黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，特別強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建社會(huì)治理體系中的“法律保障”，以法治理念、法治思維、法治方法化解社會(huì)矛盾，從而逐步形成以法律為準(zhǔn)繩的制度預(yù)期，凝聚以法律為底線的行為共識(shí)，最終推進(jìn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)?！币婪ㄖ卫硎巧鐣?huì)治理的一個(gè)重要特征，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的內(nèi)在要求，更是衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)文明程度的重要標(biāo)尺。十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，進(jìn)一步明確全面貫徹依法治國(guó)基本方略的要求。圍繞中央和省委的部署要求，青海上下都在積極實(shí)踐并取得明顯成效。但就現(xiàn)實(shí)差距來(lái)看，青海依法治理的重點(diǎn)難點(diǎn)在基層，依法治理更具緊迫性和重要性，需要良好的施政理念、政策環(huán)境及治理細(xì)節(jié)相互嵌入作用來(lái)推進(jìn)。

一、依法推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定需要關(guān)注工作細(xì)節(jié)

維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是黨和國(guó)家重要的社會(huì)管理目標(biāo)，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提條件。十八大強(qiáng)調(diào)在以改善民生為著力點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)中提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的能力和水平，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)治理為核心的社會(huì)穩(wěn)定，要求改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制。十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)法治化國(guó)家，不僅要重視解決思想觀念問(wèn)題，更要重視依照法律保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)權(quán)益，促使各項(xiàng)建設(shè)有法可依、有章可循，規(guī)范社會(huì)主體行為，從法治上體現(xiàn)以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，從法治上建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的干部政績(jī)考核體系，明確社會(huì)組織和社會(huì)成員的法律責(zé)任，使貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀建立在可靠的法治基礎(chǔ)上。

法治是凝聚社會(huì)共識(shí)的重要方式和途徑。實(shí)現(xiàn)法治是中國(guó)社會(huì)的最大共識(shí)，以何種方式推進(jìn)法治，凝聚社會(huì)共識(shí)，關(guān)系到我省基層社會(huì)共同體和民眾生活的現(xiàn)在和未來(lái)。法律應(yīng)當(dāng)被信仰，信仰法律是法治的基礎(chǔ)，法治植根于法律得到信仰的土壤中。這就需要我們以法治最大限度地凝聚國(guó)家認(rèn)同、價(jià)值共識(shí)、制度共識(shí)和行為共識(shí)，為社會(huì)治理奠定良好的法治基礎(chǔ)、提供重要的法治保障。通過(guò)依法治國(guó)和法治的全面實(shí)施，直接或間接地告訴各族群眾在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中哪些合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)去依法爭(zhēng)取，哪些法定義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)自覺(jué)去承擔(dān)，哪些非法行為和方式應(yīng)當(dāng)避免，在法治的框架下求大同、存小異，努力達(dá)成社會(huì)共識(shí)，依法實(shí)現(xiàn)利益的最大化。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要提高廣大黨員干部法治思維和依法辦事能力，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。

青海省基層維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重，基層干部“5+2”、“白+黑”的精神，保持了社會(huì)的穩(wěn)定局面。但是，并沒(méi)有改變兩難困境。一方面，我們?cè)诖罅χ鲝堃婪ㄖ卫?，另一方面依舊是一切為“維穩(wěn)”讓路，包括公檢法系統(tǒng)，突出表現(xiàn)在還未擺脫因單一的管控而在依法治理中顯現(xiàn)出的力不從心，基層干部身心疲憊，尤其是高寒高海拔地區(qū)的干部，原本就處在惡劣的自然環(huán)境下，再加上長(zhǎng)期超負(fù)荷的工作，以前春節(jié)前后的小休整也因維穩(wěn)工作取消，正常工作加維穩(wěn)值班，廣大基層干部的健康權(quán)益被嚴(yán)重侵害，老百姓的“民生”問(wèn)題需要重視解決，干部亦然。依法治理涵蓋多種社會(huì)要素，一味地壓、控，其所帶來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本與巨大壓力，都不是法治建設(shè)的本質(zhì)訴求。2015年2月2日，習(xí)近平同志在中央黨?！笆〔考?jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)”專題研討班上指出：有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣人治，不善法治；有的搞一刀切、一鍋煮，治標(biāo)不治本，甚至抱薪救火；有的重維穩(wěn)，輕維權(quán)。我省基層的社會(huì)維穩(wěn)工作，同樣面臨著如何正確處理維穩(wěn)與維法、維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，要建立起從管理走向治理，從單一單向、自上而下的維穩(wěn)管控，走向治理的主體多元，政府依法治理，民眾依法訴求，還需要在細(xì)節(jié)方面用心用力，建構(gòu)起依法化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制與治理方式，這是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

二、建構(gòu)政治共識(shí)應(yīng)以社會(huì)信任為基礎(chǔ)

一般而言，一個(gè)國(guó)家的政治共識(shí)由國(guó)家通過(guò)政治社會(huì)化的進(jìn)程逐步建構(gòu)而成。法治中國(guó)建設(shè)下的政治共識(shí)，應(yīng)是在保障每一位國(guó)家公民的合法權(quán)益，同時(shí)在公民個(gè)體自覺(jué)恪守社會(huì)規(guī)則之前提下建立與形成的。當(dāng)前基層有種傾向，只要是在我們認(rèn)為的敏感節(jié)點(diǎn)或區(qū)域發(fā)生的事件都認(rèn)為是“維穩(wěn)事件”，往往把普通的刑事案件、普通的民眾民事訴求上升為一定的“政治高度”來(lái)處理，原以為這樣風(fēng)險(xiǎn)小，結(jié)果可能是恰恰相反。基層依法治理窘境不僅僅緣于治理體制自身的問(wèn)題，更深層次的還在于社會(huì)信任的缺失所帶來(lái)的信任結(jié)構(gòu)與信任機(jī)制的缺陷。一些傷及民族情感宗教情感的做法，使族際平等、訴求暢通等矛盾不斷聚焦，從而形成社會(huì)層面的歧視，這是對(duì)政治共識(shí)的最大肢解。

社會(huì)治理中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題本身并不可怕，而族群之間、黨群之間、干群之間、僧俗之間如果缺乏信任才更具風(fēng)險(xiǎn)。如何在常態(tài)的視野內(nèi)，在解決人民內(nèi)部矛盾框架下，將依法治理的主體融合在彼此信任的基礎(chǔ)上，達(dá)成社會(huì)共識(shí)與民間合作，是我們依法治理應(yīng)努力的方向。信任從何而生，關(guān)鍵在處理每個(gè)個(gè)體問(wèn)題上的“示范”效應(yīng)，政府的公信力是應(yīng)對(duì)草根社會(huì)“破窗效應(yīng)”的有力武器。在2014年9月召開(kāi)的中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)“要善于團(tuán)結(jié)群眾，爭(zhēng)取人心。人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能眾志成城。民族團(tuán)結(jié)說(shuō)到底是人與人的團(tuán)結(jié)。船的力量在帆上，人的力量在心上。”總書(shū)記的這些講話，對(duì)我們做好基層的維穩(wěn)工作具有重要的指導(dǎo)意義，社會(huì)信任的核心就是心的相許，有了這樣一個(gè)基礎(chǔ)，政治共識(shí)就不難達(dá)成。

三、依法治理宗教事務(wù)需要政府與宗教組織共同發(fā)力

在今年4月22日召開(kāi)的全國(guó)宗教工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，要支持各宗教在保持基本信仰、核心教義、禮儀制度的同時(shí)，深入挖掘教義教規(guī)中有利于社會(huì)和諧、時(shí)代進(jìn)步、健康文明的內(nèi)容，對(duì)教規(guī)教義做出符合當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步要求、符合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的闡釋，遵守國(guó)家法律法規(guī)，自覺(jué)接受國(guó)家依法管理；要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系。要保護(hù)廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開(kāi)展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認(rèn)識(shí)和處理國(guó)法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念。

按照中央的要求，依法治理宗教事務(wù)，包括對(duì)寺院組織的治理，需要黨委政府相關(guān)部門自上而下的引導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)，更需要充分發(fā)揮寺院本身的規(guī)制以及寺院自治組織協(xié)同管理的作用，發(fā)揮宗教團(tuán)體的作用，從而形成自下而上的合作共治格局，承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記還特別強(qiáng)調(diào)，宗教團(tuán)體是黨和政府團(tuán)結(jié)、聯(lián)系宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁和紐帶，要為他們開(kāi)展工作提供必要的支持和幫助，尊重和發(fā)揮他們?cè)谧诮虄?nèi)部事務(wù)中的作用，努力建設(shè)政治上可信、作風(fēng)上民主、工作上高效的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子。從青海省基層情況看，佛協(xié)、伊協(xié)等宗教團(tuán)體發(fā)揮的作用還十分有限，說(shuō)起來(lái)通常就是沒(méi)錢沒(méi)人沒(méi)地方，至于如何充分發(fā)揮在宗教事務(wù)管理中的作用，卻是用心不足，更不用說(shuō)精準(zhǔn)發(fā)力?！坝袨椴拍苡形弧?，政府不可能成為管理寺院的“全能主體”，政府的角色就是“有能力的有限政府”，宗教團(tuán)體“橋梁和紐帶”的地位，為發(fā)揮對(duì)宗教寺院、宗教事務(wù)的管理提供了很大空間，面對(duì)這個(gè)世俗與超世俗的社會(huì)組織，要避免政府不作為或不當(dāng)作為，簡(jiǎn)單有效的辦法就是最大限度發(fā)掘寺院自我約束的潛力，發(fā)揮宗教團(tuán)體的監(jiān)督凈化作用，而這需要放權(quán)或授權(quán)于宗教團(tuán)體和寺院組織。如果政府的依法治理和宗教組織的自身約束能夠有機(jī)契合并共同發(fā)力，佛協(xié)等宗教組織職能歸位，提高宗教工作法治化水平的要求就不難實(shí)現(xiàn)。青海省正在實(shí)施的寺院管理的三種模式就是最有益的嘗試。

作者簡(jiǎn)介：關(guān)桂霞，青海省委黨校民族宗教學(xué)教研部主任、教授。