控制模式以效率為核心，有利于建設(shè)高效政府，也存在著公眾參與不足的問(wèn)題。外部責(zé)任模式采取公眾意見(jiàn)調(diào)查的方式，旨在提升公眾滿意度。該書(shū)提出整合這兩種評(píng)估模式，構(gòu)建新型市政績(jī)效評(píng)估模式。該書(shū)選擇北京市朝陽(yáng)區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、巴爾的摩市CitiStat系統(tǒng)作為典型案例，通過(guò)比較案例分析，提出要兼顧內(nèi)部控制和外部責(zé)任，擴(kuò)大公眾滿意度在績(jī)效評(píng)估中的權(quán)重，建立常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，發(fā)揮績(jī)效結(jié)果對(duì)改進(jìn)行政管理的促進(jìn)作用。

城市是人類文明的結(jié)晶，城市興則國(guó)家興，城市強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，城市善治，則國(guó)家善治。改進(jìn)城市治理，推進(jìn)城市善治，既要關(guān)注本土實(shí)踐和問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也要開(kāi)展比較研究，借鑒國(guó)內(nèi)外城市治理的新機(jī)制、新模式。該書(shū)在分析中國(guó)城市問(wèn)題時(shí)，穿插著國(guó)外城市治理制度的比較分析。這種比較研究視角，有利于增進(jìn)認(rèn)知，加快知識(shí)積累，也可以在更大的空間范圍內(nèi)檢驗(yàn)相關(guān)理論。

基于上述，我十分樂(lè)意推薦該書(shū)。該書(shū)對(duì)中國(guó)城市治理模式的討論，對(duì)整合治理模式主要機(jī)制的剖析，對(duì)整體治理優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題的分析，對(duì)城市街道管理改革走向的探討，對(duì)城市公共空間建設(shè)存在問(wèn)題的探討，對(duì)市政績(jī)效評(píng)估模式的比較分析，有助于增進(jìn)對(duì)中國(guó)城市治理的理論認(rèn)知。該書(shū)提出的一些改革思路和治理工具，對(duì)改進(jìn)城市治理也具有借鑒和應(yīng)用意義。

（責(zé)任編輯：冷中華）