高名姿 陳東平

一、引言

由于信息不對稱，農戶信貸中廣泛存在信貸配給現(xiàn)象 （Stiglitz and Weiss， 1981）［1］。 緩解農戶面臨的信貸約束，中央政府將希望寄予農村產(chǎn)權制度改革和農村土地經(jīng)營權抵押貸款 （下文簡稱 “農地抵押貸款”）①學界對經(jīng)營權是債權還是物權，以及相應的貸款是基于債權的質押貸款還是基于物權的抵押貸款有爭論，本文對此不作討論，沿用國內學界的普遍用法，稱之為 “抵押貸款”。，出臺了一系列政策推動農地抵押貸款金融產(chǎn)品創(chuàng)新。自2009年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)文件②銀發(fā) 〔2009〕92號 《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》。，首次明確提出 “有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權抵押貸款”以來，中央政府和相關部門陸續(xù)出臺了一系列政策文件支持農地抵押貸款試點。2016年，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、農業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了 《農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，進一步擴大了試點范圍，明確試點要求，推動農地抵押貸款金融產(chǎn)品創(chuàng)新的規(guī)范運行和有序發(fā)展。

在各級政府積極推動農地抵押貸款金融產(chǎn)品創(chuàng)新的同時，相關問題研究亦成為學界熱點，學者們從農地抵押貸款的需求特征、供給意愿、實現(xiàn)路徑、潛在風險、法律配套和支持措施等方面對農地抵押貸款相關問題做了豐富的研究 （于麗紅等，2015；黃惠春、李靜，2013；曾慶芬，2014；楊奇才等，2015；曾大鵬， 2017）［2-6］，也有學者總結了發(fā)達國家農地抵押貸款經(jīng)驗 （羅劍朝等，2015）［7］。 相對于發(fā)達國家經(jīng)驗，發(fā)展中國家的經(jīng)驗對中國農地抵押貸款探索更有借鑒意義，但是相關研究還很匱乏。

許多發(fā)展中國家從20世紀中后期開始進行農地產(chǎn)權制度改革、發(fā)放有法律效力的農地產(chǎn)權證明（Land Title），并在此基礎上賦予農地抵押權，推動農地抵押貸款發(fā)展。然而，農地抵押貸款是否提高了農民的信貸可得性？發(fā)展中國家實施農地抵押貸款的制度安排是什么？發(fā)展中國家經(jīng)驗對中國農地抵押貸款實踐的啟示是什么？回答如上問題無論對宏觀的政策制定還是微觀的信貸產(chǎn)品設計都有重要的現(xiàn)實意義。

全文結構安排如下。第二部分用薈萃分析法，分析了發(fā)展中國家農地抵押貸款的信貸供給效應。第三部分以與中國國情接近的印度為例，介紹了其農地抵押貸款制度安排。接下來的第四部分，結合中國試點情況，討論了中國發(fā)展農地抵押貸款的瓶頸問題和現(xiàn)實可行性。最后，提出了發(fā)展中國家經(jīng)驗對中國農地抵押貸款實踐的啟示。

二、發(fā)展中國家農地抵押貸款實施效果：基于薈萃分析法

（一）研究方法和研究設計

1.薈萃分析法。

薈萃分析法由美國學者 Glass （1976）［8］提出，英文名稱是Meta?analysis，常用的中文翻譯有 “元分析”、“整合分析”等，是指通過系統(tǒng)化的資料收集將有相同研究目的的研究成果進行綜合評價，并獲得適用范圍更廣的一般化結論的研究方法。薈萃分析法的理論基礎是，在同類科學研究背后有共通之處，而單個的研究不能展示這種共通之處，薈萃分析法可以用恰當?shù)慕y(tǒng)計方法綜合已有研究成果、彌補單個研究的不足。與一般的文獻綜述寫作方法相比，薈萃分析法的優(yōu)點是：一般的文獻綜述寫作中，作者的主觀判斷對文獻篩選有重要影響，進而影響結論的客觀性；薈萃分析法用客觀的標準挑選文獻，因此被認為是更科學嚴謹?shù)奈墨I綜述寫作方法 （Glass，1976；Lispsey and Wilson， 2001）［8］［9］。

應用薈萃分析法的關鍵是挑選文獻和給文獻權重賦值。明確研究目的是確定文獻篩選客觀指標的關鍵；給文獻權重賦值則需要考慮諸多因素，比如，某作者發(fā)表的文章數(shù)量較多，如果以文章賦值，該作者的假說或觀點可能所占比重過高，進而對結果產(chǎn)生較大影響。

2.研究設計。

本文所用發(fā)展中國家經(jīng)驗文獻主要來自SSCI索引期刊。由于直接搜索 “Land Title＆Credit”相關文獻太少，本研究采用的搜索關鍵詞為 “Land Property Right” 或 “Land Title”，挑選引用次數(shù)大于5次、研究對象為發(fā)展中國家、數(shù)據(jù)分析涉及 “Credit”的文獻，從而保證不遺漏重要文獻。由于SSCI索引期刊中某些國家 （地區(qū)）相關研究文獻較少，本文用Google Scholar搜索，選擇引用率最高的文獻。受文獻數(shù)量制約，本文直接制表展示了每篇文獻的研究方法和研究結論。

（二）發(fā)展中國家農地抵押貸款實施效果

1.拉丁美洲。

洪都拉斯、巴拉圭、尼加拉瓜、秘魯?shù)葒以谵r地確權后實施了農地抵押貸款政策，諸多學者研究了其實施效果，其中，秘魯是受到學者關注最多的國家。

有學者研究發(fā)現(xiàn)，農地確權對洪都拉斯平均農地面積為4.6公頃的小農戶的信貸可得性沒有影響（Jansen and Roguas， 1998）［10］； 也有學者發(fā)現(xiàn)， 洪都拉斯的農地抵押貸款政策對農地面積為3公頃至90公頃的農戶有正向影響，對農地面積低于3公頃的農戶 （最窮的40%農戶）有負向影響 （Boucher et al.，2005）［11］。 Carter和 Olinto （2003）［12］對巴拉圭和尼加拉瓜的研究得出了類似的結論：巴拉圭農地確權和農地抵押貸款政策對不同規(guī)模農場主信貸可得性的影響有明顯差異，農地面積在15公頃以上的大規(guī)模農場主在農地抵押貸款政策實施后，信貸可得性提高了50%；農地面積小于3公頃的小規(guī)模農場主完全沒有從中獲益。 Boucher等 （2005）［11］對尼加拉瓜的研究也得出了類似的結論：農地抵押貸款對農地面積大于150公頃的農戶信貸可得性有正向影響，對其他農戶無顯著影響。究其原因，從供給方看，小農戶貸款額度小，如果農戶違約，銀行處理農地的邊際交易成本將會很高，因而不愿意提供農地抵押貸款；從需求方看，小農戶可能害怕失去土地而不敢申請農地抵押貸款。對洪都拉斯的研究還發(fā)現(xiàn)，習俗性的農地產(chǎn)權安排仍有重要影響，農地確權沒有顯著增加農地的產(chǎn)權安全性，因此，在農地確權基礎上允許農地抵押不能自動提高農戶的信貸可得性 （Jansen and Roguas，1998）［10］。

眾多學者以秘魯為例分析了農地市場化改革對農戶信貸可得性的影響。Field等 （2006）［13］基于秘魯全國性調查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，農地抵押貸款政策對農戶信貸可得性沒有顯著影響，原因可能是樣本農戶平均農地面積在3公頃以下，銀行不愿意接受小規(guī)模農地為抵押物。Fort（2008）［14］基于秘魯?shù)娜珖赞r戶樣本的研究結果顯示，農地抵押貸款政策沒有影響農戶的正式信貸獲得情況，原因可能是農戶的農地面積小、以勞動密集型生產(chǎn)方式為主，因此農地價格低，銀行不愿意接受農地作為抵押物。Guirkinger和Boucher （2008）［15］基于秘魯北部的農戶面板數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，農地抵押貸款政策顯著緩解了大農戶面臨的信貸配給，平均農地面積為4.5公頃的小農戶沒有從中獲益，原因可能是銀行不愿意接受小規(guī)模農地作為抵押物。 Kerekes和 Williamson （2010）［16］基于農戶深度訪談數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，農地確權基礎上的農地抵押貸款政策對農戶的信貸可得性沒有影響，原因是人們更偏愛基于私人秩序的產(chǎn)權安排，農地確權沒有提高農地的實際產(chǎn)權完整性。

2.亞洲。

眾多學者研究了亞洲國家的農地抵押貸款政策實施效果。 Feder等 （1988）［17］對泰國的研究發(fā)現(xiàn)： 正式信貸機構更偏愛農地抵押，大農戶更有可能利用農地抵押獲得貸款，獲得農地抵押貸款的可能性與農戶富裕程度正相關，而小農戶從中獲益有限，農地抵押提高農戶信貸可得性的機制是農地抵押降低了銀行對農戶的信用評估成本。Menkhoff和Neu?berger（2012）［18］對泰國北部的調查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：由于農地難以處置、農戶貸款規(guī)模小、使用期限短、農地價值評估的邊際交易成本高，因此農地難以起到抵押物的作用，銀行主要以與農戶的關系、第三方的擔保為發(fā)放貸款的依據(jù)。來自兩個印度村莊的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：印度政府發(fā)放的土地所有權證書對農戶信貸可得性的影響很小，主要原因：一是小規(guī)模農業(yè)生產(chǎn)者獲取貸款受其他因素影響很大；二是銀行難以處置抵押物。資料還顯示，在非正式信貸主導的地區(qū)，農地抵押貸款政策的信貸供給效應尤其有限，非正式信貸的發(fā)達程度成為農地抵押貸款政策信貸供給效應的決定因素 （Pender and Kerr， 1999）［19］。 學者對越南的研究發(fā)現(xiàn)：在沒有外部政策支持的情況下，政府發(fā)放的土地所有權證書對正式信貸供給的影響很小。農地產(chǎn)權制度改革要與社區(qū)規(guī)范相適應才能發(fā)揮作用，因為來自外部的產(chǎn)權改革可能與原有基于面對面關系建立的產(chǎn)權規(guī)范發(fā)生沖突，進而導致政策目標無法實現(xiàn) （Hare， 2008）［20］。

3.非洲。

非洲傳統(tǒng)的農地產(chǎn)權安排是社區(qū)共有土地制度（Communal Land Tenure Systems），由傳統(tǒng)認可的權威人士 （通常是部落首領）管理農地處置事項。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人口壓力增大，人們對正式農地產(chǎn)權制度的訴求變得越來越強烈。在非洲人私有產(chǎn)權概念還沒有完全建立的背景下，有學者關注到非洲提高個體的農地產(chǎn)權強度對農戶信貸可得性的影響。來自盧旺達和肯尼亞的農戶調查數(shù)據(jù)顯示，建立正式產(chǎn)權制度與農戶信貸可得性沒有直接聯(lián)系 （Migot?Adholla et al.，1991）［21］。 來自加納的調查數(shù)據(jù)顯示， 盡管加納建立了正式的農地產(chǎn)權制度并允許農地作為貸款抵押物，但是農地抵押的信貸供給效應并不存在 （Mig?ot?Adholla et al.， 1991； Besley， 1995）［21］［22］。 來自岡比亞的實證研究得出了類似結論 （Hayes et al.，1997）［23］。對此，學者給出的解釋是：農地規(guī)模小、新建立的產(chǎn)權安排無法落實、人們沒有私有產(chǎn)權意識、農地市場發(fā)育不好等，導致銀行不愿意接受農地作為抵押物，進而使農地抵押貸款政策對農戶信貸可得性沒有影響。

（三）小結

總結拉丁美洲、亞洲、非洲的發(fā)展中國家農地抵押貸款政策的信貸供給效應研究可以發(fā)現(xiàn) （見表1），拉丁美洲各國的戶均農地面積差距大，從幾公頃至數(shù)百公頃不等，在農地產(chǎn)權制度改革基礎上實施的農地抵押貸款政策對小農戶 （通常是3公頃以下）的信貸供給效應幾乎沒有。亞洲各國農戶的農地面積普遍較小，通常在3公頃以內，農地產(chǎn)權改革和農地抵押貸款政策對農戶的信貸供給影響很小，只有Feder等（1988）［17］對泰國的研究發(fā)現(xiàn)對大農戶的信貸可得性有正向作用，遺憾的是，作者沒有報告相應農戶的農地面積情況。非洲各國農地面積差距較大，盡管已有研究大多沒有給出詳細的農地面積數(shù)據(jù)，但是各國研究結果均顯示：農地產(chǎn)權改革和農地抵押貸款政策對農戶的信貸可得性沒有影響。

表1 發(fā)展中國家農地抵押貸款實施效果研究文獻梳理Table 1 Literature Review of the Impact of Farmland Mortgage in Developing Countries

續(xù)前表

三、發(fā)展中國家農地抵押貸款制度安排：以印度為例

發(fā)展中國家在多年經(jīng)驗基礎上采用的農地抵押貸款的制度安排無疑對中國有借鑒意義。作為同樣人多地少的發(fā)展中大國，印度在人口規(guī)模、城鄉(xiāng)二元結構等方面與中國國情接近，且經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，印度形成了以政策性銀行、合作性金融機構和商業(yè)銀行為主體的較成熟的農地抵押貸款金融體系，其農地抵押貸款制度安排值得中國借鑒。由于農地抵押貸款為涉農貸款，金融機構發(fā)放農地抵押貸款可以獲得印度儲備銀行 （Reserve Bank of India）的再貸款和地方政府的利息補貼。1982年，印度成立了國家農業(yè)和農村發(fā)展銀行 （The National Bank for Agriculture and Rural Development，簡稱 “NABARD”），接管了印度儲備銀行的涉農貸款政策制定、指導、監(jiān)督和支持職責（Maan and Singh， 2013）［24］。

（一）政策性銀行的農地抵押貸款制度安排：以土地開發(fā)銀行為例

印度發(fā)放農地抵押貸款的政策性銀行以土地開發(fā)銀行 （Land Development Bank）①最開始的名稱是 “土地抵押銀行”（Land Mortgage Bank）。為代表。 印度第一家土地開發(fā)銀行于1920年在旁遮普 （Punjab）邦成立，20世紀30年代 《土地抵押銀行法》（Land Mort?gage Banks Act）通過后，土地開發(fā)銀行在印度各邦迅速發(fā)展。20世紀80年代開始，土地開發(fā)銀行陸續(xù)變更為農業(yè)和農村發(fā)展銀行 （Agricultural and Rural Development Bank）（Saluja et al.， 2012； Ramakrish?nan and Soundaranayahi， 2013）［25］［26］。

土地開發(fā)銀行的機構設置一般分為兩級：邦中心土地開發(fā)銀行和基層土地開發(fā)銀行?；鶎油恋亻_發(fā)銀行通常設在區(qū)域層級，下設若干分支銀行，直接面對農民開展業(yè)務?；鶎油恋亻_發(fā)銀行聯(lián)合形成邦中心土地開發(fā)銀行，邦中心土地開發(fā)銀行負責向基層土地開發(fā)銀行提供資金支持。邦土地開發(fā)銀行的資金來源主要是會員股金、存款、印度儲備銀行的再貸款和發(fā)放債券。邦土地開發(fā)銀行發(fā)放的債券以國家信用為保證，以抵押土地價值為限，合作銀行、商業(yè)銀行和NABARD有優(yōu)先購買權。

土地開發(fā)銀行以提供長期農業(yè)貸款為主，貸款期限通常在5年以上，甚至可以長達30年，利息享受政府補貼 （鄧曉霞，2011）［27］。值得注意的是，如果貸款人違約，土地開發(fā)銀行可以不受法庭約束而直接處置抵押農地。此外，土地開發(fā)銀行也接受處置權受限、只有使用收益權的租佃農地為抵押物，如果貸款人違約，銀行將抵押農地出租，所得收益用于償還貸款本息，本息償還完畢，貸款人可以重新獲得抵押農地使用收益權②資料來源： The Kerala State Co?operative “Agricultural and Rural Development Banks” Act， 1984.。以賈坎德 （Jharkhand）邦土地開發(fā)銀行為例，農民獲得農地抵押貸款的主要步驟如下：第一，滿18歲的居民申請并交納會費，獲得會員資格；第二，提交有正式注冊證明的抵押農地材料、部分申請者需要提交農地租金收據(jù)；第三，基層土地開發(fā)銀行根據(jù)農地價值，發(fā)放最高額度為抵押農地價值50%的貸款①資料來源：印度賈坎德邦土地開發(fā)銀行網(wǎng)站，網(wǎng)址：http：／／ldb.bih.nic.in／。。

（二）合作性金融機構的農地抵押貸款制度安排：以農業(yè)信用合作社為例

農業(yè)信用合作社 （Agricultural Credit Society）是印度最早向農戶提供貸款的金融機構，也是發(fā)放農地抵押貸款的重要金融機構。1904年，印度成立第一家信用合作社，此后，信用合作社逐步發(fā)展并產(chǎn)生了農業(yè)信用合作社 （Rao and Madhavi， 2016）［28］。

農業(yè)信用合作社的機構設置分三個層級：基層農業(yè)信用合作社、中心合作銀行和邦合作銀行。基層農業(yè)信用合作社是鄉(xiāng)村級的農業(yè)信用合作組織，10人以上便可組建，主要資金來源是社員股金、存款和中心合作銀行貸款，基層農業(yè)信用合作社是向農民發(fā)放農地抵押貸款的主要機構。中心合作銀行是地區(qū)級的農業(yè)信用合作組織，其會員既有區(qū)域范圍內的基層農業(yè)信用合作社也有農民個體。中心合作銀行的主要職能是解決基層農業(yè)信用合作社的資金不足問題，也向個體會員發(fā)放貸款。邦合作銀行是印度各邦最高層級的農業(yè)信貸合作組織，會員是邦內所有中心合作銀行，資金來源主要是：中心合作銀行的儲蓄、會員股金、印度儲備銀行的再貸款，其中，印度儲備銀行的再貸款是其主要資金來源②資料來源： Kerala Co?operative Society Act， 1969.。截至2015年3月31日，印度有93 042個基層農業(yè)信用合作社，370個中心合作銀行，32個邦合作銀行，覆蓋1.2億農民，是印度最大的農村信貸機構 （Rao and Madhavi，2016）［28］。

農民向農業(yè)信用合作社申請農地抵押貸款，抵押物既可以是有完整產(chǎn)權的私有農地，也可以是只有租佃權的農地③資料來源： Kerala Co?operative Society Act， 1969.。農業(yè)信用合作社的農地抵押貸款分短期、中期、長期三類，符合條件的貸款可享受利率優(yōu)惠。以卡納塔克 （Karnataka）邦為例，農民獲得農業(yè)信用合作社的農地抵押貸款有如下要求：第一，通過支付會員費和登記農地成為合作社會員；第二，申請有效期為三年的信貸額度 （Normal Credit Limit），信貸額度由農地和地上作物價值決定；第三，購買農業(yè)保險。設置這一條款的目的是，如果因旱澇災害、病蟲害等導致產(chǎn)出受損，農業(yè)保險將會彌補農民的部分損失；第四，每年通過農民信用卡支付農業(yè)保險和個人意外險。符合如上條件的農民可以在信貸額度內申請貸款，基層農業(yè)信用合作社或中心合作銀行根據(jù)資金情況發(fā)放貸款④資料來源：印度卡納塔克邦政府合作部網(wǎng)站，網(wǎng)址：http：／／sahakara.kar.gov.in／faqCredit.html.。

（三）商業(yè)銀行的農地抵押貸款制度安排：以KCC項目為例

印度的商業(yè)銀行多數(shù)是國有銀行。印度法律規(guī)定，商業(yè)銀行必須有18%以上的貸款余額投放在農村地區(qū)。政策推動下，印度商業(yè)銀行在農村地區(qū)的網(wǎng)點逐漸增多，到2003年，商業(yè)銀行49%的網(wǎng)點設在農村 （Maan and Singh， 2013）［24］。 農地抵押貸款是商業(yè)銀行農村網(wǎng)點開展的主要涉農貸款產(chǎn)品，其中，以農民信用卡項目 （Kisan Credit Card Scheme，下文簡稱 “KCC項目”）為代表。

KCC項目是NABARD開發(fā)的針對農民的信貸產(chǎn)品，于1998年開始推廣，商業(yè)銀行是開展KCC項目的最重要金融機構，以2010—2011年為例，商業(yè)銀行的KCC項目貸款總量和辦卡總數(shù)分別占全印度各大金融機構的69%和55%（Bista et al.， 2012）［29］。

KCC項目的長期貸款是農民以農地抵押獲得貸款的信貸產(chǎn)品，自耕農和佃農均可申請 （Bista et al.，2012）。以印度歷史最悠久的股份制銀行阿拉哈巴德銀行 （Allahabad Bank）為例，其KCC項目的農地抵押產(chǎn)品設計如下：最長使用期限為9年；最大貸款額度為抵押農地年產(chǎn)出的7倍或農地價值的50%（農地價值由街區(qū)或地區(qū)的權威機構評估），最大額度不超過100萬盧比；種植作物如果是農業(yè)保險項目覆蓋的特定地區(qū)、特定產(chǎn)品，需要購買相應的農業(yè)保險；農民需要購買個人意外保險，如果購買了健康保險也可以提交相應材料；KCC項目是阿拉哈巴德銀行的非盈利項目，通常能獲得印度儲備銀行或 （和）邦政府提供的利息補貼⑤資料來源： 阿拉哈巴德銀行網(wǎng)站， 網(wǎng)址： https：／／www.allahabadbank.in／english／Akshay＿Krishi.aspx.。

（四）小結

印度的農地抵押貸款金融體系和制度安排有如下特點：第一，構建了以政策性銀行、合作性金融機構和商業(yè)銀行為主體的多元化農地抵押貸款金融體系；第二，農地抵押貸款產(chǎn)品以長期貸款為主 （只有農業(yè)信用合作社提供短期和中期的農地抵押貸款）；第三，農業(yè)保險是降低農地抵押貸款風險的必備措施；第四，政府為農地抵押貸款提供政策和資金支持，包括為發(fā)放農地債券提供信用支持、為農地抵押貸款提供利息補貼等。

四、農地抵押貸款中國探索：瓶頸問題與現(xiàn)實可行性

（一）中國農地抵押貸款實施情況與瓶頸問題

各地試點采用多種模式探索農地抵押貸款的實現(xiàn)路徑，農地難以處置是制約試點發(fā)展的瓶頸問題。中國農地抵押貸款探索已有多年經(jīng)驗，被學者深入分析的試點地區(qū)主要有：寧夏同心縣、浙江寧波市、江蘇新沂市、山東棗莊市和湖北武漢市等。同心縣是自下而上試點農地抵押貸款的先行者，同心模式通過組建村委會之外的集體土地 “代理人”——土地合作社，以土地合作社作為農地抵押的抵押權人和農戶貸款的擔保人，通過農地反擔保的方式發(fā)展農地抵押貸款，實現(xiàn)了農地經(jīng)營權的合法有效處置，取得了戶均貸款規(guī)模和貸款余額持續(xù)增長、在信用社層面無一筆違約、在土地合作社層面違約農戶抵押農地成功處置的成績，多年實踐證明，同心模式是有效的農地抵押貸款實現(xiàn)方式 （汪險生、郭忠興，2016）［30］。寧波市、新沂市較早啟動了農地抵押貸款試點，兩地試點將銀行作為抵押農地的抵押權人，沒有第三方擔保安排，實施情況顯示，寧波的農地抵押貸款總量和平均貸款規(guī)模小，原因可能是農地能夠穩(wěn)定提供的經(jīng)濟收益相對較低 （張龍耀、褚保金，2010）［31］；新沂的農地抵押貸款主要發(fā)放給了大農戶和存量優(yōu)質客戶，原因是在當前的法律、經(jīng)濟與社會條件下，農地抵押貸款合約的交易成本高，因此難以解決小農戶的融資難問題（黃惠春等，2014）［32］。棗莊市、武漢市等地政府出資成立了擔保公司，通過 “擔保公司擔保＋農地抵押”（抵押權人為擔保公司或銀行）的模式實施農地抵押貸款，結果是出現(xiàn)較多違約貸款，抵押農地難以處置。

銀行開展農地抵押貸款業(yè)務受農地市場狀況和農村社會環(huán)境的綜合約束。在中國農地市場發(fā)育程度不高、農戶面臨信貸約束的背景下，基于農村信貸員的調查分析顯示，在明晰產(chǎn)權和允許農地經(jīng)營權抵押的前提下，銀行開展農地抵押貸款的意愿不高。制約銀行發(fā)放農地抵押貸款的最重要因素是農地的經(jīng)濟、社會價值和農地本身的特點，在目前單塊農地面積小、農業(yè)用地價值低、農地生存保障功能強、權利贖回難度大等背景下，銀行不愿意發(fā)放農地抵押貸款 （王興穩(wěn)、 紀月清， 2007； 蘭慶高等， 2013）［33，34］。

（二）中國農地抵押貸款實施的現(xiàn)實可行性

在中國的農地制度和農地利用現(xiàn)狀下，開展農地抵押貸款受農地市場特征約束。在農地經(jīng)營者普遍面臨信貸約束的背景下，發(fā)展農地抵押貸款的關鍵是使農地成為銀行可接受的抵押物。銀行可接受的抵押物要滿足 “市值易于確定，存在容易銷售的二級市場，必要時可以不受阻礙地依法強制執(zhí)行對該資產(chǎn)的收回權，銀行可以取得該資產(chǎn)的控制權”，“抵押物的有效期要與有關貸款的期限一致”等條件 （楊建瑩，2008）［35］。依抵押物的產(chǎn)權特征，農地抵押貸款可以分為兩類：以承包經(jīng)營土地為抵押物的 “承包農地抵押貸款”；以流轉經(jīng)營農地為抵押物的 “流轉農地抵押貸款”。兩類農地市場特征不同，成為銀行可接受抵押物的條件不同。

1.農地細碎化背景下，發(fā)展承包農地抵押貸款需要滿足特定條件。承包農地抵押貸款的農地處置市場即現(xiàn)有的農地流轉市場，假設農地流轉價格即“市值”，假設銀行 “必要時可以不受阻礙地依法強制執(zhí)行”對農地的 “資產(chǎn)收回權”，則銀行有可能發(fā)放農地抵押貸款。但是，受農戶承包地面積小且細碎化、農地租金低等影響，農地抵押貸款的邊際交易成本高且難以處置，正如供給意愿研究結果顯示，銀行發(fā)放農地抵押貸款的意愿低。印度經(jīng)驗也顯示，銀行不愿意對小農戶發(fā)放農地抵押貸款。然而，以下三種情況下，小規(guī)模承包農地抵押貸款的現(xiàn)實可行性將會提高：其一，正如已有研究顯示，同心模式農地抵押貸款借助土地合作社成功化解了農地處置難題，且實現(xiàn)了貸款余額持續(xù)上升而違約率極低的成績，同心模式是否可復制、可推廣，值得深入分析。其二，部分地區(qū) （例如東北地區(qū)）的戶均農地面積較大，進而單宗農地的抵押價值較大，也許可以化解農地抵押貸款邊際交易成本高的問題。其三，土地股份合作社是農地承包經(jīng)營者的自組織，如果以土地股份合作社為抵押人，也許可以化解農地規(guī)模小導致的邊際交易成本高的問題，但是其可行性仍有待實踐檢驗。

2.受農地市場約束，流轉農地抵押貸款實現(xiàn)困難，但是仍有可能性。由于農地承包權和經(jīng)營權相分離，以流轉農地為抵押物的農地抵押貸款存在很大的風險。尤其是在農地流轉租金通常是一年一付的背景下，以這類農地的經(jīng)營權為抵押標的，可能出現(xiàn)貸款到期而經(jīng)營者支付給農戶的租金也到期的情況，不滿足 “抵押物的有效期要與有關貸款的期限一致”的條件，武漢市、棗莊市等地的農地抵押貸款違約案例已經(jīng)展示了這類貸款處置農地經(jīng)營權的現(xiàn)實困境。但是，如果農地流轉合約穩(wěn)定且期限長，尤其在地上專用性資本投入多的情況下，農地經(jīng)營者放棄抵押農地經(jīng)營權的機會成本太高，因而有利于農地抵押貸款締約和履約，提高了農地抵押貸款締約的可能性。

五、農地抵押貸款發(fā)展中國家經(jīng)驗的啟示

第一，農地確權不能自動提高農地抵押貸款的信貸供給效應，實現(xiàn)農地抵押貸款的信貸供給效應需要配套政策支持?；诋a(chǎn)權理論，如果農戶的農地產(chǎn)權完整性得到提高，其抵押效力將提高，進而有助于提高農戶的信貸可得性。但是發(fā)展中國家經(jīng)驗顯示，農地確權不能自動提高農戶的農地產(chǎn)權強度，因此，要提高農地抵押貸款的信貸供給效應，中國政府除了實施農地確權政策，還應采取其他落實農地產(chǎn)權的措施。

第二，發(fā)展農民自己的信用合作組織，降低農地抵押貸款的邊際交易成本，是推動農地抵押貸款實施的有效路徑。發(fā)展中國家經(jīng)驗顯示，小規(guī)模經(jīng)營者的農地抵押貸款邊際交易成本高，因而農地抵押貸款政策對其信貸可得性影響不顯著。印度經(jīng)驗顯示，農業(yè)信用合作社是發(fā)展農地抵押貸款的重要金融機構。在中國人均耕地面積低于多數(shù)發(fā)展中國家水平的情況下，設計針對小農的農地抵押貸款制度安排尤其重要。同心縣以土地合作社為抵押擔保平臺的運作模式，既有農民信用合作組織的特點，又可以利用已有商業(yè)性金融資源，可能是提高小農戶農地抵押貸款信貸可得性的有效模式。

第三，建立抵押農地和地上作物收益的處置制度，促進農地抵押貸款締約。農地有效抵押的前提是農地或地上作物收益可處置，印度經(jīng)驗顯示，在農地處置交易成本高的情況下，通過發(fā)行農地債券提高農地及地上收益處置效率可能是實現(xiàn)農地抵押貸款的有效路徑。

第四，提高農業(yè)保險覆蓋率，減少農地抵押貸款風險，促進農地抵押貸款締約。農業(yè)風險是農地抵押貸款的重要風險來源，正如印度經(jīng)驗顯示，農業(yè)保險是降低農業(yè)風險的重要措施。中國的農業(yè)保險在覆蓋廣度和深度方面仍然較低，這成為制約農地抵押貸款發(fā)展的重要因素，因此，中國應該盡快健全農業(yè)保險體系，發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險產(chǎn)品。

第五，構建多元化的農地抵押貸款金融體系，發(fā)揮已有農村金融機構的作用。政策性銀行、合作性金融機構、商業(yè)銀行各有優(yōu)勢，在農村信用社商業(yè)化的背景下，中國要組建農民入股、農民管理、農民使用的互助性農村合作金融機構，構建優(yōu)勢互補、層次分明的農地抵押貸款金融體系。

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