何藝軒，王郁芳

《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，截止到2016年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.8億人，比上年增加424萬人，其中50歲以上農(nóng)民工達(dá)5 408萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的19.2%。同時(shí)，報(bào)告還顯示了2012—2016年的農(nóng)民工年齡構(gòu)成，具體見表1。

表1 農(nóng)民工年齡構(gòu)成 %

依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一般將年齡在50歲以上的農(nóng)民工視為高齡農(nóng)民工。從表1可以看出，高齡農(nóng)民工的數(shù)量逐年增加，農(nóng)民工群體老齡化趨勢(shì)日益明顯。2003年以前，農(nóng)民工主要面臨工作環(huán)境惡劣、拖欠工資和社會(huì)地位低下等問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，高齡農(nóng)民工比重不斷上升，其養(yǎng)老問題逐漸受到重視。傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給由政府頒布政策、提供養(yǎng)老金，家庭提供服務(wù)與情感。計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，家庭規(guī)模逐漸小型化，空巢化加速發(fā)展，家庭對(duì)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí)，在高齡農(nóng)民工城市化進(jìn)程中，高層次、多種類的養(yǎng)老需求與政府單一供給模式間的矛盾，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給難以滿足高齡農(nóng)民工的需求，如何解決農(nóng)民工群體的養(yǎng)老問題，特別是高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老問題，已成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)亟待解決的重要任務(wù)。

一、當(dāng)前我國(guó)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需現(xiàn)狀及問題分析

（一）我國(guó)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀

高齡農(nóng)民工群體主要是指50歲以上，離開農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到城市務(wù)工的特殊群體。其特征主要有三點(diǎn)。一是文化程度低，主要以體力勞動(dòng)為主。文盲占比較少，小學(xué)文化和初中文化者超過50%，高中及以上文化者占比不到20%。受文化水平的影響，他們大多參與強(qiáng)度高、傷害大、工資低的體力工作（如建筑工、流水線工人）［1］。二是職業(yè)流動(dòng)較弱，以撫養(yǎng)家庭為目的。低文化水平使其更換工作的成本較大，長(zhǎng)期從事同一工作，多以男性為主，其賺取的工資主要用于供養(yǎng)家庭，未考慮自身養(yǎng)老問題。三是長(zhǎng)期居住在城市，有較高的精神需求。由于高齡農(nóng)民工長(zhǎng)期在城市工作，習(xí)慣城市生活和氛圍，能接受更多信息，使得他們相對(duì)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民有更高的精神需求。傳統(tǒng)研究農(nóng)民工養(yǎng)老需求采用“一刀切”的方式，將養(yǎng)老需求分為經(jīng)濟(jì)支持和生活照料2個(gè)方面，較少關(guān)注精神領(lǐng)域。我們?cè)诜治龈啐g農(nóng)民工群體特征的基礎(chǔ)上，對(duì)養(yǎng)老需求進(jìn)行有效分類分析，有助于更好了解農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需過程中存在的問題。

1.生活照料、家政服務(wù)需求

基本生活照料是老年人養(yǎng)老服務(wù)必不可少的一項(xiàng)服務(wù)，其中衣食住行滿足老年人最基本的生活需求對(duì)病殘老人或者孤獨(dú)老人尤為重要。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前中國(guó)有30%的老人需要日間照料服務(wù)，有超過20%的老人希望有鐘點(diǎn)工為其解決日常繁瑣的家務(wù)勞動(dòng)，且其需求量越來越大。長(zhǎng)時(shí)間的體力工作和惡劣的工作環(huán)境導(dǎo)致高齡農(nóng)民工具有缺少生活自理技能和活動(dòng)不便等較之一般老人的特殊性。農(nóng)民工家庭一般存在多代同時(shí)外出務(wù)工的情況，回鄉(xiāng)養(yǎng)老缺少家庭支持，使得高齡農(nóng)民工對(duì)基本生活照料服務(wù)的需求更加迫切。高齡農(nóng)民工在城務(wù)工時(shí)間較長(zhǎng)，受城市文化影響較深，更易接受基本生活照料服務(wù)社會(huì)化供給思想。

2.醫(yī)療保健、預(yù)防的需求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)老年人消費(fèi)結(jié)構(gòu)由基本生活消費(fèi)為主逐漸向醫(yī)療護(hù)理消費(fèi)為主轉(zhuǎn)變，醫(yī)養(yǎng)支出比重逐年提升。老年人隨著年齡增長(zhǎng)患病幾率加大，醫(yī)療水平提升使得老年人預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，老年人的醫(yī)養(yǎng)問題和長(zhǎng)期護(hù)理問題變得突出。當(dāng)前，我國(guó)需要醫(yī)療照料的老人高達(dá)3 700萬人，從《2016農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》中可知，50歲以上的農(nóng)民工群體從2011年的14.3%增長(zhǎng)到2016年的19.2%，農(nóng)民工群體老齡化嚴(yán)重。農(nóng)民工群體也是老年醫(yī)療照料服務(wù)的需求主體。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工群體中，有13.5%的人選擇醫(yī)療康復(fù)，34%的人選擇長(zhǎng)期照護(hù)，另有超過50%的人選擇建立健康檔案，進(jìn)行定期的醫(yī)療檢查和預(yù)防。農(nóng)民工在建筑工地、流水生產(chǎn)線等行業(yè)承擔(dān)最繁重的基層工作，惡劣的工作環(huán)境、高強(qiáng)度的工作量對(duì)他們的身體造成了較大顯性與隱性傷害，并在老年下崗時(shí)顯露出來，使得高齡農(nóng)民工對(duì)于醫(yī)療護(hù)理尤其是預(yù)防保健有巨大的需求。

3.自我實(shí)現(xiàn)、繼續(xù)發(fā)展的需求

農(nóng)民工群體長(zhǎng)期從事建筑、基建、工廠流水線等體力勞動(dòng)的工作，退出工作領(lǐng)域的時(shí)間要早于從事腦力工作的群體。雖然長(zhǎng)期從事高強(qiáng)度工作和面對(duì)惡劣的工作環(huán)境極大增加了他們患病機(jī)率，但隨醫(yī)療水平的提高，農(nóng)民工的預(yù)期壽命仍可達(dá)到70歲左右。如何使高齡農(nóng)民工有一個(gè)充實(shí)的晚年生活與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。農(nóng)民工年老回鄉(xiāng)的生活環(huán)境和獨(dú)居狀況也會(huì)使他們的心理出現(xiàn)問題。由于受到城市中老年人再就業(yè)和豐富精神生活的影響，高齡農(nóng)民工對(duì)于自我實(shí)現(xiàn)和繼續(xù)發(fā)展有更強(qiáng)烈的需求。

（二）當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主要有政策供給和項(xiàng)目供給。從養(yǎng)老政策供給來看，1996年通過的《中華人民共和國(guó)老年權(quán)益保障法》在法律層面為解決老年人口這一特殊群體的利益提供了保障。2006年國(guó)務(wù)院下發(fā) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出要高度重視農(nóng)民工社會(huì)保障工作，根據(jù)農(nóng)民工的需求進(jìn)行分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，逐漸解決養(yǎng)老保障問題。2006年由全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室牽頭出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中提出要建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會(huì)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。2012年修改的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》補(bǔ)充了贍養(yǎng)人對(duì)于失能、失智老人的長(zhǎng)期照護(hù)和提供醫(yī)療的義務(wù)規(guī)定；增加了老年人精神照料規(guī)定，并為有需要的老年人提供無償?shù)姆稍?013年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，文件提出到2015年我國(guó)要基本形成有健全的制度、完整的組織、一定的規(guī)模，運(yùn)營(yíng)流暢、高質(zhì)量服務(wù)產(chǎn)品以及可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老體系。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》中提出：要積極推動(dòng)農(nóng)民工在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域享有均等化服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)組織在服務(wù)農(nóng)民工群體中的重要作用，豐富農(nóng)民工精神文化生活。從養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目供給來看，目前我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)供給水平呈現(xiàn)出顯著的波浪形特征，具體見表2。

表2 我國(guó)公共養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目及水平

表2統(tǒng)計(jì)的11項(xiàng)指標(biāo)中，養(yǎng)老床位、年末收留撫養(yǎng)老人數(shù)、老年學(xué)校、社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)日間照料站等幾項(xiàng)指標(biāo)在2011—2014年間呈上升趨勢(shì)。其中，社區(qū)日間照料站的發(fā)展最為迅速，增長(zhǎng)114%。其他幾項(xiàng)也出現(xiàn)了不同程度的增長(zhǎng)，如養(yǎng)老床位增加63.6%、年末收留撫養(yǎng)老人數(shù)增加22.3%、老年學(xué)校增加12.5%、社區(qū)服務(wù)中心增加60.4%。剩下的6項(xiàng)指標(biāo)都出現(xiàn)了不同程度的波動(dòng)，其中幾個(gè)指標(biāo)發(fā)生了明顯的下降趨勢(shì)，如志愿者組織與老年活動(dòng)室等。目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模出現(xiàn)了較明顯的增長(zhǎng)，但增速整體較慢，其中50%的指標(biāo)來回波動(dòng)或下降，表明當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給水平不足，難以滿足我國(guó)農(nóng)民工總量大、層次多的養(yǎng)老需求［2］。

（三）當(dāng)前我國(guó)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題分析

雖然我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)供給在政策和項(xiàng)目2個(gè)方面都取得了較大的成就，但相對(duì)我國(guó)農(nóng)民工日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)在基本生活照料、醫(yī)療保健預(yù)防和自我實(shí)現(xiàn)等方面的獨(dú)特需求還存在許多問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.服務(wù)供給能力不足難以滿足高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求總量

據(jù)《2016年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查》顯示，截止到2016年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.8億人，50歲以上農(nóng)民工達(dá)到5 408萬人，60歲以上人口占比為7.4%，如此龐大的高齡農(nóng)民工群體及其增量導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加。我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)供給與不斷擴(kuò)大的農(nóng)民工養(yǎng)老需求脫節(jié)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢。截止到2014年，我國(guó)服務(wù)機(jī)構(gòu)總量達(dá)5萬多個(gè)，床位有577.8萬張，與高達(dá)5 408萬的老齡農(nóng)民工總數(shù)相比仍是杯水車薪。雖有國(guó)家政策支持，我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展迅速，2001—2013年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共有25.2萬個(gè)，但機(jī)構(gòu)覆蓋率僅占36.9%，難以滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。高齡農(nóng)民工群體的養(yǎng)老服務(wù)針對(duì)性供給就更少。農(nóng)民工日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求與當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足的矛盾是目前我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老最主要的矛盾。

2.服務(wù)供給種類少、缺乏針對(duì)性難以適應(yīng)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求

從2016年的《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告》可以明顯看出，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)及項(xiàng)目發(fā)展顯著，出現(xiàn)不同程度的項(xiàng)目創(chuàng)新，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。相較農(nóng)民工特殊性和多層次的服務(wù)需求，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)供給存在項(xiàng)目種類少、缺乏針對(duì)性等問題。高齡農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求主要分為基本生活照料、醫(yī)療保健預(yù)防和自我實(shí)現(xiàn)，這三項(xiàng)分別占比為25%、45%和30%。我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)供給主要集中在生活照料，醫(yī)療護(hù)理方面只設(shè)立醫(yī)療檔案和提供保健知識(shí)，而對(duì)農(nóng)民工最重視的自我實(shí)現(xiàn)和繼續(xù)發(fā)展，僅提供了法律維權(quán)和戶外娛樂，缺乏農(nóng)民工再發(fā)展等自我實(shí)現(xiàn)服務(wù)。供給僅處于維持農(nóng)民工養(yǎng)老最低需求和滿足最基本需要的水平，沒有考慮到農(nóng)民工個(gè)體、地區(qū)等差異造成的需求不同。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施雖有發(fā)展，但更多是由于年久失修導(dǎo)致的養(yǎng)老設(shè)施損壞，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的質(zhì)量不高導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量高低不一，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性。

3.服務(wù)供給主體單一、方式落后，難以解決高齡農(nóng)民工養(yǎng)老需求的特殊性

農(nóng)民工對(duì)日照、醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)的需求彈性小，但農(nóng)民工自身收入有限，難以承擔(dān)高昂的費(fèi)用。這是農(nóng)民工群體養(yǎng)老需求的特殊性。我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)供給方式主要以政府供給為主、市場(chǎng)機(jī)制為輔［3］。政府提供覆蓋全民的養(yǎng)老服務(wù)，但只保證基本養(yǎng)老需求，難以滿足農(nóng)民工的生活、醫(yī)療和精神慰藉等高水平需求；企業(yè)提供的養(yǎng)老服務(wù)雖可以滿足農(nóng)民工多層次、高水平的需求，但供給成本較高，農(nóng)民工難以負(fù)擔(dān)。農(nóng)民工低經(jīng)濟(jì)收入與高養(yǎng)老需求間的矛盾成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給的巨大難題。傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)二元供給方式導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)供給效率低下、資源浪費(fèi)。盡管目前我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展如火如荼，養(yǎng)老供給社會(huì)多元力量參與的缺陷必將產(chǎn)生巨大的危機(jī)。

二、社會(huì)組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的可行性分析

目前，學(xué)界對(duì)“社會(huì)組織”的內(nèi)涵尚未統(tǒng)一，在不同的文章中有不同的表述。美國(guó)學(xué)者列維特（T·Levitt）把不屬于政府和私營(yíng)企業(yè)的所有組織稱為第三部門。張尚仁從社會(huì)組織的特性將社會(huì)組織定義為獨(dú)立于社會(huì)和企業(yè)之外的第三種力量，并向特定群體提供服務(wù)的組織。鄧國(guó)勝將社會(huì)組織等同于“非營(yíng)利組織”，認(rèn)為其就是處于政府部門以外的不以營(yíng)利為目的的一切社會(huì)團(tuán)體。王名教授認(rèn)為，社會(huì)組織具有非政府性、非營(yíng)利性、公益性等特點(diǎn)［4］。通過梳理文獻(xiàn)，參考國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，并結(jié)合本次研究需要，我們將社會(huì)組織的內(nèi)涵概括為不在政府機(jī)關(guān)部門與營(yíng)利性企業(yè)范疇之中，不以營(yíng)利為目的，由社會(huì)成員志愿組成，有組織章程，服務(wù)于社會(huì)特定領(lǐng)域的組織。

為解決“政府失靈”的問題，韋斯布羅德建議引入第三方力量參與公共服務(wù)作為破解的途徑。邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出了“多中心”的概念，認(rèn)為社會(huì)組織參與公共服務(wù)的提供，可以改變傳統(tǒng)兩元包辦的模式，更好為公眾提供服務(wù)。他們的研究為社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了理論依據(jù)。目前，我國(guó)政府與市場(chǎng)供給能力不足和農(nóng)民工日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求總量、層次之間的矛盾，從現(xiàn)實(shí)層面上為社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了支撐。

首先，政府和市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)供給能力有限。近年，政府用于養(yǎng)老方面的財(cái)政支出越來越大，但公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依然面臨著數(shù)量少、質(zhì)量差等問題。例如，內(nèi)蒙古烏海市的公辦養(yǎng)老院自20世紀(jì)末成立以來一直供養(yǎng)50多位五保戶，但由于建設(shè)時(shí)間過長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足老人的養(yǎng)老需求。50多位老人只是全市五保戶老人的小部分，卻反映出養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾嚴(yán)峻。以營(yíng)利為目的的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然發(fā)展迅速，數(shù)量眾多，但服務(wù)水平參差不齊。高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施完善，環(huán)境適宜，專業(yè)性強(qiáng)，但費(fèi)用太高導(dǎo)致高齡農(nóng)民工難以承擔(dān)；部分小型機(jī)構(gòu)雖然費(fèi)用較低，可是服務(wù)質(zhì)量低，盡管入住率相較前者有明顯的統(tǒng)計(jì)優(yōu)勢(shì)，可高齡農(nóng)民工的精神需求仍得不到有效滿足。這為具有志愿性和非營(yíng)利性的社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了空間。

其次，高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)需求水平不斷提高。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，農(nóng)民工基本生活需求得到滿足的同時(shí)，對(duì)文化娛樂、自我實(shí)現(xiàn)等精神層面的服務(wù)需求越來越突出，專業(yè)化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求尤為迫切。據(jù)相關(guān)報(bào)告顯示：“超過50%以上的農(nóng)民工有多層次的服務(wù)需求，需要家政服務(wù)的比例占25%，需要醫(yī)療保健的比例最高，達(dá)36.8%，而需要文化娛樂的比例也達(dá)到了14%左右，希望提供個(gè)性化服務(wù)”［5］。由此可見，目前農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的水平、內(nèi)容有了更高要求，且諸如醫(yī)療保健、精神慰藉的需求占比越來越大。在此形勢(shì)下，傳統(tǒng)的二元供給模式難以填補(bǔ)這些空白，數(shù)量龐大的社會(huì)組織憑借其獨(dú)有的專業(yè)性和靈活性恰好可以彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。

作為參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的有效主體，社會(huì)組織既可以為高齡農(nóng)民工提供種類繁多的產(chǎn)品與服務(wù)，也可以作為“粘合劑”最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的功能分析見圖1，其現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

圖1 社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的功能分析圖

第一，增加高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的多樣性、專業(yè)性。傳統(tǒng)的二元制供給模式下，政府和市場(chǎng)只能提供有限的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，無法填補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)需求的巨大缺口，提供高水平的養(yǎng)老產(chǎn)品。社會(huì)組織是處于政府與市場(chǎng)之外的供給主體，它具有專業(yè)性、靈活性等特點(diǎn)，能突破原有養(yǎng)老服務(wù)的供給困境，向養(yǎng)老服務(wù)需求對(duì)象提供種類繁多的產(chǎn)品。具體來說，參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，有的致力于解決農(nóng)民工日常生活照料問題；有的致力于為其提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)；有的則是傾向開展娛樂活動(dòng)，滿足農(nóng)民工對(duì)精神方面的需求。同時(shí)，社會(huì)組織自身?yè)碛袑I(yè)人員隊(duì)伍和開展活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，使得為農(nóng)民工提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)不再是空中樓閣。

第二，整合社會(huì)資源，促進(jìn)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。社會(huì)組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，不僅可以直接參與供給環(huán)節(jié)，還可以憑借其非營(yíng)利的服務(wù)宗旨吸引大量社會(huì)上的人力、財(cái)力和物力間接參與其中，如引進(jìn)社會(huì)志愿團(tuán)體、社會(huì)資本和閑置公共資產(chǎn)等［3］。在社區(qū)或村級(jí)層面將政府、社區(qū)、企業(yè)、家庭以及市場(chǎng)有機(jī)銜接、整合和協(xié)調(diào)起來，使其共同參與到養(yǎng)老服務(wù)中去。同時(shí)，社會(huì)組織是一種“草根”組織，它充分了解農(nóng)民工養(yǎng)老需求的特殊性，能夠?qū)⒚癖妼?duì)養(yǎng)老服務(wù)的最新需求及時(shí)反映給政府，從而達(dá)到政府在社會(huì)層面上與農(nóng)民工的溝通，緩解由于基層行政組織自身管理特性引致的低效率和浪費(fèi)問題，保障自由靈活地供給養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

第三，在社會(huì)范圍內(nèi)引起對(duì)高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注，拓寬服務(wù)供給主體。社會(huì)組織參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)不僅能為其提供專業(yè)和多樣的服務(wù)，也能通過引進(jìn)其他社會(huì)力量參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)，為其提供專業(yè)的知識(shí)與技術(shù)指導(dǎo)，壯大專業(yè)化隊(duì)伍。社會(huì)組織通過大眾傳媒大力宣傳了其參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的理念，有利于形成全社會(huì)關(guān)注農(nóng)民工養(yǎng)老的氛圍。以社會(huì)組織為“粘合劑”將社會(huì)福利資源進(jìn)行重新組合，有利于豐富服務(wù)內(nèi)容，拓寬農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。

總之，社會(huì)組織參與高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給不僅可以為農(nóng)民工提供直接或者間接的服務(wù)，也可以作為一種“粘合劑”整合社會(huì)資源，提供養(yǎng)老服務(wù)。社會(huì)組織也可以充分發(fā)揮自己的正外部性作用，引導(dǎo)多元主體參與到高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中去，在全社會(huì)范圍內(nèi)帶動(dòng)社會(huì)成員參與到農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)中去，為更好解決我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾創(chuàng)造條件。

三、社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)踐

我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老在20世紀(jì)末萌芽，發(fā)展至今仍存在許多亟待完善的不足之處，將社會(huì)組織引進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給是解決我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)問題的有效手段。探索這種模式，不僅要立足于我國(guó)現(xiàn)狀，更要參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。目前，國(guó)際上較為成熟的社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的國(guó)家與地區(qū)主要是美國(guó)、英國(guó)和香港。

（一）美國(guó)民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)踐

自20世紀(jì)70年代美國(guó)公共領(lǐng)域改革后，多元化主體開始參與公共管理事務(wù)，民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)也在此背景之下展開。美國(guó)進(jìn)入老齡化的時(shí)間較早，其采取的模式是社區(qū)主導(dǎo)、民眾自覺參與、自下而上發(fā)展，非營(yíng)利組織管理。

美國(guó)政府為養(yǎng)老領(lǐng)域中社會(huì)組織的參與提供了巨大支持：歷屆美國(guó)政府都簽署了有關(guān)于社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的支持法令；美國(guó)政府對(duì)于提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織不僅有資金支持，更有稅收優(yōu)惠政策，并出臺(tái)了一系列法案來促進(jìn)捐贈(zèng)。同時(shí)，美國(guó)還注重培養(yǎng)社會(huì)組織承擔(dān)養(yǎng)老事務(wù)的能力，有居民自發(fā)形成組織領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)，提供如日常照料、醫(yī)療保健和家庭調(diào)解等服務(wù)。這種做法不僅擴(kuò)大了養(yǎng)老服務(wù)供給的主體，更重要的是提高了供給效率和民眾自我參與養(yǎng)老服務(wù)的意識(shí)。值得一提的是，美國(guó)大部分養(yǎng)老服務(wù)是由社會(huì)志愿團(tuán)體提供的，而不是由特定主體包辦。

（二）英國(guó)福利組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)踐

英國(guó)是世界上第一個(gè)政府與社會(huì)組織形成合作伙伴關(guān)系的國(guó)家。20世紀(jì)50年代，英國(guó)就出現(xiàn)了“社區(qū)照顧”的服務(wù)模式，主要提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、心理咨詢和臨終關(guān)懷等服務(wù)［6］。英國(guó)政府加強(qiáng)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的法律建設(shè)，1990年以來對(duì)社會(huì)照顧進(jìn)行多次的法案修改，確定了政府與社會(huì)組織合作的模式，嚴(yán)格區(qū)分供需身份，減少政府干預(yù)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)的重要性。政府對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)社會(huì)組織設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，采取配套的項(xiàng)目評(píng)估，并對(duì)認(rèn)可的項(xiàng)目給予經(jīng)費(fèi)扶持。政府也會(huì)對(duì)扶持的項(xiàng)目進(jìn)行抽查，如果發(fā)生問題，該組織將承擔(dān)責(zé)任。

（三）香港社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的實(shí)踐

香港社會(huì)組織的發(fā)展路徑在一定程度上受到英國(guó)福利模式的影響，主要供給項(xiàng)目集中在經(jīng)濟(jì)援助和救濟(jì)方面。香港的社會(huì)組織注重提供社會(huì)福利。在20世紀(jì)70年代以后，在“社區(qū)建設(shè)”的風(fēng)氣下，香港開始以服務(wù)發(fā)展和專業(yè)化目標(biāo)提供社區(qū)服務(wù)。香港社會(huì)組織與政府之間是一種合作伙伴關(guān)系，兩者通過協(xié)商和聯(lián)系的方式進(jìn)行溝通。在社會(huì)福利服務(wù)方面，政府只作為政策的制定者，具體的服務(wù)由社會(huì)組織提供，自主性、獨(dú)立性較強(qiáng)。香港政府向社會(huì)組織提供資金資助。特別是，20世紀(jì)90年代以后，政府用于在社會(huì)福利上的資金開支占到了60億元港幣，其中有一半以上的資金用于民間服務(wù)組織。

四、構(gòu)建以社會(huì)組織為核心“一體兩翼”的高齡農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給體系

（一）當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的方式

我國(guó)參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的社會(huì)組織分為2種：一種是在政府部門（民政部門）登記在案的組織，包括社團(tuán)、民營(yíng)非營(yíng)利性企業(yè)以及慈善基金會(huì)等；另一種是由社會(huì)成員自發(fā)組成的以自我服務(wù)為目的的“草根團(tuán)體”。其參與農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給的方式分為以下3種。

首先，影響力最大的方式是社會(huì)組織能夠參與養(yǎng)老服務(wù)政策的制定。社會(huì)組織參與政策制定是利用自身的社會(huì)性特點(diǎn)，在其提供養(yǎng)老服務(wù)的過程中充分了解高齡農(nóng)民工群體特殊的養(yǎng)老需求，并通過參與政府制定和實(shí)施養(yǎng)老政策的環(huán)節(jié)反映農(nóng)民工的意志。傳統(tǒng)的政策制定過程中政府起決定性作用，而政策受眾無法在政策制定、實(shí)施和評(píng)估過程中發(fā)出自己的聲音。公共政策理論指出，如果一個(gè)社會(huì)群體無法在決策層中占有1/3的比重，則其利益訴求無法被納入到?jīng)Q策中去。因此，社會(huì)組織作為了解農(nóng)民工養(yǎng)老現(xiàn)狀的前排兵，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)他們的養(yǎng)老需求，動(dòng)員聯(lián)系媒體及輿論對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行報(bào)道，將其納入到政府部門的討論范疇，最終影響?zhàn)B老服務(wù)政策的制定。以老齡工作委員會(huì)辦公室為例，該機(jī)構(gòu)組織專家學(xué)者對(duì)當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，找出其中存在的不足，以調(diào)查報(bào)告的形式向政府提供政策建議，為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

其次，效果最明顯的方式是社會(huì)組織與政府進(jìn)行項(xiàng)目合作，承接養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際供給。二元制供給模式下，政府與市場(chǎng)各有局限，政府通過購(gòu)買服務(wù)將養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給外包給社會(huì)組織，政府只充當(dāng)項(xiàng)目和服務(wù)的招標(biāo)者和經(jīng)費(fèi)提供者。目前，社會(huì)組織與政府項(xiàng)目合作的方式有3種。一是合同承包模式，即政府通過招標(biāo)，篩選有合適資質(zhì)的社會(huì)組織參與政府項(xiàng)目或?yàn)槟繕?biāo)對(duì)象提供服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)提供經(jīng)費(fèi)。二是服務(wù)補(bǔ)貼模式，即政府不直接與社會(huì)組織簽訂協(xié)議，而是作為引導(dǎo)角色，通過為參與特定服務(wù)項(xiàng)目的組織提供一定的稅收優(yōu)惠和資金補(bǔ)助，達(dá)到社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的效果。三是憑單制，即將選擇服務(wù)的權(quán)利交給需要服務(wù)的群體，社會(huì)組織通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制爭(zhēng)取憑單獲得政府的優(yōu)惠幫扶。

最后，社會(huì)效益最優(yōu)的方式是通過組織社會(huì)資源形成志愿服務(wù)。農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展僅依靠政府、企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，社會(huì)組織可以通過組建志愿者團(tuán)隊(duì)，將有意參加養(yǎng)老服務(wù)的分散志愿團(tuán)體組織起來，形成合力為農(nóng)民工提供各種產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，學(xué)生團(tuán)體成為志愿力量的重要主體。社會(huì)組織還可以通過成員間的互助行為使特殊群體獲得量身定制的服務(wù)（例如殘疾人自助組織），促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益［7］。

（二）建立以社會(huì)組織為核心的“一體兩翼”供給體系

在老齡化加劇的大背景下，傳統(tǒng)的政府包攬或者市場(chǎng)供給無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，供需矛盾突出。構(gòu)建以社會(huì)組織為核心、政府保障為支持、市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的“一體兩翼”式養(yǎng)老服務(wù)供給模式是解決當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給問題的有效途徑。

1.建立以政府為保障的環(huán)境支持

福利多元模式下的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給必須依靠政府作為保障主體，為農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)營(yíng)造良好的社會(huì)和政策環(huán)境，發(fā)揮政府的兜底作用。政府主要承擔(dān)偏向宏觀環(huán)境的構(gòu)建，具體包括以下2個(gè)方面。第一，提供政策法律環(huán)境。養(yǎng)老服務(wù)由于其社會(huì)性和私人性混合的特征，難以確定其邊界，為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給造成了阻礙。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益保障僅有規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。隨著老齡化的加劇，養(yǎng)老服務(wù)的重要性日益凸顯，政府需不斷完善相關(guān)法律，通過政策引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。第二，培育社會(huì)供給主體。政府從生產(chǎn)者變?yōu)橐?guī)則制定者，其承擔(dān)的職責(zé)更重。過去，政府供給養(yǎng)老產(chǎn)品效率低，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求；現(xiàn)在，政府成為規(guī)則制定者，為社會(huì)組織參與降低了門檻，對(duì)其提供資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)供給。同時(shí)，政府也加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)多元主體的供給服務(wù)與產(chǎn)品監(jiān)督，以保證供給水平與質(zhì)量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，形成以政府為“左翼”的環(huán)境支持。

2.建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制支持

盡管政府在農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給中有重要責(zé)任，但不意味著政府是養(yǎng)老產(chǎn)品供給的唯一主體。市場(chǎng)因其具有的高效率和高供給力，是養(yǎng)老服務(wù)供給的機(jī)制保障。產(chǎn)業(yè)化和民營(yíng)化成為養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展的趨勢(shì)。市場(chǎng)機(jī)制下服務(wù)質(zhì)量是重要決定因素。當(dāng)前，我國(guó)許多企業(yè)想在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)大展身手，但由于服務(wù)質(zhì)量難以保證，無法獲得農(nóng)民工認(rèn)可。提升養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)完善的重點(diǎn)在于完善服務(wù)隊(duì)伍，通過宣傳與激勵(lì)使得更多專業(yè)人才進(jìn)入該領(lǐng)域，形成一支專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新，運(yùn)用科技手段提升服務(wù)效率和管理水平，將互聯(lián)網(wǎng)、科技和養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合為一體，使得養(yǎng)老市場(chǎng)更加完善，促使更多企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)。在市場(chǎng)主體增多情況下，需加強(qiáng)企業(yè)間的相互合作，形成行業(yè)協(xié)會(huì)。要加強(qiáng)企業(yè)與政府、企業(yè)與社會(huì)的交流，提升服務(wù)水平；加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督供給企業(yè)，最終達(dá)到完善養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制“右翼”的支持作用。

3.建立以社會(huì)組織為核心的供給支持

政府失靈和市場(chǎng)失靈的共同存在要求社會(huì)組織參與養(yǎng)老領(lǐng)域。社會(huì)力量的蓬勃發(fā)展為我國(guó)的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾。非營(yíng)利組織和志愿組織是社會(huì)組織的重要組成部分，它們所特有的非營(yíng)利性、志愿性和社會(huì)性能夠充分滿足老年人或者高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老需求，緩解農(nóng)民工收入水平低帶來的養(yǎng)老困境。加強(qiáng)社會(huì)組織的核心供給能力，加快非營(yíng)利組織的發(fā)展步伐，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元性，避免政府單一供給的尷尬，以及可能出現(xiàn)的供給總量不足問題。完善以社會(huì)組織主導(dǎo)的農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容，根據(jù)不同年齡群體的養(yǎng)老需求，提供差異化服務(wù)菜單，實(shí)現(xiàn)從生活照料、醫(yī)療護(hù)理到精神慰藉的全面服務(wù)［8］。壯大以社會(huì)組織為核心供給方式的規(guī)模，擴(kuò)大志愿者隊(duì)伍。發(fā)揚(yáng)志愿者的利他精神，在社會(huì)層面形成“我為人人，人人為我”的養(yǎng)老氛圍。以社區(qū)作為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的依托基礎(chǔ)，充分提供居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”相互融合的多種養(yǎng)老服務(wù)模式，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給體系，將政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)更好更快的發(fā)展提供“供給支持”。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[EB/OL].（2017-04-28）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.

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