文/屠新泉 曹鴻宇 編輯/孫艷芳

>>>通過(guò)不斷提高市場(chǎng)開(kāi)放水平，實(shí)施投資便利化措施，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，我國(guó)快速成長(zhǎng)為全球跨境投資的主要目的地之一。

進(jìn)入2018年，我國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)迎來(lái)了第40個(gè)年頭。在40年的發(fā)展實(shí)踐中，積極利用外資作為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放國(guó)策的基本環(huán)節(jié)，為我國(guó)營(yíng)造互利共贏的開(kāi)放格局打下了重要基礎(chǔ)。通過(guò)不斷提高市場(chǎng)開(kāi)放水平，實(shí)施投資便利化措施，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，我國(guó)快速成長(zhǎng)為全球跨境投資的主要目的地之一。

外商投資的流入不僅為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)充盈了資本來(lái)源，同時(shí)還有效帶動(dòng)了對(duì)外貿(mào)易，增加了就業(yè)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升做出了重要貢獻(xiàn)。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前在華外資企業(yè)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)出口額、工業(yè)產(chǎn)值、繳納稅收、吸納就業(yè)分別占到全國(guó)整體近1/2、1/4、1/5、1/10的比重。外資企業(yè)在扎根中國(guó)市場(chǎng)的過(guò)程中，也對(duì)我國(guó)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了顯著的溢出和示范效應(yīng)。通過(guò)引進(jìn)、吸收相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、高素質(zhì)人才和商業(yè)模式，我國(guó)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力獲得了強(qiáng)化提升。同時(shí)，我國(guó)日益齊全的制造業(yè)部門(mén)布局和快速擴(kuò)張的消費(fèi)市場(chǎng)，也為外資企業(yè)的生產(chǎn)和銷售提供了良好的環(huán)境：中外之間真正實(shí)現(xiàn)了互利共贏。

未來(lái)，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的大門(mén)不會(huì)關(guān)上，只會(huì)越開(kāi)越大。這就需要中國(guó)能創(chuàng)造出更有吸引力的外商投資環(huán)境，以支持進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放。

外商投資環(huán)境的變遷

梳理改革開(kāi)放過(guò)程中我國(guó)吸引外資的實(shí)踐經(jīng)歷可以發(fā)現(xiàn)，在外國(guó)資本持續(xù)流入的過(guò)程中，我國(guó)的外商投資環(huán)境也在不斷發(fā)生變遷，并且呈現(xiàn)出明顯的階段性差異。改革開(kāi)放伊始，我國(guó)即有意識(shí)地調(diào)整開(kāi)放政策，希望通過(guò)鼓勵(lì)外資進(jìn)入改善中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，但取得的成效有限。一方面，建國(guó)之后國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于封閉狀態(tài)，外商資本對(duì)于中國(guó)的國(guó)情了解甚少；另一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況尚處于恢復(fù)發(fā)展階段，市場(chǎng)化水平偏低，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)于外商投資的管理規(guī)范尚未成型，外商投資軟硬件環(huán)境并不理想，因而大多數(shù)外商資本對(duì)中國(guó)市場(chǎng)持觀望態(tài)度，顧慮重重。1992年鄧小平南巡講話后，我國(guó)的外商投資環(huán)境開(kāi)始有了快速改觀。全國(guó)各地區(qū)掀起了招商引資的熱潮，通過(guò)大力發(fā)展建設(shè)交通、郵電、能源等項(xiàng)目，為外資進(jìn)入提供了有利的基礎(chǔ)設(shè)施條件；同時(shí),通過(guò)完善法律治理框架、改革行政機(jī)構(gòu)、實(shí)施良好的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，使投資軟環(huán)境獲得了極大地改善。除此之外，在實(shí)踐中各地區(qū)還通過(guò)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等“試驗(yàn)田”設(shè)置特殊政策和優(yōu)惠條件來(lái)吸引外資，使進(jìn)入中國(guó)的外資企業(yè)往往能享受超國(guó)民待遇。但與此同時(shí)，政策對(duì)外資本身的能力要求和活動(dòng)領(lǐng)域也設(shè)置了較大的限制，如產(chǎn)品國(guó)產(chǎn)化要求、技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求、滿足當(dāng)?shù)爻煞直戎氐?。可以說(shuō)這一階段的外資引入主要為達(dá)到特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，如提高就業(yè)、發(fā)展對(duì)外貿(mào)易等。這使得在國(guó)內(nèi)的外商投資環(huán)境的構(gòu)建上，具有了濃重的計(jì)劃調(diào)控色彩。

2001年，中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織。以此為節(jié)點(diǎn)，中國(guó)在吸收外資方面的行動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。這一時(shí)期我國(guó)在改善外商投資環(huán)境方面付出了諸多努力。市場(chǎng)開(kāi)放方面，進(jìn)一步放寬了外資進(jìn)入的范圍，對(duì)于服務(wù)行業(yè)的外資開(kāi)放步伐加速；在營(yíng)造良好的投資的法治和政策環(huán)境方面，投入相當(dāng)?shù)木?，通過(guò)清理對(duì)外投資監(jiān)管方面的相關(guān)政策措施和地方性法規(guī)，充分履行了入世承諾，使國(guó)內(nèi)投資治理做法與WTO框架下標(biāo)準(zhǔn)相一致。與此同時(shí)，面向外資的優(yōu)惠待遇政策逐漸退出，各地各部門(mén)更加重視以市場(chǎng)化的方式引入外資。近幾年，中國(guó)通過(guò)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、對(duì)外投資協(xié)定談判等方式，積極推進(jìn)負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則，開(kāi)啟了新一輪的外商投資開(kāi)放進(jìn)程。隨著外商投資環(huán)境的日趨穩(wěn)定、透明，中國(guó)的外資流入規(guī)模實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的擴(kuò)張。自1992年以來(lái)，我國(guó)吸引外資規(guī)模一直居于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體首位；2008年后，更是始終保持在全球前三位的水平。

從外商投資環(huán)境的變遷歷程可以看出，中國(guó)在改善外商投資環(huán)境方面遵循著由局部至整體、由較為嚴(yán)格的管限到自由寬松的引導(dǎo)的實(shí)踐思路。地理視角的外資流入從節(jié)點(diǎn)城市起步，進(jìn)一步發(fā)展至區(qū)域?qū)用?，最后帶?dòng)全國(guó)范圍開(kāi)放。在行業(yè)層面，最初是面向特定產(chǎn)業(yè)開(kāi)放并為外資提供超國(guó)民的優(yōu)惠待遇，而后逐步形成普惠制的外商投資市場(chǎng)，同時(shí)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求對(duì)外資進(jìn)入加以引導(dǎo)。政策方面，外資治理版圖由“邊境內(nèi)”延展至“邊境上”，國(guó)內(nèi)與國(guó)際投資市場(chǎng)日益融合。

外商投資環(huán)境仍需改善

總體而言，我國(guó)在改善外商投資環(huán)境方面，取得了顯著的成效，無(wú)論是基礎(chǔ)硬條件和制度軟環(huán)境，都較過(guò)去有了明顯的提升。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的《2017年世界投資報(bào)告》顯示，我國(guó)是全球最具吸引力的投資市場(chǎng)之一。更加難能可貴的是，我國(guó)投資環(huán)境仍處在優(yōu)化改進(jìn)的軌道當(dāng)中。放眼全球，我國(guó)完整的生產(chǎn)制造體系和優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施條件，為吸引外資構(gòu)筑了巨大優(yōu)勢(shì)；而龐大的消費(fèi)群體和潛在的增長(zhǎng)空間，則為外資流入提供了持久的動(dòng)能。中國(guó)對(duì)外資的吸引力逐漸由成本驅(qū)動(dòng)向全方位綜合驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

但橫向比較來(lái)看，中國(guó)的外商投資環(huán)境在世界范圍內(nèi)所處的位置并不靠前。世界銀行最新發(fā)布的《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》對(duì)全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境情況進(jìn)行了衡量，中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)分排在全球第78位。這一位次不僅遠(yuǎn)低于美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及日本、韓國(guó)等東亞經(jīng)濟(jì)體，甚至還排在了印度尼西亞、烏克蘭等發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之后，且多年來(lái)位次變化不大，表明營(yíng)商環(huán)境沒(méi)有得到明顯改善。比如，土地、能源等生產(chǎn)要素供應(yīng)成本相對(duì)較高，稅收和中小企業(yè)保護(hù)等政策措施較其他大國(guó)有一定差距。除此之外，諸多外資企業(yè)還對(duì)相關(guān)政策不透明以及針對(duì)外資企業(yè)的差別對(duì)待等情況頗有微詞。中國(guó)美國(guó)商會(huì)發(fā)布的《美國(guó)企業(yè)在中國(guó)2017年度白皮書(shū)》中，提到了美國(guó)在華企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)中所面臨的最大挑戰(zhàn)是政策法規(guī)環(huán)境的不穩(wěn)定和不透明。中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書(shū)2017/2018》中也指出，一些模棱兩可的法律法規(guī)、繁多的行政管理措施等，給外資企業(yè)在華經(jīng)營(yíng)設(shè)置了監(jiān)管障礙，同時(shí)本土企業(yè)和外資企業(yè)的差別待遇以及雙邊市場(chǎng)準(zhǔn)入待遇的不對(duì)等，也在一定程度上限制了外資的流入。這些情況反映出中國(guó)的外商投資環(huán)境還有不小的改善空間。

近些年，伴隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整升級(jí)，外商投資結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化。一方面，中國(guó)市場(chǎng)上的企業(yè)勞工投入不斷攀升，中國(guó)在人力成本方面的比較優(yōu)勢(shì)不再，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)積累的外商投資出現(xiàn)了外流趨勢(shì)；另一方面，資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)成為主要的發(fā)展領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)布局方向朝著“微笑曲線”的兩端攀升，對(duì)于外資的需求也朝著高附加值、高新技術(shù)方向演變。未來(lái)，中國(guó)需要進(jìn)一步提高引入外資的質(zhì)量，獲得更多的優(yōu)質(zhì)的國(guó)際資本，使外資與中國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)互補(bǔ)達(dá)到更高的水平。與之相應(yīng)，這對(duì)外商的投資環(huán)境也提出了新的要求。

多管齊下?tīng)I(yíng)造良好的投資環(huán)境

面對(duì)中國(guó)當(dāng)前的外商投資環(huán)境現(xiàn)狀以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)并未固步自封，而是采取了積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)思路，多管齊下加速推進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開(kāi)放和投資環(huán)境的優(yōu)化進(jìn)程。在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)開(kāi)幕式上，國(guó)家主席習(xí)近平明確提出了要加強(qiáng)同國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接、完成修訂外商投資負(fù)面清單工作、全面落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度等改革舉措，來(lái)創(chuàng)造更具吸引力的投資環(huán)境，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放。他指出，“投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資”，以形象的比喻闡述了營(yíng)造良好投資環(huán)境的重要性。過(guò)去幾年，中國(guó)在治理空氣污染方面所付出的努力與成效斐然。我們同樣有理由相信，中國(guó)政府治理投資環(huán)境的決心會(huì)帶來(lái)一個(gè)更加美好的前景。

為了營(yíng)造更加友善、公平、透明的外商投資環(huán)境，可以嘗試從以下幾點(diǎn)入手。

第一，要破除意識(shí)上的封閉和模糊。要十分明確，引入外資是為了從全球視角下配置資源，拓展市場(chǎng)的選擇空間。在對(duì)外資監(jiān)管方面要摒棄限制性思想的先入為主，拓寬視野，基于國(guó)家實(shí)際情況確立清晰、完整的產(chǎn)業(yè)開(kāi)放框架。就當(dāng)前的情況而言，要著重關(guān)注新技術(shù)領(lǐng)域的外商投資，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、優(yōu)化資源利用效益等可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

第二，進(jìn)一步改善不同地區(qū)、行業(yè)的投資環(huán)境，促進(jìn)外商投資全局協(xié)調(diào)性發(fā)展。我國(guó)目前的外商投資環(huán)境整體可概括為“東部靠近前沿，中西部基礎(chǔ)薄弱；一般制造業(yè)普遍開(kāi)放，高新制造業(yè)和服務(wù)業(yè)開(kāi)放滯后”。對(duì)于接受外資時(shí)間較久、規(guī)模較大的東部地區(qū)，下一步要朝著吸引高端制造產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)邁進(jìn)；而投資環(huán)境較為落后的中西部地區(qū)，則要重點(diǎn)補(bǔ)齊硬件基礎(chǔ)設(shè)施短板，同時(shí)適當(dāng)予以政策傾斜，縮小與東部地區(qū)的差距。行業(yè)部門(mén)方面，需要進(jìn)一步擴(kuò)大外資的投資范圍，提供更多的投資機(jī)會(huì)，全面、有效落實(shí)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，讓外資更好地為中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型服務(wù)。

第三，改革、完善外商投資管理規(guī)范和機(jī)構(gòu)設(shè)置，為外資提供更加友好的制度環(huán)境。事實(shí)上，這一問(wèn)題是目前困擾在華外企日常經(jīng)營(yíng)的最大難題。因此，未來(lái)要強(qiáng)化政策的透明度和公開(kāi)性，提高行政效率，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，踐行非歧視原則，消除外資企業(yè)因不公平對(duì)待產(chǎn)生的不滿。同時(shí)，還要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)立法，并加大執(zhí)法力度，激發(fā)包括外資企業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力。

第四，通過(guò)多方面渠道加強(qiáng)同國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對(duì)接，逐步構(gòu)建高水平的投資治理環(huán)境。國(guó)內(nèi)規(guī)則和實(shí)踐方面，要積極開(kāi)展自由貿(mào)易港等創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)培育、提高對(duì)外來(lái)投資的綜合管理水平，并探索建立與高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際投資規(guī)則相匹配的法治體系；國(guó)際規(guī)則方面，繼續(xù)堅(jiān)持多條線并舉的投資規(guī)則體系談判和構(gòu)建思路，從多邊、區(qū)域和雙邊各個(gè)領(lǐng)域展開(kāi)行動(dòng)，重點(diǎn)突破，積極謀求國(guó)際投資治理體系中的話語(yǔ)權(quán)，引導(dǎo)達(dá)成共贏的投資規(guī)則體系，為中國(guó)吸引外資營(yíng)造有利的國(guó)際環(huán)境。同時(shí)要關(guān)注、追蹤“競(jìng)爭(zhēng)中立”“數(shù)據(jù)流動(dòng)”“投資爭(zhēng)端解決”等“21世紀(jì)新議題”，結(jié)合中國(guó)構(gòu)建新型大國(guó)關(guān)系、推進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)改革升級(jí)等自身利益的需要，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整對(duì)國(guó)際投資規(guī)則的主張。通過(guò)國(guó)內(nèi)規(guī)制與國(guó)際規(guī)則的良性互動(dòng)，全面推進(jìn)外商投資環(huán)境優(yōu)化升級(jí)。

當(dāng)前，全球背景下的跨境投資環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)并不理想，逆全球化甚囂塵上。以美國(guó)為首的部分發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體開(kāi)歷史倒車(chē)，采取各種各樣的保護(hù)主義措施封閉本國(guó)市場(chǎng)、排斥外部要素。這樣做顯然與全世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全人類福祉的提高背道而馳，也是對(duì)國(guó)際社會(huì)的極不負(fù)責(zé)任。在這種情況下，中國(guó)始終高舉開(kāi)放的大旗，身體力行地融入全球化發(fā)展，以更加友善的態(tài)度歡迎外來(lái)資本進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，帶動(dòng)更多的經(jīng)濟(jì)主體共享開(kāi)放發(fā)展福利，實(shí)屬難能可貴。面對(duì)逆全球化浪潮，中國(guó)以中流擊水之志砥礪向前，在歷史見(jiàn)證下，改革開(kāi)放事業(yè)終將創(chuàng)造更大的輝煌。