我國勘察設(shè)計行業(yè)體制改革先后經(jīng)歷了四個階段，目前，事業(yè)單位體制改革已經(jīng)進入最后的倒計時。未來何去何從，需要勘察設(shè)計單位作出審慎抉擇。

事業(yè)單位體制改革進入倒計時

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“38號文”），明確了事業(yè)單位體制改革的最后時間表。

38號文指出，經(jīng)濟效益較好的經(jīng)營類事業(yè)單位，特別是已經(jīng)實行企業(yè)化管理的，要加大改革力度，優(yōu)先推進轉(zhuǎn)制為企業(yè)，于2017 年年底前基本完成。經(jīng)濟效益一般，但具有發(fā)展?jié)摿?、轉(zhuǎn)制后能夠激發(fā)活力、正常經(jīng)營的，要創(chuàng)造條件，通過減輕負擔(dān)等政策支持，穩(wěn)妥推進轉(zhuǎn)企改制，于2018 年年底前基本完成。人員、資產(chǎn)規(guī)模較小或無固定資產(chǎn)、轉(zhuǎn)制后難以正常運轉(zhuǎn)的，要逐步予以撤銷，并做好人員安置工作，于2020 年年底前基本完成。

38號文是針對經(jīng)營類事業(yè)單位而下發(fā)的。目前，勘察設(shè)計行業(yè)已經(jīng)分類的事業(yè)單位中絕大多數(shù)是公益二類或三類（地方規(guī)定）或經(jīng)營類，只有極個別的是無市場經(jīng)營活動的公益一類單位。實際上，就勘察設(shè)計單位的業(yè)務(wù)特點而言，絕大部分任務(wù)都需要通過市場經(jīng)營和招投標獲得，毫無疑問都屬于經(jīng)營類，因此，都應(yīng)該納入體制改革的范圍。筆者認為，未來只會保留公益一類單位，對于其他類別的事業(yè)單位，要么轉(zhuǎn)企改制，要么需要將生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)剝離。

勘察設(shè)計單位如果不主動轉(zhuǎn)企改制，未來將很難生存下去，目前推進的體制改革也有“倒逼式改革”的意味。38號文重申經(jīng)營類事業(yè)單位必須改企，它提出要“堅持政企分開、事企分開。應(yīng)由市場配置資源的生產(chǎn)經(jīng)營活動堅決交給市場，將經(jīng)營類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)”。38號文明確指出，具有事業(yè)企業(yè)“雙法人”資格的，注銷事業(yè)單位法人，直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)，這意味著“雙法人”這一過渡辦法即將結(jié)束。隨著“四庫一平臺”的全面實施，住建部重申勘察設(shè)計單位申請資質(zhì)需具備企業(yè)法人資格，其他部委也紛紛制定相應(yīng)政策措施。例如，2013年環(huán)保部明確限制事業(yè)單位不得申請資質(zhì)。這些政策都倒逼著事業(yè)單位只能選擇轉(zhuǎn)制為企業(yè)，否則資質(zhì)難以維系。此外，目前各地方政府對事業(yè)單位人員薪酬管理越來越嚴格，對于公益類、經(jīng)營類事業(yè)單位，很多地方都出臺了人員薪酬標準，這些標準和市場水平相比不具備競爭力。作為人力資本型、技術(shù)密集型的勘察設(shè)計行業(yè)，如果在人才激勵上沒有競爭力，會造成優(yōu)秀人才的流失，嚴重影響單位未來的發(fā)展。

勘察設(shè)計單位體制改革的方向選擇

對于改制方向，38號文支持多種形式的轉(zhuǎn)企改制。具備條件的經(jīng)營類事業(yè)單位，可根據(jù)實際生產(chǎn)經(jīng)營狀況和發(fā)展需要，采取國有獨資、混合所有制、私營等多種形式轉(zhuǎn)企改制。因此，理論上事業(yè)單位體制改革有4個方向，筆者結(jié)合實踐經(jīng)驗對各方向體制改革的優(yōu)缺點進行簡要分析。

一是改為職工持股的民營企業(yè)。該方向的優(yōu)點是企業(yè)發(fā)展自主性強、骨干激勵性強；缺點是國有資產(chǎn)處置困難，特別是對于勘察設(shè)計單位無形資產(chǎn)的界定和處置是關(guān)鍵。以山東省為例，目前該省已經(jīng)有包括山東省建筑設(shè)計研究院、山東省建筑科學(xué)研究院、山東省水利勘測設(shè)計院在內(nèi)的3家省級勘察設(shè)計單位獲批改制為職工持股的民營企業(yè)，為該方向的事業(yè)單位體制改革起到了良好的示范作用。

二是在事業(yè)單位體制下改成民營控股的股份制企業(yè)。該方向的優(yōu)點是有較大的企業(yè)發(fā)展自主性、骨干激勵性強，可以根據(jù)需要引進外部戰(zhàn)略投資者助推單位發(fā)展；缺點是同樣需要政府的大力支持。當(dāng)前，對于事業(yè)單位混合所有制改革或股份制改造還沒有明確的政策規(guī)定，這一方面給了地方政府較大的靈活性和處置權(quán)，另一方面其推進更依賴于地方政府的改革開放意識。此種體制改革方向目前已有突破的成功案例。

三是在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)。國有企業(yè)混合所有制改革是當(dāng)前國企體制改革的主導(dǎo)方向?！蛾P(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》和《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（以下簡稱“133號文”）明確指出：試點企業(yè)是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，營業(yè)收入和利潤90%以上來源于所在企業(yè)集團外部市場，優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點。員工持股試點原則上為中央三級及以下企業(yè)和省屬二級及以下企業(yè)。員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%。實施員工持股后，應(yīng)保證國有股東控股地位，且其持股比例不得低于公司總股本的34%。主要采取增資擴股、出資新設(shè)方式開展員工持股。

在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)的優(yōu)點符合國家政策鼓勵方向，引進戰(zhàn)略投資者后企業(yè)資源配置和公司治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，推進骨干持股有一定激勵作用；缺點是目前出臺的混合所有制政策支持有限，特別是員工持股總量上限30%和單一員工持股比例不超過1%的規(guī)定，對于市場競爭激烈的勘察設(shè)計單位以及中小型勘察設(shè)計單位而言不具備吸引力和可操作性。此外，按照133號文推進混合所有制企業(yè)改革程序較長，往往需要分兩步走，即事業(yè)單位先改成國企，然后再推行國企的混合所有制改革。另外，戰(zhàn)略投資者引進相對復(fù)雜，戰(zhàn)略投資者往往需要在國有資產(chǎn)交易平臺通過招標方式引入，員工持股的股權(quán)價格等同于戰(zhàn)略投資者的價格，代價不菲。所以，在企業(yè)體制下改成混合所有制企業(yè)最好以改制公司開展資本運作上市為目標，才能對戰(zhàn)略投資者和持股員工產(chǎn)生吸引力。

四是改成國有獨資企業(yè)。優(yōu)點是操作相對簡單，缺點是對員工的激勵程度由于受到體制約束力度有限。雖然說國有企業(yè)管理體制按照深化改革的要求，應(yīng)該是從管人、管事、管資產(chǎn)向管資本回報方向發(fā)展，對于國有企業(yè)的管理應(yīng)該進一步松綁，但目前各地方政府對國有企業(yè)的管理還是相對嚴格的，國有企業(yè)同樣受到工資總額等多重束縛，這對于人力資本型、技術(shù)密集型的勘察設(shè)計單位未來發(fā)展沒有充分的激勵作用。因此，筆者認為，勘察設(shè)計單位改成國有獨資企業(yè)應(yīng)是階段性的選擇，未來勘察設(shè)計單位還可以根據(jù)這一輪混合所有制改革試點后國家出臺新政策的情況推進股份制改革。

勘察設(shè)計單位體制改革成功的關(guān)鍵

勘察設(shè)計單位體制改革成功的關(guān)鍵在于天時、地利、人和。

天時，即需要政策的支持。和上一階段不同，對于本輪體制改革，國家層面針對勘察設(shè)計行業(yè)沒有出臺更多的政策，筆者也認為不太可能會有更具體的細化政策。此外，38號文是“指導(dǎo)意見”，而勘察設(shè)計單位所需要的政策支持更依賴于地方政府出臺的配套政策，因此，本輪體制改革的特點是“一地一策”甚至是“一企一策”。在38號文出臺之后，目前江西、安徽、四川、天津、云南、廣東、浙江、湖南等地相繼出臺了相應(yīng)的實施意見。分析這些實施意見可以看出，各地方政策差異較大。有的地方是按照38號文照本宣科，而有的地方切實在為推進事業(yè)單位體制改革出臺支持性政策。地方政策的差異主要表現(xiàn)在改制方向的描述、配套保障性政策以及實施程序等方面。

地利，即需要爭取上級主管部門的大力支持。對于事業(yè)性質(zhì)的勘察設(shè)計單位，上級主管部門的支持與否對于體制改革至關(guān)重要。上級主管部門會決定體制改革方向的選擇，也會對爭取配套支持政策起到主要影響作用。在有的地方推行的體制改革實施程序里，明確要求由上級主管部門牽頭，會同編辦、人社和財務(wù)部門等組成體制改革實施領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣的定位下，上級主管部門的支持更為關(guān)鍵。

人和，即單位內(nèi)部員工的意見需要達成統(tǒng)一?？辈煸O(shè)計單位體制改革方案需要通過職代會的批準，改制方向、員工安置方案和股權(quán)設(shè)置方案往往是大家關(guān)心的焦點，改制方向也和員工安置方案以及股權(quán)設(shè)置方案密切相關(guān)。

就改制方向而言，不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同年齡階段的員工可能各有傾向性，需要加強宣傳國家鼓勵方向和行業(yè)改制案例來統(tǒng)一思想。就員工安置方案而言，已經(jīng)離退休的員工主要關(guān)心原來單位提供的各類補貼改制后是否能夠延續(xù)；在職的年齡較大的員工主要關(guān)心是否可以提前退休以及改制后企業(yè)退休和原來事業(yè)單位退休的待遇差如何彌補；在職的年齡較小的員工主要關(guān)心改制后的薪酬福利是否更有利。因此，針對不同類別員工關(guān)心的問題，勘察設(shè)計單位一是需要主動爭取配套保障性政策。二是需要通過內(nèi)部宣傳相關(guān)政策解答員工的疑惑。如果改制方向是民營企業(yè)或員工參與持股的股份制企業(yè)，股權(quán)設(shè)置方案也是員工高度關(guān)心的問題。目前，國家的政策是鼓勵骨干持股，但往往事業(yè)性質(zhì)的勘察設(shè)計單位內(nèi)部有比較濃厚的平均主義思想，全員持股和股份平均化可能是一些員工的訴求，這也需要通過宣貫公司治理理論和行業(yè)改制案例來予以修正。

總而言之，體制改革對于勘察設(shè)計單位未來的發(fā)展而言，是機遇也是挑戰(zhàn)。勘察設(shè)計單位需要通過積極準備、上下內(nèi)外的多方面溝通來獲得政府、上級主管部門和內(nèi)部員工的支持，聽取各方面意見，爭取最大公約數(shù)，這樣才能成功地推動體制改革。