程曉武

【摘要】隨著國(guó)家宏觀金融政策的調(diào)整，新形勢(shì)下地方政府平臺(tái)公司迫切需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。本文重點(diǎn)分析了平臺(tái)公司的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，提出了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的可能路徑。

【關(guān)鍵詞】平臺(tái)公司 投融資 轉(zhuǎn)型升級(jí)

地方政府投融資平臺(tái)公司，也簡(jiǎn)稱(chēng)為地方政府平臺(tái)公司或平臺(tái)公司，是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

地方平臺(tái)公司是在分稅制改革后，由于中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，為彌補(bǔ)地方政府投融資存在的較大資金缺口應(yīng)運(yùn)而生的。設(shè)立平臺(tái)公司，通過(guò)舉債融資，在為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金、加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要是平臺(tái)公司運(yùn)作不夠規(guī)范，舉債融資規(guī)模迅速膨脹；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)平臺(tái)公司信貸管理缺失等。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，近年來(lái)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部等部委連續(xù)以發(fā)文件形式對(duì)地方政府的各舉債融資行為進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范要求，直接對(duì)地方平臺(tái)公司傳統(tǒng)的投融資業(yè)務(wù)亮起了紅燈，導(dǎo)致很多平臺(tái)公司難以為繼，升級(jí)轉(zhuǎn)型在所難免。

一、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)

（一）優(yōu)勢(shì)

一是擁有資源優(yōu)勢(shì)。平臺(tái)公司背靠地方政府，理論上政府所掌握的資源優(yōu)勢(shì)都可以轉(zhuǎn)化為平臺(tái)公司的資源優(yōu)勢(shì)。地方政府一般都會(huì)將擁有的優(yōu)質(zhì)資源整合進(jìn)平臺(tái)公司，例如土地、經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施以及基礎(chǔ)較好的投資項(xiàng)目。二是平臺(tái)公司資產(chǎn)具有收益穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)。平臺(tái)公司的資產(chǎn)主要是土地、經(jīng)營(yíng)性公共設(shè)施資產(chǎn)等，重點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場(chǎng)需求穩(wěn)定，服務(wù)對(duì)象數(shù)量巨大，項(xiàng)目盈利及現(xiàn)金流收益相當(dāng)穩(wěn)定可靠。三是政策機(jī)遇。隨著中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)的發(fā)布，以及中共十九大會(huì)議精神對(duì)于國(guó)企國(guó)資改革的總體戰(zhàn)略部署，地方平臺(tái)公司的創(chuàng)新改造和轉(zhuǎn)型升級(jí)正恰逢其時(shí)。

（二）劣勢(shì)

一是自身造血能力不足。平臺(tái)公司大多沒(méi)有建立良性循環(huán)發(fā)展的投融資模式，投資項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)缺乏明確的財(cái)務(wù)目標(biāo)，大多按地方政府的指令行事，僅按要求完成融資任務(wù)既可，項(xiàng)目建設(shè)中的籌款、用款、還款沒(méi)有做到全方位的統(tǒng)籌規(guī)劃和通盤(pán)考慮，對(duì)投資項(xiàng)目缺乏監(jiān)督管理和跟蹤，沒(méi)有統(tǒng)一的權(quán)、責(zé)、利激勵(lì)機(jī)制，短期行為嚴(yán)重。二是自有資本少，資產(chǎn)負(fù)債率高。平臺(tái)公司大多存在注冊(cè)資本不實(shí)、不到位的情況，很多平臺(tái)公司的股本還是通過(guò)借債形成的，包括地方政府或財(cái)政部門(mén)借錢(qián)注資、共管賬戶(hù)、稅收返還、重復(fù)使用資本等，有些政府專(zhuān)項(xiàng)債、置換債、特別債等也堂而皇之地充當(dāng)了資本。另外地方政府往往也會(huì)從平臺(tái)公司抽調(diào)資金，造成平臺(tái)公司負(fù)債水平高。三是法人治理結(jié)構(gòu)不健全。一些平臺(tái)公司產(chǎn)權(quán)不明晰，管理不規(guī)范，高層管理人員一般都是政府或主管部門(mén)任命或調(diào)任，有些還是政府公務(wù)員身份，政企難分。四是缺乏專(zhuān)業(yè)人才，普遍缺乏投融資管理、法律、財(cái)務(wù)金融等專(zhuān)業(yè)人才，缺乏必要的投融資業(yè)務(wù)能力及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)，操作的專(zhuān)業(yè)性不夠強(qiáng)。五是政策約束力越來(lái)越強(qiáng)。國(guó)家宏觀調(diào)控以及財(cái)政金融政策對(duì)平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)的影響是直接的，尤其是對(duì)其投融資活動(dòng)的影響力更是不可小覷。打破剛兌是大勢(shì)所趨，導(dǎo)致平臺(tái)公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力大幅下降。

二、地方平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑

新形勢(shì)下，地方平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)需根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，以及十九大會(huì)議提出的關(guān)于國(guó)資國(guó)企改革的總體部署，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，以完善公司治理為核心，著力提升平臺(tái)公司的自身造血能力，從歷史沿革、現(xiàn)實(shí)要求、路徑設(shè)計(jì)等多角度加以系統(tǒng)分析，加快平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（一）平臺(tái)公司的分類(lèi)重組

各地方政府平臺(tái)公司，種類(lèi)千差萬(wàn)別，涉及的門(mén)類(lèi)也眾多，新形勢(shì)下，需盡快按國(guó)有企業(yè)改革的要求進(jìn)行分類(lèi)，即區(qū)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，分別給予不同的戰(zhàn)略定位，為企業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

有些平臺(tái)公司是混合類(lèi)的，即其中既含有商業(yè)類(lèi)的范圍，也含有公益類(lèi)的，應(yīng)該分別給予不同的市場(chǎng)定位，或直接予以拆分重組，將當(dāng)?shù)毓骖?lèi)的部分重組為若干公司，商業(yè)類(lèi)的部分重組為一個(gè)或幾個(gè)公司。分別給予這些公司不同的市場(chǎng)定位，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。

（二）建立完善公司治理機(jī)制

按現(xiàn)代公司治理要求完善平臺(tái)公司的公司治理機(jī)制，建立包括公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層的完善公司治理體系，建立完善的考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

（三）增強(qiáng)平臺(tái)公司自身造血能力

平臺(tái)公司傳統(tǒng)的投融資業(yè)務(wù)大多是地方政府的項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)，且項(xiàng)目很多是公益性的，缺乏經(jīng)濟(jì)回報(bào)，導(dǎo)致平臺(tái)公司自身造血能力不足，難以為繼。平臺(tái)公司的升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)之一就是要提高平臺(tái)公司的自身造血能力，可能的路徑一是要大力挖掘現(xiàn)有資產(chǎn)的潛力，提高經(jīng)營(yíng)收益。二是大力整合地方政府現(xiàn)有有效資產(chǎn)特別是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，增加經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重提高收益水平。三是積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域開(kāi)疆拓土，增加收入提高收益。四是地方政府資源性資產(chǎn)的整合，如收費(fèi)權(quán)、礦產(chǎn)勘探權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)等，也可以增加收益水平。

（四）升級(jí)重組為國(guó)有資產(chǎn)投資控股運(yùn)營(yíng)公司，建立分層管理體系

設(shè)立“國(guó)資委—控股公司（國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司）—國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)，打破傳統(tǒng)的“國(guó)資委—國(guó)有企業(yè)”的兩層管理結(jié)構(gòu)，符合國(guó)資國(guó)企改制改革的總體方向。平臺(tái)公司可以利用多年來(lái)累計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，升級(jí)重組為國(guó)有資產(chǎn)投資控股運(yùn)營(yíng)公司，逐步成長(zhǎng)為金融或類(lèi)金融的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)本區(qū)域內(nèi)所屬的各國(guó)有企業(yè)，構(gòu)建多元化經(jīng)營(yíng)，集合力量辦大事，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加快企業(yè)改革改制，進(jìn)行混合所有制改革

根據(jù)國(guó)企國(guó)資改革的總體指導(dǎo)意見(jiàn)，商業(yè)類(lèi)的政府平臺(tái)公司，在條件成熟的情況下可以引入民間資本或其他資本，進(jìn)行混合所有制改革?；蛘咄ㄟ^(guò)PPP等模式引入民間資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、城市發(fā)展基金，重點(diǎn)引進(jìn)民間資本、金融資本，做大蛋糕，防范和化解企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著改革的不斷深入，要求平臺(tái)公司必須在新形勢(shì)下進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，在支持地方發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)、國(guó)資國(guó)企改革改制、防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)等方面持續(xù)發(fā)揮重要作用。

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