◎張 棟

（責(zé)編 劉玉霞）

大數(shù)據(jù)及其應(yīng)用正在對世界產(chǎn)生深刻的影響，既有經(jīng)濟(jì)效率的提升、治理方式的變革，也給社會(huì)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。我們應(yīng)如何面對大數(shù)據(jù)的機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)？就此，我們采訪了北京大學(xué)政府管理學(xué)院黃璜老師，請他分析探討以饗讀者。

記者：大數(shù)據(jù)是一種公共資源嗎？

黃璜：大數(shù)據(jù)是不是公共資源，是從所有權(quán)的角度來講的，不是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共資源的概念。大數(shù)據(jù)是一個(gè)技術(shù)或者管理的概念，本身無所謂公共的還是私人的。比如計(jì)算機(jī)是公共資源嗎？顯然公共機(jī)房的計(jì)算機(jī)是公共資源，至少在一定范圍內(nèi)是公共的，而私人擁有的計(jì)算機(jī)就不是公共資源。同樣對于大數(shù)據(jù)而言，一般來說，基于公共設(shè)施的運(yùn)行產(chǎn)生的數(shù)據(jù)或者運(yùn)用公共財(cái)政資金收集建立的數(shù)據(jù)，比如氣象監(jiān)測、科學(xué)考察、人口普查、經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、行政執(zhí)法、公共服務(wù)等大數(shù)據(jù)資源是公共的。但是公共的未必都是必須公開的，因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)可能還會(huì)涉及個(gè)人隱私，商業(yè)秘密，國家安全等問題，要具體問題具體分析。

企業(yè)的問題相對復(fù)雜。私人企業(yè)基于自身生產(chǎn)或經(jīng)營產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，或通過市場交易獲得的數(shù)據(jù)，無論這些數(shù)據(jù)和消費(fèi)者之間有沒有關(guān)系，都不是公共資源 （不管屬于企業(yè)還是消費(fèi)者）。當(dāng)然，因?yàn)槭袌霰O(jiān)管、社會(huì)責(zé)任或者商業(yè)目的，私人企業(yè)可能會(huì)公開部分自己的數(shù)據(jù)，但不能說它們是公共數(shù)據(jù)。但是問題可能還沒有那么簡單。比如，國有企業(yè)或國有控股、參股企業(yè)怎樣界定？企業(yè)從公共部門合法獲得的數(shù)據(jù)，但是這些數(shù)據(jù)未必是公開的，怎樣界定其公共性質(zhì)？

現(xiàn)在比較受關(guān)注的是經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)形成的消費(fèi)者行為數(shù)據(jù)和個(gè)人信息數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)產(chǎn)生于消費(fèi)者及其行為，但同時(shí)保存在提供這些互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的平臺(tái)上。這些數(shù)據(jù)尤其是行為數(shù)據(jù)到底歸誰所有，消費(fèi)者還是平臺(tái)？更細(xì)致的問題是，誰可以使用，誰可以交易，誰可以從中獲利？目前，平臺(tái)在對個(gè)人隱私進(jìn)行處理后會(huì)使用甚至交易這些數(shù)據(jù)。關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)，目前主要是從知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者人格權(quán)方面來討論的，但這對平臺(tái)數(shù)據(jù)來說還不足，還有待創(chuàng)新性、突破性的研究和討論。

現(xiàn)在關(guān)于數(shù)據(jù)是一種重要資源已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，可以說“大數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的石油”。從長遠(yuǎn)看，產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)要得到健康、持續(xù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)權(quán)屬的界定是一個(gè)必須解決的問題。當(dāng)前全社會(huì)對數(shù)據(jù)資源的認(rèn)識(shí)已經(jīng)初步建立起來，市場機(jī)制也在培育發(fā)展，一些地方比如貴陽和武漢等建立了專門的大數(shù)據(jù)交易所。同時(shí)問題也已經(jīng)產(chǎn)生，比如國內(nèi)也已經(jīng)出現(xiàn)了不少涉及數(shù)據(jù)資源的侵權(quán)糾紛、不正當(dāng)競爭等案件。所以我認(rèn)為，應(yīng)加快數(shù)據(jù)相關(guān)的法律研究和立法進(jìn)程。不過就目前形勢而言，在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)展可能不會(huì)太大。

記者：您對我國數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀如何看？

黃璜：通常說的數(shù)據(jù)開放主要是指政府的數(shù)據(jù)開放。過去我們講政府信息公開，都是要對社會(huì)公開、開放。那么數(shù)據(jù)開放和信息公開是什么關(guān)系？國際上的一些觀點(diǎn)認(rèn)為，信息公開是在信息層面，而數(shù)據(jù)開放面向的或者說建立在更加原生性的數(shù)據(jù)上，同時(shí)信息公開更強(qiáng)調(diào)知情權(quán)，數(shù)據(jù)開放更側(cè)重于與社會(huì)分享公共數(shù)據(jù)資源，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我個(gè)人認(rèn)為，兩者之間其實(shí)并沒有嚴(yán)格的界限。首先，國外政府推行數(shù)據(jù)開放，都是在信息公開的法律框架下，以打造透明政府為目的展開的。其次，兩者訴求指向不同只是歷史發(fā)展階段的問題，不是說數(shù)據(jù)開放就不涉及知情權(quán)，信息公開就沒有經(jīng)濟(jì)目的。再次，數(shù)據(jù)是信息的載體，無論信息公開還是數(shù)據(jù)開放，政府對外發(fā)布的都是 “數(shù)據(jù)”資源，而信息是數(shù)據(jù)資源中蘊(yùn)含的內(nèi)容或意義。兩者雖邏輯關(guān)系清楚，但實(shí)踐中常常難以區(qū)分。信息公開和數(shù)據(jù)開放在價(jià)值目標(biāo)上是統(tǒng)一的，兩者更多地是反映出了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代前后不同技術(shù)條件下不同層次的要求。

還有一點(diǎn)需要補(bǔ)充，就是開放和保護(hù)之間存在著一種權(quán)衡。大數(shù)據(jù)的開放，存在一個(gè)悖論。大數(shù)據(jù)和小數(shù)據(jù)的區(qū)別，不僅在于數(shù)據(jù)規(guī)模，更在于處理方式。大數(shù)據(jù)更多需要運(yùn)用算法，去發(fā)現(xiàn)單純靠人工手段所不能發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)價(jià)值或者規(guī)律。問題在于，如果通過人工手段無法發(fā)現(xiàn)其中的價(jià)值，那么在開放中我們又如何保證通過人工手段 （比如脫敏）就能規(guī)避其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)呢？小數(shù)據(jù)的開放，尤其是涉及市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)數(shù)據(jù)，可能不會(huì)有太大問題，但大數(shù)據(jù)的開放要謹(jǐn)慎?，F(xiàn)在其實(shí)開放的大多數(shù)也都是小數(shù)據(jù)，一個(gè)excel表能裝下的都是小數(shù)據(jù)，不要把數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)混淆起來。

關(guān)于我國的數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀，應(yīng)該從兩個(gè)層面來討論。一個(gè)是開放了沒有，開放的程度怎么樣?，F(xiàn)在國際、國內(nèi)都有不少對政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的評估報(bào)告。雖然這些評估往往體現(xiàn)組織者的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但還是能夠給出一個(gè)基本面的分析?，F(xiàn)在不少地方政府已經(jīng)建立了自己的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，作為打造營商環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。盡管各有困難，發(fā)展還是比較快的。此外，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放所提供的數(shù)據(jù)量、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度和質(zhì)量，以及有沒有更好的可利用的工具，比如提供數(shù)字化的、可機(jī)讀的數(shù)據(jù)，這些屬于技術(shù)性的問題，也很重要。總的來說，在社會(huì)各界推動(dòng)下還是在不斷發(fā)展。

第二個(gè)是關(guān)于數(shù)據(jù)開放的制度建設(shè)。相較上一個(gè)方面，我認(rèn)為還處于比較初步的階段。發(fā)達(dá)國家，如美國已經(jīng)有比較完整、完善的政府信息資源相關(guān)的法律法規(guī)體系，比如說在信息公開領(lǐng)域有 《信息自由法》 （1967年）、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》 （1972年）和《陽光下的政府法》 （1976年），個(gè)人隱私領(lǐng)域最著名的1974的首部 《隱私法》，電子政務(wù)領(lǐng)域有 《電子政務(wù)法》，政府信息資源管理領(lǐng)域的 《文書削減法》、《聯(lián)邦信息資源管理通告》等，此外信息安全方面也有一系列法律法規(guī)。在這些基礎(chǔ)上頒布了 《開放政府指令》、《透明和開放政府備忘錄》等行政規(guī)章條例。我國目前除了 《保密法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》，還有 《政府信息公開條例》等行政法規(guī)，而有關(guān)個(gè)人隱私、信息資源的規(guī)定則分布在其他法律法規(guī)里面，還沒有系統(tǒng)性的政府信息資源方面的法規(guī)。地方政府也在探索數(shù)據(jù)開放的具體辦法，但是國家層面建立系統(tǒng)性的政府信息資源管理政策是至關(guān)重要的。

關(guān)于立法進(jìn)程，我無法推測相關(guān)立法議題，比如隱私法、信息公開法，是否能夠或者以何種方式進(jìn)入立法程序。但是也不必悲觀，矛盾和問題的產(chǎn)生會(huì)推動(dòng)相關(guān)立法進(jìn)程?，F(xiàn)在，理論界對于政府信息公開、數(shù)據(jù)開放的研究、探討在不斷增加，市場對開放的要求也日益強(qiáng)烈。政府也認(rèn)識(shí)到無論信息公開、數(shù)據(jù)開放都是建設(shè)透明型政府、服務(wù)型政府的必由之路。因此我們還是要拭目以待。

記者：“滴滴殺熟”事件在不久之前成為了一個(gè)輿論熱點(diǎn)，這一事件是否展示了一種企業(yè)基于大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施價(jià)格歧視的可能性？

黃璜：“滴滴殺熟”事件，我看到過相關(guān)報(bào)道，但是否確實(shí)是殺熟，我沒有做過實(shí)驗(yàn)。像滴滴這樣的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)，確實(shí)有通過分析消費(fèi)大數(shù)據(jù)來針對不同消費(fèi)者差別定價(jià)的能力。但是就我的判斷，用戶有多種市場選擇，通過殺熟來破壞艱難建立的市場得不償失，也不太可能。

差別定價(jià)一直存在。沒有大數(shù)據(jù)技術(shù)，也同樣會(huì)存在差別定價(jià)。現(xiàn)在披上了“大數(shù)據(jù)”的外衣，就更加引人注目。這個(gè)問題的重要性不是 “殺熟”，而是反映出一種現(xiàn)象，平臺(tái)企業(yè)可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)獲得過去所不能及的信息優(yōu)勢，直白講就是這些企業(yè)太了解消費(fèi)者了。以前企業(yè)可能要做市場調(diào)查來了解消費(fèi)者，也可能根據(jù)交易數(shù)據(jù)來分析。但是這些方式一則是所能獲得信息范圍和信息量比較小，對消費(fèi)者的了解有限；二則消費(fèi)者一般是作為一個(gè)或若干個(gè)整體被了解的?，F(xiàn)在大數(shù)據(jù)讓市場信息變得更加精細(xì)。企業(yè)要識(shí)別消費(fèi)者的消費(fèi)習(xí)慣、價(jià)格敏感度等，不僅隱蔽、高效，而且關(guān)鍵是可以整合到很多和交易本身可能無關(guān)的第三方數(shù)據(jù)來給消費(fèi)者畫像，對更細(xì)分類型的甚至單個(gè)的消費(fèi)者進(jìn)行判斷。我想，即使“殺熟”真的存在，換個(gè)角度，無非是對于“非熟客”有優(yōu)惠而已?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)有自己的特點(diǎn)，不能說和過去熟客有優(yōu)惠的策略不同，就是錯(cuò)了。當(dāng)然，如果涉及到用優(yōu)勢地位操控市場價(jià)格，這是另外一回事。但是從定制交通來說，市場上有很多選擇，有其他的網(wǎng)約車，也有網(wǎng)約車之外的其他交通方式，并不存在壟斷。

所以我認(rèn)為，一方面，市場很大，出一些問題、糾紛也是正常的，不必過度敏感；另一方面，如果的確影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，影響社會(huì)公平正義，也要通過機(jī)制創(chuàng)新來解決。

首先當(dāng)然是政府監(jiān)管。但是監(jiān)管成本很高，而且問題性質(zhì)沒有搞清楚，監(jiān)管未必就有合法性。其次，市場的事情可能還是需要市場自己來解決，要鼓勵(lì)更多的市場創(chuàng)新。比如，大眾點(diǎn)評的出現(xiàn)，就是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代一項(xiàng)具有經(jīng)典意義的發(fā)明。成千上萬的餐館、酒店，政府也在管，經(jīng)常有各種整治和執(zhí)法行動(dòng)，但規(guī)制效果有限，而大眾點(diǎn)評模式，可以說是一種人民群眾共同參與社會(huì)治理的模式，在一定程度上消減了商家和消費(fèi)者之間的信息不對稱，雖然并非萬無一失，但還是對商家形成了制約。再次，滴滴這樣的平臺(tái)企業(yè)，也要通過機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步提高用戶滿意度，同時(shí)增進(jìn)自身效益。比如說對于“熟客”，能否也采取電信企業(yè)的模式，采取包年、包月的機(jī)制，使整個(gè)市場都能受惠。

記者：如何防范大數(shù)據(jù)技術(shù)帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)？

黃璜：技術(shù)在增進(jìn)社會(huì)福利的同時(shí)也會(huì)帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。事情總是有兩面性，既不能只求發(fā)展，不顧風(fēng)險(xiǎn)，也不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就固步不前。關(guān)鍵是通過什么樣的機(jī)制來限制這些風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

首先，對于企業(yè)來說，要建立共同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)原則。國際上關(guān)于隱私問題提出了一系列原則。比方說，主體同意和選擇原則，也就是說，數(shù)據(jù)的收集必須基于被收集主體的知情、選擇權(quán)和同意；數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和利用也必須遵循信息最小化原則或稱必要性原則，個(gè)人信息收集及后續(xù)利用應(yīng)以實(shí)現(xiàn)特定目的、達(dá)成服務(wù)目標(biāo)的最小必要為限，數(shù)據(jù)信息的儲(chǔ)存也不應(yīng)超過特定目的所必需期限并在目的達(dá)成后及時(shí)刪除。

其次，對于政府來說，數(shù)據(jù)治理的規(guī)則很重要。我講的數(shù)據(jù)治理，不僅是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的數(shù)據(jù)的治理。政府不僅要治理自己的數(shù)據(jù)，也要治理市場的和社會(huì)的數(shù)據(jù)。一方面，政府要監(jiān)管好市場，要保證數(shù)據(jù)資源在合法的框架下被利用、開發(fā)，堅(jiān)決禁止非法的數(shù)據(jù)交易，要維護(hù)弱者的權(quán)利，要采取措施縮小數(shù)字鴻溝。另一方面，政府對于自身的數(shù)據(jù)開發(fā)、利用，除了建立基本規(guī)則，依法治理外，關(guān)鍵要有行動(dòng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。誰都不能保證不出問題，但是要有發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的魄力、依據(jù)、手段和資源。

再次，社會(huì)各界也要建立數(shù)據(jù)安全的意識(shí)。現(xiàn)在講開放講的比較多，讓我們的政府變得更加透明，這是好事，但是同時(shí)也必須關(guān)注數(shù)據(jù)安全。有人講數(shù)據(jù)像礦產(chǎn)，這個(gè)比喻在安全問題上還不夠。比如之前稀土大量賤賣，事情很嚴(yán)重但還沒有到威脅整體國家安全的層面。數(shù)據(jù)不同。數(shù)據(jù)是信息的載體，一旦流失，也就是大量基礎(chǔ)信息的流失。比如血液數(shù)據(jù)、基因數(shù)據(jù)、地理數(shù)據(jù)、水文數(shù)據(jù)、市場交易數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等，這些數(shù)據(jù)里面的信息量和安全意義極大。

總之，數(shù)據(jù)治理的核心是在發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)之間求平衡。既不要把大數(shù)據(jù)炒上天，認(rèn)為它無所不能；也不要把技術(shù)妖魔化，認(rèn)為是洪水猛獸。數(shù)據(jù)雖然從來都有，但是數(shù)據(jù)治理還是新事物，不僅要技術(shù)、方法創(chuàng)新，更要有規(guī)則、機(jī)制創(chuàng)新。我想最重要的是，要調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)和社會(huì)的積極性，共同參與、共同治理。