歐陽慶芳 鄭安利

摘 要 政黨內(nèi)部法規(guī)制度的完備程度是評判其發(fā)展成熟與否的重要標準，也是黨的制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。黨的十九大報告把推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提升到更加重要的位置，在此背景下，思考黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須堅持黨章至上的原則，凸顯政治首位，把握黨法關(guān)系，注重制度創(chuàng)新，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力以及營造積極健康的黨內(nèi)政治文化。

關(guān)鍵詞 十九大 黨內(nèi)法規(guī) 制度建設(shè)

作者簡介：歐陽慶芳，三峽大學法學與公共管理學院教授，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與廉政理論；鄭安利，三峽大學法學與公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.062

黨內(nèi)法規(guī)是由中國共產(chǎn)黨的中央組織、中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的，用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱，它不但對黨的制度建設(shè)、黨的基層組織等方面有著直接影響，而且對國家的穩(wěn)定和發(fā)展、社會的長治久安以及人民的幸福安康也有著深遠的影響。自從建黨以來，中國共產(chǎn)黨就堅持不斷增強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，始終重視運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，現(xiàn)已基本實現(xiàn)了黨的權(quán)利運行有規(guī)可依，為推進黨的建設(shè)與發(fā)展，提高治國理政能力提供了有力的保障。尤其是十八大后黨中央堅持深化黨的制度建設(shè)、依規(guī)治黨，提高黨的制度建設(shè)水平，為建設(shè)中國特色社會主義法治體系助力。習近平總書記在十九大報告中提到：“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導。”這意味著，黨內(nèi)法規(guī)被提升至更重要的位置，黨中央將繼續(xù)健全黨內(nèi)法規(guī)制度，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全覆蓋。在此背景下，對黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)進行進一步的研究，對于提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學化水平，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全覆蓋的目標具有重要意義。

一、 堅持“黨章至上”，與時俱進修改和完善黨章

十九大報告指出“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”。《中國共產(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一思想、行動的根本準則，反映了黨的方針政策、理論和路線，也是黨內(nèi)其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和根據(jù)。鄧小平同志曾說過：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”黨章能否與時俱進的進行修訂，代表著黨內(nèi)法規(guī)制度是否體現(xiàn)了科學性與先進性?；仡櫄v史，黨的建設(shè)和改革的進程，也體現(xiàn)著黨章以及基本法規(guī)的逐漸完善和成熟。如今，隨著黨的事業(yè)的飛速前進，黨在建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)了許多新的創(chuàng)造與經(jīng)驗，需要不斷的進行總結(jié)提升，因此也要求黨章的修訂跟上黨的發(fā)展和時代的步伐。我們要始終堅持黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，堅定的樹立“黨章至上”的觀念，與時俱進的修改完善黨章，把遵守、維護、貫徹黨章貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的各個方面，在黨章的基礎(chǔ)上建立健全其他的規(guī)章制度。

二、凸顯政治首位，構(gòu)建以制度從嚴和全覆蓋為指向的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

十九大報告也充分顯示了政治建設(shè)的重要性，報告中提出要把黨的政治建放在首位，堅持黨的領(lǐng)導是當代中國最重大的政治原則。習近平總書記強調(diào)，“堅持和完善黨的領(lǐng)導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在?！秉h的事業(yè)要蓬勃發(fā)展，必須要做到全黨講政治，黨的政治建設(shè)是黨的根本所在、靈魂所在。黨的建設(shè)要從思想上抓起，強化管黨治黨的政治責任，嚴明政治規(guī)矩，嚴厲查處對于對黨不忠誠、不老實，做兩面人等問題，以實際行動保證全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調(diào)一致向前進，并將加強思想建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合，雙管齊下、形成合力，保持黨的團結(jié)統(tǒng)一，使整個隊伍具有向心力和凝聚力。

黨的十九大報告還提出了要全面加強黨的紀律建設(shè)，繼續(xù)深入推進反腐敗斗爭，堅持黨的全面領(lǐng)導。把黨的紀律建設(shè)擺在更加重要的位置上，體現(xiàn)了黨的紀律在黨的正風反腐的工作中的重要地位和作用，把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個方面，對于全面加強黨的建設(shè)，提升黨的建設(shè)的質(zhì)量具有重要影響，是黨的建設(shè)總體布局中理論與實踐的創(chuàng)新。2017年11月30日，審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》，這是十九大后中共發(fā)布的首部“條例”，也是黨務公開領(lǐng)域的首部基礎(chǔ)主干法規(guī)?！稐l例》把黨的中央組織也納入其中，彰顯了黨的自覺自信，體現(xiàn)了黨的責任擔當及開放透明的嶄新姿態(tài) 。在今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，還需要進一步修訂完善有關(guān)黨的政治紀律的法規(guī)制度，加快形成全面從嚴治黨，在組織建設(shè)、作風建設(shè)、思想建設(shè)等方面落實“從嚴”，堅持全方位、全覆蓋、全過程規(guī)范各級黨組織的工作和全體黨員的行為。

三、把握黨法關(guān)系，在國家法治建設(shè)的總體進程中加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十九大報告中提出了依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，“隨著黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，隨著黨面臨的形勢和任務的變化，黨內(nèi)法規(guī)將不斷發(fā)展，并將已經(jīng)成熟的經(jīng)驗上升為黨內(nèi)法規(guī)?！边@一提出強調(diào)了黨的建設(shè)要在法律的框架下推進，增強依法執(zhí)政本領(lǐng)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！币_認識和把握黨法關(guān)系，依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)制度，是對憲法和法律精神及其原則在黨的建設(shè)上的具體化，同時，黨內(nèi)法規(guī)制度的科學制定和嚴格執(zhí)行，對于完善中國特色社會主義法律體系和促進我國的法治化進程具有重要作用。正如習近平總書記所指出的：“每個領(lǐng)導干部都要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)?！?在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相比，更加及時、針對性強的優(yōu)勢，把國家法律不及時、不便于作出規(guī)定的問題，用黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定出來；對于國家法律規(guī)定的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)不得與之相抵觸或進行重復規(guī)定；對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進行經(jīng)驗總結(jié)，將符合我國時勢發(fā)展，經(jīng)得起實踐檢驗的黨內(nèi)法規(guī)制度及時轉(zhuǎn)化為國家法規(guī)，堅持統(tǒng)籌推進、一體建設(shè)。

四、提質(zhì)增效，推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)創(chuàng)新

黨的十九大報告指出，五年來，黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強，不斷提高黨的創(chuàng)造力始終是政黨的建設(shè)的永恒課題。中國共產(chǎn)黨在長期的建設(shè)和改革實踐中要持續(xù)不斷的推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)創(chuàng)新，提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

1.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學性、民主性。提高黨內(nèi)法規(guī)制度的效應，是提升黨內(nèi)法規(guī)生命力的關(guān)鍵所在。要增強制度建設(shè)主體之間的協(xié)調(diào)與配合，防止出現(xiàn)制度或效能的沖突，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級、各部門，運用全局思維克服地方和部門意志，還應堅持科學、民主立法，把群眾的期盼、實際需要、實踐經(jīng)驗進行總結(jié)歸納，健全公眾參與，根據(jù)黨在發(fā)展建設(shè)和實踐中面對的各種突出問題，制定、修改相應的制度。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時效性、動態(tài)性。十九大后為黨的建設(shè)在法治化、規(guī)范化、制度化的軌道上運行，更好的適應實踐的發(fā)展，應繼續(xù)建立科學評估機制、審查機制、清理機制，繼續(xù)對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理。開展常態(tài)性監(jiān)督檢查、聽取基層意見，對新階段出現(xiàn)的新情況與新問題加快出臺相關(guān)制度彌補空白，推進制度的完善與更新，及時修改、清理、廢止不合時宜的制度，同時，制定一套完整規(guī)范的廢止體系，負責法規(guī)的工作部門對黨內(nèi)法規(guī)制度提出廢止建議、組織相關(guān)人員對廢止建議進行研究討論、制定相應的廢止報告、發(fā)布廢止事項等等。

3.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、程序性。提高黨內(nèi)法規(guī)的科學化水平需要注重各項法規(guī)制度之間的彼此銜接，做到環(huán)環(huán)相扣、相互配套，防止制度間出現(xiàn)互相矛盾的情況，部門之間的互相推諉責任。注重結(jié)合黨內(nèi)實體法規(guī)建設(shè)與程序法規(guī)建設(shè)，避免出現(xiàn)實體性制度建設(shè)與程序性制度建設(shè)發(fā)展不平衡。保證各項法規(guī)制度的貫徹落實與良好運行，發(fā)揮出制度體系的集合效應和整體功能。

五、加大黨內(nèi)法規(guī)實施力度，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

法規(guī)的生命力和權(quán)威在于執(zhí)行，要做到從嚴治黨，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是關(guān)鍵所在。為此需要做到：

1.發(fā)揮領(lǐng)導干部的帶頭作用。實踐證明，黨內(nèi)法規(guī)制度能否貫徹落實在于領(lǐng)導干部是否起到了表率作用。領(lǐng)導干部所具有的示范效應，其發(fā)揮的率先垂范作用是保障法規(guī)制度被真正執(zhí)行和落實的重中之中。因此，可以說領(lǐng)導干部是否執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)直接影響到黨內(nèi)法規(guī)制度的落實。為此必須堅持法規(guī)制度面前人人平等，在任何法規(guī)制度面前沒有特權(quán)、例外。其次，領(lǐng)導干部要在實踐中帶頭學習黨內(nèi)法規(guī)制度，通過加強學習引導領(lǐng)導干部樹立牢固的法治意識、紀律意識，制度意識，增強黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和約束力。最后，還可以把把領(lǐng)導干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的情況列入到考核的標準中，使領(lǐng)導干部切實做到遵法、守法。形成黨內(nèi)尊崇制度、捍衛(wèi)制度的氛圍。

2.加強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督檢查力度。各級組織尤其是紀檢監(jiān)察機關(guān)要高度重視法規(guī)制度的貫徹落實情況，做到以上帶下、上下聯(lián)動，對于違規(guī)違紀、有令不行、有禁不止的人員要堅決嚴肅的查處。一方面，要完善黨內(nèi)監(jiān)督的動力機制，建立健全法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督機制和問責機制，深化國家監(jiān)察體制改革，增強監(jiān)督實效。另一方面，要通過社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等多種渠道從外部促進黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展，充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等平臺的作用，注重黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況的反饋，建立健全網(wǎng)絡(luò)信息處置機制、舉報機制，利用新媒體力量形成監(jiān)督合力，保障黨內(nèi)法規(guī)制度得到良好實施。

3.加強對黨內(nèi)法規(guī)的教育宣傳。增強全黨的法規(guī)制度意識，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)，按照習近平的要求，各級黨校、行政學院、干部學院把黨章和各項黨規(guī)黨紀作為基本課程，使廣大黨員對黨內(nèi)法規(guī)制度有一個較為全面的掌握，讓他們深刻理解和掌握制度的精神實質(zhì)和主要內(nèi)容，針對黨內(nèi)法規(guī)對全體黨員干部進行宣傳教育，讓黨員干部做到知敬畏、明底線，增強對法規(guī)制度的信仰，自覺規(guī)范自己的言行，使尊崇法治、遵守制度的觀念深入人心。

六、切實加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)，全面推進從嚴治黨

十九大報告提出要發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，從政黨文化的角度推進全面從嚴治黨。黨的政治文化決定了黨內(nèi)政治生態(tài)和政治生活的狀況，習近平同志在十九大報告中所提出：“增強黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性，自覺抵制商品交換原則對黨內(nèi)生活的侵蝕，營造風清氣正的良好政治生態(tài)?！眱艋h內(nèi)政治生態(tài)，首先要營造積極健康的黨內(nèi)政治文化，有學者指出良好的文化氛圍是實現(xiàn)政治生態(tài)“綠水青山”的重要前提之一。 在新的形勢下，不僅需要嚴格的規(guī)章制度，更需要黨員心中的信念與行為習慣主動去遵守黨內(nèi)法規(guī)制度。而這種信念與行為習慣需要迫切加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制度文化建設(shè)。一方面要注重將文化的先進性通過制度的方式確立下來，重視思維建設(shè)與制度建設(shè)的辯證關(guān)系，另一方面，要在制度建設(shè)的過程中形成良好的制度文化氛圍，為法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行提供良好的制度文化保障。注重加強政黨文化建設(shè)，還需要從先進的文化中汲取營養(yǎng)，堅持馬克思主義立場觀點方法，我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化及革命文化的寶貴經(jīng)驗等等都為黨內(nèi)政治文化建設(shè)提供了滋養(yǎng)。加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)是一個長期的過程，因此需要自覺在思想和行動上把政治文化建設(shè)放在重要的位置，去形成并不斷發(fā)展黨內(nèi)政治文化，培養(yǎng)一個良好的政治生態(tài)土壤。

注釋：

新華社.中央辦公廳有關(guān)責任人就《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》答記者問.2017.12.25.

中共中央文獻研究室.全面依法治國 開啟中國法治新時代.北京：人民日報.2015.05.05.

陳磊.黨內(nèi)法規(guī)制度體系將實現(xiàn)全覆蓋.北京：法制日報.2017.10.22.

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[8]王廣峰.論黨的制度建設(shè)中的五對關(guān)系.理論與改革.2014（2）.

[9]韓強.論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學化水平.求實.2014（7）.