道陶娜

【摘要】我國(guó)農(nóng)田土壤污染問題由來(lái)已久且愈加嚴(yán)重。政府雖參與治理，但是成效并不明顯。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。通過(guò)分析農(nóng)田污染產(chǎn)生的根源，認(rèn)為自主治理模式或許可以成為有益嘗試。并根據(jù)奧斯特羅姆的自主治理理論為農(nóng)田污染治理提供建議。

【關(guān)鍵詞】自主治理理論 農(nóng)田污染 農(nóng)村社會(huì)環(huán)境變化

一、問題的提出

較之改革開放時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅提高，農(nóng)民生活水平有著明顯提升。但與此同時(shí)，由于沒有對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境問題采取及時(shí)有效的措施，農(nóng)村環(huán)境污染問題愈加凸顯。在歷經(jīng)8年調(diào)查的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告》中表明我國(guó)土壤環(huán)境狀況很不樂觀。尤其是耕地土壤質(zhì)量堪憂，其點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。隨意排放工礦業(yè)廢棄污染物、濫用化學(xué)農(nóng)藥、地膜等產(chǎn)品成為土壤污染的主要原因。同時(shí)由于農(nóng)田污染引起的群體性事件頻發(fā)。僅在2017，河南的“鎘麥”事件、河北無(wú)極縣的非法傾倒廢液的行為、江西出現(xiàn)“鎘大米”、雄安新區(qū)的安新縣、容城縣、雄縣都有類似事件報(bào)道。自2004年，國(guó)家一直有出臺(tái)相關(guān)土壤防治政策，但直到頒布“土十條”，相關(guān)土壤污染防治的法律法規(guī)才基本健全。由此導(dǎo)致農(nóng)田污染問題積存許久，現(xiàn)今治理起來(lái)很是困難。

同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村已呈現(xiàn)了全新的面貌。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提高釋放了大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化問題突顯。另一方面，自2013年提出構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已有4年之余?，F(xiàn)今在“統(tǒng)”的層面形成了集體經(jīng)濟(jì)、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織等經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系?！胺帧钡膶用嫘纬闪似胀ㄞr(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶等多元經(jīng)營(yíng)主體的形式。農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的改變對(duì)于農(nóng)田污染的防治問題將帶來(lái)更多的變數(shù)。

農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題密切聯(lián)系著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、國(guó)家糧食安全、振興鄉(xiāng)村等諸多戰(zhàn)略目標(biāo)。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、美化農(nóng)村生活環(huán)境才能確保人民大眾的糧食安全、才能讓農(nóng)民的心定下來(lái)，更加積極的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作、讓農(nóng)民成為有奔頭的職業(yè)。至此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境污染問題成為必須要攻克的難關(guān)之一、成為我國(guó)建成全面小康社會(huì)的一項(xiàng)瓶頸。

二、文獻(xiàn)綜述

在國(guó)內(nèi)，圍繞農(nóng)村環(huán)境污染問題的治理，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行分析，最初依靠于兩個(gè)傳統(tǒng)的邏輯：市場(chǎng)力量（馮建2005）和政府力量（高小平2004，李建琴2006）。隨著農(nóng)村環(huán)境污染問題的不斷惡化，有學(xué)者引入社會(huì)資本，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)資本的作用（張俊哲、王春榮2012、肖永添2018、杜焱強(qiáng)2016、王曉毅2014）。閔繼勝、孔祥智（2016）指出農(nóng)村環(huán)境問題是國(guó)家政策下的一系列制度安排的結(jié)果。也有學(xué)者從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角，認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)“斷裂”是農(nóng)村環(huán)境污染的深層次原因（李錦順2005、戴紅軍2013）。隨著研究的深入，更多的學(xué)者認(rèn)為，合作治理機(jī)制可以較好的平衡農(nóng)村內(nèi)部多方的利益關(guān)系（馮亮2015、鄔蘭婭2017）。

針對(duì)本文的研究對(duì)象-農(nóng)田污染問題，認(rèn)為目前的研究存在以下不足：

第一，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、“三權(quán)分置”獨(dú)特的農(nóng)地制度的深人，我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在發(fā)生變化，不再是以前的普通農(nóng)戶。以家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)為主導(dǎo)的新型經(jīng)營(yíng)主體有著多元化的顯著特征。對(duì)于農(nóng)田污染，該新型主體的作用可能是雙刃劍。但是，有關(guān)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)田污染治理的作用的相關(guān)研究非常少。

第二，隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以往的農(nóng)村社會(huì)資本發(fā)生轉(zhuǎn)變。賴以傳統(tǒng)社會(huì)資本的監(jiān)督、制裁方式需要做出變革。

第三，由社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的“村容整潔”到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“生態(tài)宜居”，對(duì)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題的要求明顯升級(jí)。如何達(dá)成這一目標(biāo)，我想，自主治理理論或許可能提供一些答案。

三、農(nóng)田污染問題的經(jīng)濟(jì)邏輯分析：

1.農(nóng)田污染產(chǎn)生的根源及矛盾：有效制度的缺失

亞里士多德曾說(shuō)，凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)是最少受人照顧的事務(wù)，人們會(huì)關(guān)注著自己的所有，而忽視公共事務(wù)。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為“公地悲劇”、“集體行動(dòng)的困境”和“囚徒困境”是公共資源治理的必然結(jié)果，是不可避免的。對(duì)于公共池塘資源的治理問題上，學(xué)術(shù)界對(duì)其持有悲觀的態(tài)度。

農(nóng)田土壤作為公共池塘資源，具有明顯的非排他性和外部性。在我國(guó)農(nóng)田污染過(guò)程中涉及的個(gè)體主要有：從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普通農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)成員、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)法人、農(nóng)村合作社成員、工業(yè)生產(chǎn)的工廠法人等。為了分析簡(jiǎn)便對(duì)其進(jìn)行分類，則有一下三類：內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者（例如，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)法人等）、外源性污染源的生產(chǎn)者（例如，工廠法人等）、第三方（例如，當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)等、其他村民）。由于農(nóng)田土壤作為公共池塘資源，其兩個(gè)顯著的特征使其有了被污染的可能性。首先，非排他性。即一類主體無(wú)法將其他三類主體排斥在收益之外。其次，外部性。無(wú)論哪一方個(gè)體，都并不直接承擔(dān)其污染行為產(chǎn)生的成本。奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提到“除非一個(gè)群體中的人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強(qiáng)制或其他某種特別手段，促使個(gè)人為他們的共同利益行動(dòng)，否則理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動(dòng)?！币虼丝芍?，在沒有一個(gè)有效的制度安排之下，無(wú)論外源性污染源的生產(chǎn)者還是內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者都會(huì)基于個(gè)體理性決策下，做出決策。該決策便是，對(duì)自己的制造污染的行為不加以限制、或者在農(nóng)田污染治理行動(dòng)中選擇搭便車。即個(gè)體理性的決策導(dǎo)致了集體非理性的結(jié)果。

那么，如何使個(gè)體理性選擇與集體行動(dòng)目標(biāo)達(dá)成一致？奧斯特羅姆通過(guò)大量實(shí)例研究得出，合理有效的制度通過(guò)協(xié)調(diào)各方的獨(dú)立決策，最終可以擺脫集體行動(dòng)的困境解決“公地悲劇”的難題。

2.故有政策沒有顯著成效的原因

在回顧我國(guó)10幾年的土壤污染防治的相關(guān)工作后，可以看出其成效并不明顯。淺析其原因大概有以下幾種：第一，國(guó)家頒布的法律法規(guī)都是針對(duì)政府組織和企業(yè)層面。一方面對(duì)企業(yè)的積極采取減少排污手段的激勵(lì)程度不夠和對(duì)企業(yè)過(guò)度排污的懲罰程度不夠強(qiáng)，對(duì)企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制沒有起到作用。另一方面，從事防治污染的工作的總是政府。但是，政府對(duì)于農(nóng)田污染這件事來(lái)說(shuō)是處于信息劣勢(shì)的一方。政府想要獲取足夠的信息所要采取的監(jiān)督、懲罰和土壤測(cè)量工作的成本很高。第二，造成農(nóng)田污染的主體，除了排放工業(yè)“三廢”的企業(yè)主體還有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。歷次法律法規(guī)很少涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

3.新時(shí)期農(nóng)田污染的防治制度選擇的分析

E·Ostrom通過(guò)現(xiàn)實(shí)中的大量案例發(fā)現(xiàn)，該“集體行動(dòng)的困境”是有解的，即有別于私有化和國(guó)有化的第三條道路—自主治理。

自主治理理論就是研究在小規(guī)模的公共池塘資源系統(tǒng)中，一群相互依賴的委托人如何自行組織，確立自主治理模式，并避免搭便車、逃避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義的誘惑，最后達(dá)到長(zhǎng)久的共同利益。如何化解個(gè)體理性最終導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果的謎題。

奧斯特羅姆的《公共事務(wù)的治理之道》指出提供了制度選擇的分析框架。她在該分析框架中采取有限理性人假設(shè)。理性人的決策受到兩個(gè)內(nèi)部變量的影響，即預(yù)期收益、預(yù)期成本。決策人對(duì)于新制度的預(yù)期收益大于預(yù)期成本則改變現(xiàn)行規(guī)則，采用新的策略。若對(duì)于新制度的預(yù)期成本大于預(yù)期收益，則保留現(xiàn)行策略、放棄新的策略。而其預(yù)期成本和預(yù)期收益受到內(nèi)部世界和外部世界的雙重影響。預(yù)期收益受到內(nèi)部世界中的內(nèi)部規(guī)范及貼現(xiàn)率和外部世界的占用者人數(shù)、公共池塘資源的規(guī)模及現(xiàn)有條件、資源單位的市場(chǎng)條件、資源單位在時(shí)間和空間上的變動(dòng)性、沖突的數(shù)量和類型、現(xiàn)行規(guī)則、所提出的規(guī)則等諸多因素的影響。預(yù)期成本同樣受到內(nèi)部世界的內(nèi)部規(guī)范及貼現(xiàn)率和外部世界的決策人數(shù)、利益的異質(zhì)性、未改變規(guī)則所使用的規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)者的技能和資本、所提出的規(guī)則、占用著以往的策略、改變規(guī)則的自主權(quán)、公共池塘資源的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、排他技術(shù)、占用技術(shù)、市場(chǎng)安排、所使用規(guī)則的合法性等因素的影響。其中，內(nèi)部規(guī)范是指?jìng)€(gè)人將與他人共享的規(guī)范內(nèi)在化，如果違規(guī)，個(gè)人的精神成本和外部的社會(huì)成本增加。貼現(xiàn)率是指對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益的程度。那些離開公共池塘資源，去別處謀生的人們比起自家祖祖輩輩留在公共池塘的人們的貼現(xiàn)率要高。

但是，回歸現(xiàn)實(shí)，這些內(nèi)部的外部的變量難以量化。因此，她提到，當(dāng)判斷理性個(gè)人的決策時(shí)，應(yīng)該把重點(diǎn)放在能夠觀察的且能夠影響總和變量的環(huán)境變量。

在農(nóng)村社會(huì)環(huán)境已發(fā)生變化的新時(shí)期，對(duì)于農(nóng)田污染防治的有效制度是否能夠供給？下面在理性人假設(shè)下對(duì)三類主體，即內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者、外源性污染源的生產(chǎn)者、第三方的預(yù)期成本和預(yù)期收益進(jìn)行分析。

（1）內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者

在過(guò)去（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體未出現(xiàn)之前），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要是普通農(nóng)戶，其特點(diǎn)就是生活水平低下，以糧食的大幅增長(zhǎng)為目標(biāo)，只注重糧食的數(shù)量而非質(zhì)量。為了短期的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，會(huì)選擇便宜的化學(xué)農(nóng)藥、地膜來(lái)保證并提高糧食產(chǎn)量。同時(shí)，我國(guó)一直有農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，該制度也扭曲了農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格信息。另一方面，普通農(nóng)戶面對(duì)工業(yè)污染的排放，并沒有更高的話語(yǔ)權(quán)或地位。農(nóng)戶的分散度高，不易集中。處于弱勢(shì)地位的農(nóng)戶曾經(jīng)嘗試與排放污染的工廠協(xié)調(diào)，但大多以失敗告終。

但是，現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)環(huán)境發(fā)生了變化。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的構(gòu)建、全新糧食安全觀的提議、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、農(nóng)田污染的加重等外部環(huán)境因素的變化使得內(nèi)源性污染源生產(chǎn)者決策的內(nèi)部影響因素也產(chǎn)生了變化。

由于人民生活水平的提高，對(duì)消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也在提升。市面上有機(jī)蔬菜瓜果的價(jià)格普遍高于普通的蔬菜水果，鄉(xiāng)村觀光旅游、農(nóng)家樂的生活體驗(yàn)成為人們的休閑的追求。使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的治理農(nóng)田的預(yù)期收益提高。

同時(shí)我們也應(yīng)該注意到，家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)村合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的作用可能是雙刃劍。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的集中使得他們相互間的協(xié)調(diào)成本降低。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；苡锌赡苁沟棉r(nóng)藥化肥的使用量加大。但是，由于市場(chǎng)需求的導(dǎo)向有所轉(zhuǎn)變，后者出現(xiàn)的可能性應(yīng)該很小。

因此，對(duì)于內(nèi)源性污染源的生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，治理農(nóng)田的預(yù)期收益變大，預(yù)期成本變小使得新的制度供給成為可能。

（2）外源性污染源的生產(chǎn)者

對(duì)于工廠法人等個(gè)體來(lái)說(shuō)，保留原有規(guī)則的預(yù)期成本在提高。因?yàn)?，社交網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，若有違反社會(huì)規(guī)范的行為，會(huì)立即被眾人所知，這時(shí)他們要美化自己企業(yè)形象很難。同時(shí)，若成為上市企業(yè)，更要履行自己的一份社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，新型主體的廣泛構(gòu)建，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者地位提高，話語(yǔ)權(quán)加大。使得工廠討價(jià)還價(jià)的成本變高。

從另一方面來(lái)說(shuō)，企業(yè)接受新規(guī)則的預(yù)期成本在降低。因?yàn)?，隨著科學(xué)技術(shù)的提高，治污手段多樣化，成本變的更低。

因此，對(duì)于外源性污染源的生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，其接受新制度的預(yù)期收益不變的情況下，預(yù)期成本在減少。因此，新的制度供給也是有可能的。

（3）第三方：當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)、駐村村民

過(guò)去地方政府的著力點(diǎn)在于通過(guò)發(fā)展制造業(yè)快速拉動(dòng)地方生產(chǎn)總值。因此，對(duì)待農(nóng)田污染問題農(nóng)村環(huán)境關(guān)注較小。隨著對(duì)三農(nóng)問題的關(guān)注更加深入，中央對(duì)地方政府的要求提高了。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的任務(wù)之一，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡奈屙?xiàng)要求。由此可見，對(duì)地方政府的要求的變化，也會(huì)引起對(duì)農(nóng)田污染防治新制度的預(yù)期收益的提高。

四、新時(shí)期農(nóng)田污染治理制度的路徑完善

我國(guó)農(nóng)田污染問題愈加嚴(yán)重，若不及時(shí)采取行動(dòng)，將危害到國(guó)民糧食的安全。雖然，從2004年開始，土壤污染問題受到了領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注。但是因?yàn)闅v年推行的政策沒有很好的激勵(lì)各類主體參與防治工作和約束自身的污染行為。所以，污染問題依舊不見好轉(zhuǎn)。

在以上分析中，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)田污染的“公地悲劇”產(chǎn)生的根源就是沒有有效制度從而導(dǎo)致個(gè)體理性決策導(dǎo)致集體非理性結(jié)果。但是，隨著“農(nóng)村社會(huì)的外部環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，使得決策個(gè)體的預(yù)期成本和預(yù)期收益將發(fā)生變化，在新時(shí)期下，新的制度供給成為可能。

因此在下面，基于奧斯特羅姆總結(jié)出的8項(xiàng)有效制度的設(shè)計(jì)原則為我國(guó)新時(shí)期農(nóng)田污染問題的制度完善提供建議。

邊界清晰、成員明確：這是組織集體行動(dòng)的第一步。每個(gè)地方地理?xiàng)l件不一致，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)爻蓡T，一同界定資源邊界。在大范圍內(nèi)不可搞“一刀切”。資源邊界清晰是制度執(zhí)行的根本。只有界定的邊界取得參與個(gè)體的一致同意才能運(yùn)行制度。

占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致：規(guī)定的占用時(shí)間、地點(diǎn)、技術(shù)條件、規(guī)則要與當(dāng)?shù)貤l件及其所需要的物資、勞動(dòng)、資金供應(yīng)情況一致。

集體選擇的論壇：受操作規(guī)則的成員是信息優(yōu)勢(shì)的一方。因此，僅有他們才可能提出與當(dāng)?shù)厍闆r一致的建議。在當(dāng)?shù)厝愔黧w間建立集體論壇，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行裁斷。以最低成本運(yùn)行該制度。

監(jiān)督：在存續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)的成功案例中，都有明顯且有效的監(jiān)督和制裁活動(dòng)。對(duì)各類主體行為和公共資源狀況進(jìn)行積極監(jiān)督的人不是占用者本人或者就是對(duì)占用者負(fù)有責(zé)任的人。

分級(jí)制裁：視其違規(guī)內(nèi)容和嚴(yán)重性，違反操作規(guī)則的成員將受到其他成員、有關(guān)官員或二者不同的制裁。在有效制度中，監(jiān)督和分級(jí)制裁是重要組成部分，是個(gè)體行動(dòng)的激勵(lì)約束機(jī)制。在制定監(jiān)督和制裁規(guī)則時(shí)同樣要取得參與個(gè)體的一致同意。并且，最好的狀態(tài)是參與個(gè)體的相互監(jiān)督，可以使得成本降低

沖突解決機(jī)制：占用者之間或占用者和官員之間可能會(huì)存在沖突，此時(shí)需要一個(gè)低成本的地方公共論壇，來(lái)協(xié)調(diào)二者的沖突。這個(gè)機(jī)制可以是非正式的，也可以是非正式的。

對(duì)組織權(quán)最低限度的認(rèn)可：外部政府要對(duì)占用者之間制定的制度給予認(rèn)可。若不這樣做，很難長(zhǎng)期運(yùn)行。

嵌套式企業(yè)：在多層次的嵌套式企業(yè)中，涵蓋并融合占用、供應(yīng)、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行、沖突解決和治理活動(dòng)。多層級(jí)的管理規(guī)則將對(duì)范圍較廣、狀況復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題有較好的契合性。

奧斯特羅姆教授將規(guī)則分為三個(gè)層次：操作規(guī)則、集體規(guī)則、憲法。其三者轉(zhuǎn)變難度和涵蓋范圍不一樣。因此，在制定地方自主治理制度時(shí)應(yīng)該因地制宜。另外，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境教育，以提高農(nóng)田污染治理的參與個(gè)體的預(yù)期收益。

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