■ 岳永兵

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

自集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)圍繞就地入市、調(diào)整入市和城中村整治入市三種入市途徑展開(kāi)了積極探索，在前期就地入市熱潮過(guò)后，有關(guān)調(diào)整入市的探索逐漸增多、規(guī)模逐漸擴(kuò)大。湖南瀏陽(yáng)、山西澤州、河南長(zhǎng)垣等地開(kāi)展了調(diào)整入市建立工業(yè)園區(qū)的探索，為完善試點(diǎn)政策積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市模式

1.1 調(diào)整入市內(nèi)涵

調(diào)整入市是指在確保建設(shè)用地不增加、耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，對(duì)零星、分散的存量集體建設(shè)用地復(fù)墾驗(yàn)收后，調(diào)整置換到縣域范圍內(nèi)的其他區(qū)域入市。調(diào)整入市必須先復(fù)墾拆舊區(qū)，后占用建新區(qū)，復(fù)墾耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不得低于建新占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

調(diào)整入市與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛鉤”）類(lèi)似[1]，都是在建設(shè)用地指標(biāo)短缺的背景下，將分散、閑置的存量集體建設(shè)用地復(fù)墾，把復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到區(qū)位較好的農(nóng)用地上。兩者的區(qū)別是調(diào)整入市更為靈活。首先，建新地塊不需要征收；其次，不需要取得周轉(zhuǎn)指標(biāo)。拆舊復(fù)墾和建新地塊涉及不同的集體土地所有權(quán)主體，根據(jù)入市指標(biāo)轉(zhuǎn)移方式差異產(chǎn)生了不同的調(diào)整入市模式。

1.2 調(diào)整入市模式

(1)調(diào)換產(chǎn)權(quán)入市。調(diào)整地塊分屬不同農(nóng)民集體的，通過(guò)以地?fù)Q地相互調(diào)換土地所有權(quán)的方式進(jìn)行入市，調(diào)整地塊涉及不同級(jí)差的，由拆舊復(fù)墾地塊所有權(quán)人采用貨幣方式對(duì)入市地塊原所有權(quán)人予以補(bǔ)償。

(2)合作入市。拆舊復(fù)墾地塊所有權(quán)人將集體建設(shè)用地復(fù)墾后，以復(fù)墾指標(biāo)與建新地塊所有權(quán)人合作，雙方分別用建設(shè)用地指標(biāo)和土地使用權(quán)作為各自的投入，取得收益協(xié)商分成。

(3)統(tǒng)籌入市。縣或鎮(zhèn)（街道）政府組建土地整備中心或調(diào)整入市平臺(tái)，以托管、收購(gòu)、入股等方式將農(nóng)民集體所有的存量建設(shè)用地進(jìn)行整合，統(tǒng)一入市[2]。入市主體由村集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)榭h或鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)集體土地整備中心或調(diào)整入市平臺(tái)。

(4)指標(biāo)交易入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地復(fù)墾后，把復(fù)墾指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行入市。如，四川瀘縣騰退的集體建設(shè)用地復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)，可以在鎮(zhèn)、村、組之間有償調(diào)劑，對(duì)無(wú)人競(jìng)買(mǎi)的，縣政府保底收儲(chǔ)。

2 調(diào)整入市模式對(duì)比分析

表1是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地各調(diào)整入市模式的簡(jiǎn)要對(duì)比。下面從四個(gè)方面展開(kāi)分析。

2.1 調(diào)整入市組織實(shí)施方式比較

調(diào)整入市組織實(shí)施方式分為四類(lèi)：一是政府搭建交易平臺(tái)促進(jìn)供需雙方一對(duì)一交易或開(kāi)展合作，并對(duì)調(diào)整入市指標(biāo)進(jìn)行流量管控，交易平臺(tái)擔(dān)負(fù)著交易媒介和“準(zhǔn)公共事務(wù)管理”兩項(xiàng)職責(zé)。二是政府交易平臺(tái)（或成立土地專(zhuān)營(yíng)公司）統(tǒng)一接收調(diào)整入市指標(biāo)，代表農(nóng)民集體統(tǒng)籌安排入市地塊，統(tǒng)籌分配入市收益，交易平臺(tái)承擔(dān)著入市實(shí)施主體和收益分配調(diào)節(jié)兩項(xiàng)職責(zé)。三是政府搭建交易平臺(tái)促進(jìn)供需雙方交易，并通過(guò)完善調(diào)整入市制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)整入市的規(guī)范管理，交易平臺(tái)只服務(wù)于指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、市場(chǎng)、政府“各司其職”。四是政府組織進(jìn)行復(fù)墾，用地企業(yè)直接從政府手中購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)。如山西澤州利用開(kāi)展工礦廢棄地復(fù)墾試點(diǎn)的契機(jī)，政府組織復(fù)墾了1400畝工礦廢棄地，作為調(diào)整入市后備資源，調(diào)整入市的用地主體只需按照3.5萬(wàn)元/畝的標(biāo)準(zhǔn)繳納土地復(fù)墾費(fèi)即可。

表1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市模式對(duì)比

入市試點(diǎn)初期，在調(diào)整入市交易量不大、市場(chǎng)尚未建立的情況下，可以實(shí)行供需雙方一對(duì)一交易。隨著交易量的擴(kuò)大，需求和供給方多元化，需要借助統(tǒng)一的交易平臺(tái)和建設(shè)用地指標(biāo)的“票據(jù)化”提高交易效率。交易平臺(tái)建立初期承擔(dān)市場(chǎng)中介和指標(biāo)管理雙重角色，隨著調(diào)整入市交易政策不斷完善，交易平臺(tái)向純市場(chǎng)交易媒介轉(zhuǎn)變，只服務(wù)于調(diào)整入市指標(biāo)的市場(chǎng)化配置。政府則通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)和托底收購(gòu)無(wú)法交易的指標(biāo)，發(fā)揮公共管理和服務(wù)職能。政府統(tǒng)籌入市，意在解決入市地塊公共服務(wù)配套、增值收益分配及入市效率問(wèn)題，尤其在城中村、城郊村等能產(chǎn)生高額增值的集中入市區(qū)域，避免能夠入市的農(nóng)民集體獲得大量收益，而相關(guān)成本卻由相鄰農(nóng)民集體承擔(dān)的弊端，實(shí)現(xiàn)區(qū)域入市地塊配套的公共服務(wù)設(shè)施用地“共享、共擔(dān)”。

2.2 拆舊復(fù)墾地塊所有權(quán)人分享收益方式比較

調(diào)整入市方式不同，提供建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)民集體享有不同的收益分配方式，主要分為三類(lèi)：一是復(fù)墾指標(biāo)交易入市，指標(biāo)提供方獲得建設(shè)用地指標(biāo)一次性轉(zhuǎn)讓收益，指標(biāo)交易結(jié)束后，指標(biāo)提供方不再享有后續(xù)收益；二是合作入市，指標(biāo)供需雙方共擔(dān)入市成本，按約定比例分享收益；三是縣域或鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌入市，通過(guò)成立股份公司、聯(lián)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)多個(gè)農(nóng)民集體對(duì)入市土地“所有權(quán)按份共有、使用權(quán)共同入市、收益按份分享”。

以上三種分配方式都是拆舊和建新地塊主體自主協(xié)商收益分享比例，除此之外也存在政府干預(yù)收益分配的情況：一是政府對(duì)收益分配比例做出明確規(guī)定。如遼寧海城規(guī)定，國(guó)家收取增值收益調(diào)節(jié)金后，剩下的收益由拆舊地塊和建新地塊所在村集體按4∶6的比例分成。二是政府平臺(tái)公司回購(gòu)和供應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)存在價(jià)差，利用價(jià)格差調(diào)節(jié)建新地塊因規(guī)劃用途不同造成的增值差異，即政府以統(tǒng)一價(jià)格收購(gòu)指標(biāo)，供應(yīng)指標(biāo)用于商業(yè)用途時(shí)賣(mài)的價(jià)格高，用于工業(yè)或公益用途時(shí)價(jià)格低或免費(fèi)。

調(diào)整入市收益分配方式選擇屬于市場(chǎng)主體自主決定的事項(xiàng)，政府部門(mén)不應(yīng)過(guò)多干預(yù)，但從試點(diǎn)情況看，收益方式選擇與政策認(rèn)知水平和指標(biāo)供求關(guān)系有密切聯(lián)系。在試點(diǎn)初期，供需雙方對(duì)政策認(rèn)知不足，出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避及運(yùn)作成本考慮，傾向于一次性轉(zhuǎn)讓。隨著社會(huì)對(duì)政策認(rèn)知程度的提升，建設(shè)用地指標(biāo)供給方傾向于分享更高的增值收益，但受指標(biāo)供需關(guān)系的影響。對(duì)于賣(mài)方市場(chǎng)，供給方有話語(yǔ)權(quán)可以選擇合作分成方式；對(duì)于買(mǎi)方市場(chǎng)，需求方自然不愿意讓賣(mài)方繼續(xù)分享后續(xù)收益。政府統(tǒng)籌，除了是對(duì)土地利用公共利益最大化的維護(hù)，也是運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)入市收益分配的再調(diào)整。

2.3 建新地塊取得和利用方式比較

調(diào)整入市建新地塊取得方式：一是出讓?zhuān)圆怀^(guò)國(guó)有建設(shè)用地最高出讓年限出讓給使用權(quán)人；二是租賃，將集體建設(shè)用地一定年期使用權(quán)租賃給使用權(quán)人；三是作價(jià)入股，農(nóng)民集體以一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資與用地主體合作開(kāi)發(fā)。調(diào)整入市土地落地方式包括兩類(lèi)：一是“零取零用”單個(gè)項(xiàng)目用地，一般用于城區(qū)附近或商業(yè)、住宅等能產(chǎn)生高增值的用途；二是“零取整用”集中建設(shè)工業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)揮土地規(guī)模效應(yīng)。

調(diào)整入市涉及拆舊地塊補(bǔ)償和復(fù)墾支出、建新地塊使用權(quán)取得補(bǔ)償，其用地成本高于就地入市。因此，為彌補(bǔ)調(diào)整入市成本，需要建新地塊位于城區(qū)附近區(qū)位較好的地段或用于商業(yè)等能產(chǎn)生高增值的用途。建新地塊如果出讓的話，基本上要按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原使用權(quán)主體予以補(bǔ)償，土地取得成本會(huì)更高。實(shí)踐中，調(diào)整入市，尤其用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)的調(diào)整入市，建新地塊基本都采用租賃或作價(jià)入股方式取得使用權(quán)，降低土地取得成本。

2.4 建新地塊所有權(quán)人所獲收益分配方式比較

入市后，國(guó)家收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金，剩下的收益歸集體所有。采用租賃方式的，國(guó)家和集體所獲收益有限，收益幾乎都?xì)w原農(nóng)地承包人所有。以出讓、作價(jià)入股方式入市的，集體所得收益中集體會(huì)留存一部分，用于村里公共事業(yè)支出。剩下的部分分給本集體成員，具體有兩種分配方式：一是占用誰(shuí)的承包地，誰(shuí)獨(dú)享，收益算是對(duì)原承包人退出部分土地承包權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償；二是全體村民共享，集體通過(guò)調(diào)整機(jī)動(dòng)地或重新分配承包地的方式對(duì)入市土地原承包人進(jìn)行補(bǔ)償，確保利益分配的公平。

集體所得收益分配屬于村民自治范疇，只要符合村民自治的有關(guān)規(guī)定即可。從實(shí)踐情況看，分給村民的部分是占誰(shuí)的地、誰(shuí)獨(dú)享，還是全體成員共享，跟地方用地情況有關(guān)。農(nóng)用地占用比較頻繁的地區(qū)，村民傾向于占誰(shuí)的地、誰(shuí)獨(dú)享收益；建設(shè)占用土地不頻繁的地區(qū)，村民傾向于全體成員共享收益，并通過(guò)調(diào)地的方式對(duì)被占地者進(jìn)行補(bǔ)償。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市啟示

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市有利于增加農(nóng)民和集體收益，給農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)力；有利于盤(pán)活存量土地資源，提高土地集約利用水平；有利于破解中小企業(yè)用地瓶頸，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.1 調(diào)整入市適用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)

鑒于調(diào)整入市成本較高，從調(diào)整入市土地落地方式來(lái)看，建設(shè)工業(yè)園區(qū)是最具普適性的入市方式，尤其對(duì)集體建設(shè)用地點(diǎn)多面廣的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)更加適宜。企業(yè)在園區(qū)集聚后，可以降低單個(gè)企業(yè)的基建成本，促進(jìn)企業(yè)間分工協(xié)作。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺(tái)，有利于扭轉(zhuǎn)以往“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”企業(yè)布局引發(fā)的種種弊端，為鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)支持。

3.2 調(diào)整入市需要公共平臺(tái)降低交易成本

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存在數(shù)量少、布局散、盤(pán)活難等問(wèn)題，就地入市難以形成規(guī)模效應(yīng)[3]，調(diào)整入市涉及供需雙方對(duì)接、多元主體補(bǔ)償、規(guī)劃調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)，僅靠市場(chǎng)主體自主實(shí)施協(xié)調(diào)難度大、成本高。在市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)育起來(lái)的情況下，需要政府搭建交易平臺(tái)，保障信息溝通，降低調(diào)整入市供需雙方交易成本。政府平臺(tái)具有的天然公信力，也更容易得到指標(biāo)供應(yīng)方和需求方的認(rèn)可。

3.3 調(diào)整入市需要政府介入避免市場(chǎng)失靈

調(diào)整入市前期成本需要后期入市收益來(lái)平衡，致使調(diào)整入市很難用于非盈利性項(xiàng)目建設(shè)。調(diào)整入市指標(biāo)完全交由市場(chǎng)自由調(diào)配，定會(huì)發(fā)生復(fù)墾成本低的地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)大量外流或突擊大面積復(fù)墾的情況，導(dǎo)致供需失衡，因此需要政府進(jìn)行適度調(diào)控。一是加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾指標(biāo)的計(jì)劃管控，保障存量集體建設(shè)用地有序復(fù)墾和供給，確保市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行；二是借助“政府統(tǒng)籌”平臺(tái)使復(fù)墾指標(biāo)收益與入市土地用途“相對(duì)分離”，用產(chǎn)生高增值收益的復(fù)墾指標(biāo)的部分收益，補(bǔ)償不能或很難產(chǎn)生增值收益的復(fù)墾指標(biāo)的復(fù)墾成本，調(diào)配部分集體建設(shè)用地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)化集體建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

4 推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市面臨的問(wèn)題

4.1 調(diào)整入市與增減掛鉤的關(guān)系問(wèn)題

調(diào)整入市與增減掛鉤都是對(duì)存量集體建設(shè)用地的調(diào)配。調(diào)整入市由于成本相對(duì)較高，如果建新地塊位于城市周邊能產(chǎn)生高增值的地區(qū)，自然有利于調(diào)整入市的實(shí)施。增減掛鉤由于建新區(qū)土地需要征收，與地方土地財(cái)政聯(lián)系更為密切，政府也傾向于將增減掛鉤指標(biāo)用于能產(chǎn)生高增值的城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)用地。增減掛鉤試點(diǎn)也要求復(fù)墾指標(biāo)優(yōu)先滿(mǎn)足農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求。從實(shí)踐情況看，基于資金平衡的考慮，復(fù)墾指標(biāo)很少用于農(nóng)村建設(shè)，大多數(shù)都用在了能產(chǎn)生高增值的城市周邊建設(shè)。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地入市空間基本被增減掛鉤政策占據(jù)。兩項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)既有相同之處，也有區(qū)別，應(yīng)進(jìn)一步理順兩者的關(guān)系，使其各司其職，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.2 新增建設(shè)用地指標(biāo)分配公平性問(wèn)題

存量建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整入市，讓建設(shè)用地指標(biāo)可以直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益，新增建設(shè)用地指標(biāo)分配也就具有了社會(huì)財(cái)富分配的屬性。調(diào)整入市對(duì)于地方而言，如果是新增建設(shè)用地指標(biāo)短缺下的無(wú)奈選擇，說(shuō)明調(diào)整入市成本要高于新增建設(shè)用地指標(biāo)的利用成本，必然引發(fā)社會(huì)對(duì)于新增建設(shè)用地指令式、無(wú)償化分配方式公平性的質(zhì)疑[4]，倒逼新增建設(shè)用地指標(biāo)配置必須解決公平問(wèn)題。

5 推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市的建議

調(diào)整入市是中西部地區(qū)普遍適宜的一種入市途徑，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)是促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效平臺(tái)，應(yīng)及時(shí)跟蹤集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市和建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實(shí)踐進(jìn)展，鼓勵(lì)更多的地區(qū)進(jìn)行相關(guān)探索，早日形成可復(fù)制、能推廣、利修法的制度成果。

5.1 完善新增建設(shè)用地指標(biāo)分配方式

一是將新增建設(shè)用地指標(biāo)分配與盤(pán)活存量建設(shè)用地規(guī)模掛鉤，接受調(diào)整入市或增減掛鉤指標(biāo)多的地區(qū)，在新增建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)予以?xún)A斜。嚴(yán)格控制或暫停指標(biāo)調(diào)出地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)配置。對(duì)于使用調(diào)整入市指標(biāo)規(guī)模較大的項(xiàng)目可以配套一定數(shù)量的新增建設(shè)用地指標(biāo)。二是實(shí)行政府調(diào)控下的新增建設(shè)用地指標(biāo)有償分配制度，增加新增建設(shè)用地指標(biāo)取得成本，引導(dǎo)企業(yè)多利用調(diào)整入市指標(biāo)。

5.2 理順調(diào)整入市與增減掛鉤的關(guān)系

《土地管理法（修正案）》將“土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”列為可以依法實(shí)施征收的情況之一，由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)地征收還是建設(shè)用地主要供應(yīng)來(lái)源。這也為調(diào)整入市和增減掛鉤劃分了各自的作用空間，即增減掛鉤的建新區(qū)主要在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，調(diào)整入市的建新區(qū)在城市規(guī)劃區(qū)外。而且，調(diào)整入市只能在縣域范圍內(nèi)開(kāi)展，增減掛鉤有條件的可以在省域內(nèi)甚至跨省域調(diào)劑。應(yīng)積極推進(jìn)兩項(xiàng)試點(diǎn)政策相互借鑒和完善。一是逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，將調(diào)整入市與增減掛鉤納入同一管理平臺(tái)，參照增減掛鉤管理辦法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)存量建設(shè)用地二次配置。二是將增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由計(jì)劃配置改為規(guī)劃管控、市場(chǎng)配置，地方在確保耕地保有量和基本農(nóng)田面積不減少的前提下，參照調(diào)整入市管理方式，自行安排增減掛鉤的規(guī)模和時(shí)序，提高指標(biāo)配置的靈活性。

5.3 加強(qiáng)調(diào)整入市的市場(chǎng)化運(yùn)作程度

逐漸轉(zhuǎn)變政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市的管控方式，以市場(chǎng)干預(yù)代替現(xiàn)實(shí)參與。一是探索調(diào)整入市建設(shè)用地指標(biāo)的“票據(jù)化”管理，不再實(shí)行建新用地項(xiàng)目與復(fù)墾補(bǔ)充耕地項(xiàng)目逐一掛鉤，同時(shí)建立公共交易平臺(tái)，方便建設(shè)用地指標(biāo)流通，提高調(diào)整入市指標(biāo)配置效率。二是加強(qiáng)政府對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)的“計(jì)劃調(diào)控”，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，制定調(diào)整入市計(jì)劃，保障存量集體建設(shè)用地有序復(fù)墾調(diào)整入市；同時(shí)，建立政府保底收儲(chǔ)制度，避免供需失衡，價(jià)格大起大落。三是統(tǒng)籌入市中，政府背景的平臺(tái)公司應(yīng)按照“權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)”的現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，培育與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市相關(guān)的市場(chǎng)中介組織和機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本成立平臺(tái)公司參與統(tǒng)籌入市，與政府成立的平臺(tái)公司同等競(jìng)爭(zhēng)[5]，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)中介組織和機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的積極作用。

5.4 加強(qiáng)政府對(duì)增值收益分配的引導(dǎo)和調(diào)配

不斷完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整入市增值收益在指標(biāo)提供方和使用方之間的分配方式，實(shí)現(xiàn)成本共擔(dān)、收益共享。一是鼓勵(lì)地方政府對(duì)建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)“統(tǒng)籌使用”，通過(guò)完善調(diào)節(jié)金征收辦法或其他途徑對(duì)不同區(qū)域、不同用途的調(diào)整入市土地收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)部分集體建設(shè)用地指標(biāo)用于非營(yíng)利性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)境。二是探索完善調(diào)整入市指標(biāo)提供方分享土地增值收益的有效途徑，一方面，鼓勵(lì)地方政府因地制宜，引導(dǎo)指標(biāo)提供方和使用方協(xié)商選擇適宜的增值收益分享方式，可考慮與精準(zhǔn)扶貧等工作結(jié)合，讓指標(biāo)提供方更多地分享土地制度改革紅利；另一方面，開(kāi)展指標(biāo)提供方分享入市土地增值收益的理論研究，夯實(shí)調(diào)整入市增值收益分享的理論基礎(chǔ)。

[1] 夏柱智.農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展、問(wèn)題和啟示:基于33個(gè)試點(diǎn)的資料[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,19(5):5-17.

[2] 楊巖楓,謝俊奇.論集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)現(xiàn)途徑:以北京市大興區(qū)為例[J].農(nóng)村金融研究,2016(12):51-54.

[3] 張宇.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市途徑選擇研究:以東北三省試點(diǎn)區(qū)為例[D].沈陽(yáng):沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué),2017:11.

[4] 岳永兵,姚國(guó)興,黃潔.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)展、主要問(wèn)題與建議[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2014,27(11):27-30,65.

[5] 張占錄,趙茜宇,林超.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市亟須解決的幾個(gè)問(wèn)題[J].中國(guó)土地,2015(12):20-21.