●徐 志 周 萍

財政收入質量問題是當前我國學界和業(yè)界關注的熱點問題。所謂財政收入質量，其內涵一般包括四個方面：財政收入數(shù)據(jù)信息的真實性；財政收入規(guī)模與經(jīng)濟增長的適應性；財政收入來源的穩(wěn)定性；財政收入形成政府可支配財力的比例。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政收入質量的分析已成為政府促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展的一個重要前提。財政收入質量四個內涵中，后三者的準確性和有效性有賴于財政收入信息的真實性，真實的財政收入能為政府決策提供有力的依據(jù)，而虛假的財政收入則會掩蓋經(jīng)濟運行中的問題，甚至造成不堪設想的后果。

我國財政收入數(shù)據(jù)真實性一直為社會各界所詬病。外界質疑的證據(jù)主要集中于兩個方面：一是各省公布的GDP總量之和總是遠超國家統(tǒng)計局公布的全國GDP總量，甚至各地市GDP總量之和也遠超省統(tǒng)計局公布的省GDP總量。以四川省為例，2016年四川省各個市GDP總量之和為34752.81億元，而省統(tǒng)計局公布的省GDP總量為32680.5億元，兩者相差2072.31億元。①雖然往往以重復計算為由解釋該問題，但統(tǒng)計口徑差異問題的存在似乎讓人更加難以接受。二是絕大部分省市自治區(qū)的經(jīng)濟增長率都會比全國經(jīng)濟增長率更快。以2016年為例，全國31個省市自治區(qū)中，經(jīng)濟增速低于全國水平（6.8%）的僅有三個：黑龍江、山西、遼寧，增速分別為：6.1%、4.5%、-2.5%。②以上兩個現(xiàn)象的存在很難讓人不去質疑這些數(shù)據(jù)的真實性。事實上，對于地方政府財政收入數(shù)據(jù)造假的披露與報道早已有之，2007年廣西財政廳在對廣西36市縣2006年財政收入質量開展的專項檢查中發(fā)現(xiàn)，廣西各市縣經(jīng)濟規(guī)模不斷增長的背后是嚴重的財政收入信息失真問題，導致財政收入數(shù)據(jù)不能真實、客觀地反映經(jīng)濟運行情況（江慶深等，2008）。2015年3月4日的全國政協(xié)十二屆三次會議中，國家審計署原副審計長董大勝稱，數(shù)據(jù)造假問題早已有之，雖然在去年遭到了遏制，但仍有不少地方存在這種現(xiàn)象。③

由此可見，財政收入信息失真問題是當前急需解決的重點問題，本文從去年曝出的“遼寧省經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假案”出發(fā)，同時結合后續(xù)出現(xiàn)的天津、內蒙古等地方的造假事件，分析數(shù)據(jù)造假的前因后果，以求對信息失真問題有更深入的了解與認識，并提出相應的意見與建議，為政府制定相關政策提供一定的依據(jù)。

一、遼寧省及天津、內蒙古等地財政收入信息失真的情況

2017年1月17日，遼寧省委副書記、省長陳求發(fā)在遼寧省十二屆人大八次會議上作政府工作報告時首次對外承認：遼寧省所轄市、縣，在2011年至2014年存在財政數(shù)據(jù)造假的問題，指出2011年至2014年“官出數(shù)字、數(shù)字出官”導致經(jīng)濟數(shù)據(jù)被注入水分。這次報告無疑在“平靜”的湖面投下一顆巨石，在社會上引起了軒然大波。

事實上，中央早已注意到遼寧財政收入的造假行為，《國務院關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》揭示:在2011年到2013年間，遼寧省岫巖滿族自治縣將財政借款以稅費名義繳入國庫，虛增財政收入8.47億元、占其公共財政收入的22.6%；2014年，中央巡視組首輪巡視遼寧時指出“遼寧全省普遍存在經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假問題”。2014年審計署發(fā)現(xiàn)2013年莊河市塔嶺鎮(zhèn)公布財政收入比實際財政收入高出2534萬元，虛增16.24倍；而相鄰的普蘭店市將全市2014年公共財政收入，由年初預算53.35億元下調為33.85億元，降幅近20億元④。2016年，中央巡視組“回頭看”指出遼寧省普遍存在數(shù)據(jù)造假問題，且存在第一次巡視后對中央決策部署敷衍了事，甚至唱反調的情況。隨后遼寧省委在全省范圍內開展了巡視工作。本文梳理了遼寧省委在之后出具的巡視報告以及各市、鎮(zhèn)公布的巡視整改情況公告發(fā)現(xiàn)：本溪市某些單位和部門為了完成上級下達的經(jīng)濟指標虛假捏造經(jīng)濟數(shù)據(jù)；開原市、調兵山市為了成為百強縣虛增各項經(jīng)濟指標；阜新經(jīng)濟數(shù)據(jù)存在較大水分；鐵嶺固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量摻雜水分等。

遼寧省數(shù)據(jù)造假的具體情況目前暫無披露，但從經(jīng)濟數(shù)據(jù)的變化中我們可以掌握大概的情況。2014年開始，遼寧省的地區(qū)生產(chǎn)總值出現(xiàn)了負增長，財政收入也不斷下跌，固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)縮水60%-70%，尤其是在中央巡視組“回頭看”期間即2016年，遼寧各市GDP出現(xiàn)了暴跌，其中鞍山和遼陽跌幅最大，分別下跌了38.3%和36.4%。這些數(shù)據(jù)表明，遼寧省的數(shù)據(jù)造假是比較普遍的，且虛增比例較大。據(jù)報道，遼寧省所轄市縣在2011年至2014年，虛增的收入約占同期財政收入的20%，虛增最高的年份是2014年，比例達到23%。

繼遼寧自曝之后，2018年1月3日，內蒙古自治區(qū)政府也公開承認：“重新核算后，內蒙古需要調減2016年一般公共預算收入530億元，占2016年總量的26.3%；2016年規(guī)模以上工業(yè)增加值核減2900億元，占2016年全部工業(yè)增加值的40%”。2018年1月11日，天津市濱海新區(qū)政府也公開承認：“濱海新區(qū)2016年的萬億地區(qū)生產(chǎn)總值核減3348億，占總量的50.32%”，這個備受矚目的國家級新區(qū)一夜之間變得灰頭土臉。

根據(jù)政府公開的文件與相關的報道，這些地方經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的主要方式有以下幾種：

一是虛構應稅事項和納稅依據(jù)，虛假增加稅收收入。如2012年遼寧省某縣將縣委和縣政府機關用地使用權及地上建筑物劃撥給縣政府融資平臺公司進行對外轉讓，轉讓行為并沒有實際發(fā)生，該縣卻在賬面上征收得到了5671萬的土地增值稅等稅收收入；

二是虛假拆遷或轉讓土地、使用財政資金繳納國有資源有償使用收入。如2012年，遼寧省某縣重復轉讓4家糧庫土地，虛增國有資本經(jīng)營收入6965萬元；

三是財政收入虛增空轉，即財政部門向企業(yè)進行撥款（以財政借款等名義），再由企業(yè)將資金繳回財政，以此實現(xiàn)財政收入的增加。內蒙古自治區(qū)政府就公開承認主要通過虛增空轉、工業(yè)增加值謊報等方式完成收入增長目標；

四是稅收收入先增后返，虛增稅收收入。2011-2013年間，遼寧省某縣對33家企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅實行先征后返，虛增稅收2224萬元；

五是更改統(tǒng)計口徑，將統(tǒng)計范圍擴大。天津濱海新區(qū)的生產(chǎn)總值在調整統(tǒng)計口徑后縮水超過50%；

六是直接的數(shù)據(jù)編造。根據(jù)公開報道，遼寧省某些市縣還通過違規(guī)編造、隨意調整財政月報的方式虛增財政收入。

二、地方政府財政收入信息失真的原因分析

（一）不科學的考核方式和政績觀

在過去的幾十年中，為了實現(xiàn)中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，GDP和財政收入一直是考核官員的主要指標。我國各級政府都將財政收入年年遞增作為一項重要的任務，并將其與官員政績掛鉤，有的地方政府甚至將財政收入增長率作為一項硬性指標，搞 “一票否決”（鐘振強、宋丹兵，2006）。這種單一的考核方式從不同方面增加了官員數(shù)據(jù)注水的動機。首先，以目標責任考核為主的政府績效考評從上到下逐級加碼，逐級放大，地方政府承受了過多的任務與壓力，超出了原本的增長幅度，為了完成目標任務只能虛增數(shù)據(jù)。其次，出于對政績的追求，官員自身也有強烈的動機進行數(shù)據(jù)的造假。對于財政收入的追求直接導致了財政收入數(shù)據(jù)的失真；而對于GDP的造假也會間接促使地方政府對財政收入進行操縱。官方公布的GDP數(shù)據(jù)由于統(tǒng)計方式存在一定的缺陷往往受到外界的質疑，學者及業(yè)界相關分析人士會選擇通過財政收入數(shù)據(jù)和財政支出數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)來勾稽核對GDP，官員為了讓GDP數(shù)據(jù)顯得更真實也必然會對財政收入和財政支出等數(shù)據(jù)進行虛構。

正如遼寧省在政府工作報告中所指出的 “官出數(shù)字，數(shù)字出官”，這種不科學的考核方法和政績觀的存在，必然會導致某些官員為了做出、做大“政績”而弄虛作假，導致財政收入信息失真。

此外，有學者認為財政收入質量指標不合理也是財政收入信息失真的原因之一，官員有可能為了追求質量指標而人為操縱數(shù)據(jù)，例如為了滿足財政收入占GDP比重的標準而虛增財政收入以免受上級 “懲罰”，然而以工業(yè)為主的省市財政收入占GDP比重天然就高于以農業(yè)為主的省市，單純以占GDP比重大小為標準，判斷財政收入與經(jīng)濟增長的適應性是不準確的。但深究其背后的本質，仍是官員被不合理的政績考核體系所綁架，片面追求財政收入和GDP增長，才導致各種怪相的出現(xiàn)。在2014年中央巡視組巡視過后，遼寧省取消了考核54個城區(qū)的財政收入指標，不再按照財政收入和增長率進行排名。

（二）地方財力不足，事權與財權不匹配

自分稅制以來，財權不斷向中央集中，地方承擔的責任卻越來越多，事權與財權不匹配的問題突出。在日益增大的經(jīng)濟壓力下，地方政府為了完成上級考核任務，可能虛構收支，既增加了收入，又“完成”了上級指標。此外，虛報財政收入可能給地方政府帶來更多的收益，一些省份的省級財政體制為了激勵經(jīng)濟相對落后地區(qū)發(fā)展，規(guī)定落后地區(qū)財政收入增長多的地方可以得到更多的轉移支付或其他財力支持，這樣，地方政府就可能為了獲得“激勵”而虛增收入。

（三）財政監(jiān)督不到位、政府審計缺乏獨立性

各地財政部門對于財政收入計劃的考核往往專注于數(shù)量上，對收入的來源以及真實性、合法性都缺乏有效的監(jiān)督。一些地方政府對于財政監(jiān)督的重視不足，不能充分認識到財政監(jiān)督的重要地位，反而認為監(jiān)督妨礙了“正常程序”，降低了效率；財政監(jiān)督部門人才、人員均不足，監(jiān)督易流于形式；我國財政監(jiān)督法制建設也相對滯后，種種問題影響了財政監(jiān)督部門的監(jiān)督檢查力度，造成了監(jiān)督的缺位。雖然政府審計部門也承擔著審查收入真實性的職責，但現(xiàn)行審計管理體制，缺乏獨立性，容易受到地方政府干預和影響，其監(jiān)督也易流于形式。監(jiān)督部門缺位的存在給造假營造了一個 “寬松”的環(huán)境，加大了人為因素影響財政收入信息質量的可能性。

（四）懲罰小，造假收益遠高于成本

對于經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的監(jiān)督與懲罰，在《統(tǒng)計法》等相關法律法規(guī)中均有規(guī)定，但其中的內容依舊比較模糊，懲罰力度可大可小，例如《統(tǒng)計法》第六章第三十七條規(guī)定：“地方人民政府、政府統(tǒng)計機構或者有關部門、單位的負責人有下列行為之一的，由任免機關或者監(jiān)察機關依法給予處分，并由縣級以上人民政府統(tǒng)計機構予以通報……?！比绾翁幏郑幏值牧Χ榷啻?，并沒有具體的法律法規(guī)進行規(guī)定，而《統(tǒng)計法實施細則》中對于處罰也沒有具體的說明，結合實際的操作，我國目前對于統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假的容忍程度高，懲罰力度小，有些違法事件甚至不了了之。由于監(jiān)督的缺位與不痛不癢的懲罰，官員進行造假所獲得的政績和收入收益都遠高于被發(fā)現(xiàn)所需要付出的代價，這也促使了一些造假事件的發(fā)生。

（五）預算編制方法不當

相當一部分地方在編制財政收入預算時采用的是基數(shù)比例法，即以上一年財政收入實際數(shù)為基礎，按照上級規(guī)定的增長率制定本年的收入預算。此法雖然簡便易行，卻也存在不少弊端。這種方法可能將某一年度偶發(fā)性的收入計入基數(shù)，導致收入預算偏離實際，下級政府無法完成規(guī)定目標，只能采取空轉等手段虛假增加財政收入。隨著連續(xù)幾年的乘數(shù)放大，地方政府需要虛增的數(shù)額也會越來越大。

三、地方政府主動披露財政收入信息失真問題的原因

（一）經(jīng)濟發(fā)展方式與官員考核評價體系的改變

新常態(tài)下，我國的經(jīng)濟發(fā)展方式必須發(fā)生改變，原先粗獷型的增長方式逐漸不再適用。黨的十九大報告確立了從高速增長轉向高質量增長的經(jīng)濟導向目標，“唯GDP論”的政績觀和考核方式必然也隨之改變。2013年，中央組織部印發(fā)通知，規(guī)定今后不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標，不搞地區(qū)排名。這意味著今后地方官員的考核標準更為科學全面，被單一指標所綁架的可能性變小。因此，政府官員維持造假數(shù)據(jù)的收益不再，主動擠干水分反而可以為今后的發(fā)展奠定更好的基礎。

（二）統(tǒng)計方法和體制的改革

2016年省以下統(tǒng)計部門實施了垂直管理體制改革，在各省、市、縣設立了調查隊，由國家統(tǒng)計局直接管理，這些調查隊獨立于地方政府，受地方政府鉗制的可能性小，可以最大程度保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性。2017年6月26日，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算改革方案》，杜絕了地方政府利用口徑不同虛增收入的可能性。這些改革的實施意味著統(tǒng)計信息將會更加真實合理，如果地方政府目前不將水分擠出也難免被清算與懲罰，因為相關問題在今后的統(tǒng)計調查中更易暴露。

（三）統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假的成本變大

原《預算法》中對追責情形的規(guī)定比較粗略，不利于執(zhí)行，法律的權威性沒有得到充分的發(fā)揮。在過去，甚至沒有出現(xiàn)過一起因為違反《預算法》而被處理的案件，官員造假的風險極小。2014年8月新修訂《預算法》出臺，列出了近20條具體的違法情形，并逐一明確追責和處罰辦法。隨著新《預算法》的實施，追責少的局面將會得到根本改變。此外，2017年6月26日中央全面深化改革領導小組會議還通過了 《統(tǒng)計違紀違法責任人處分處理建議辦法》，即對統(tǒng)計違紀違法行為的處理做出了規(guī)定，明確了在統(tǒng)計造假中相關領導、責任人、統(tǒng)計調查員、統(tǒng)計調查對象違法違紀行為的認定和處罰。這些法律和文件的出臺意味著今后數(shù)據(jù)造假可能付出的代價變大，如果現(xiàn)在不主動擠出水分，今后被發(fā)現(xiàn)的處罰代價更大，不如現(xiàn)在主動承認。

（四）地方財政缺口不斷擴大，財政收入壓力變大

營改增后，原本歸屬地方的營業(yè)稅變成了央地共享的增值稅，地方政府的財力再一次被削弱，而謊報產(chǎn)值和其他經(jīng)濟數(shù)據(jù)意味著地方政府要為這一部分買單，導致其財力進一步萎縮，地方政府顯然不愿意這么做；此外，隨著中央收緊地方的對外融資渠道（舉債、政府購買、PPP等），各地財政缺口逐漸增大，地方的財政收入和支出壓力加劇，對于中央轉移支付和財政補貼的需求和依賴更高，為了獲得更多的地方政府債發(fā)行額度和轉移支付等資金支持，自曝家丑，擠出水分顯然是明智之舉。我們統(tǒng)計了遼寧、天津、內蒙古三個省及自治區(qū)的財政缺口，從圖1中可以看出，這三個地區(qū)的財政缺口在這10年間不斷擴大，遼寧和內蒙古甚至從原本的500多億元增加到了2500億元左右。與此同時，隨著經(jīng)濟增長放緩，財政收入壓力會越來越大，如果繼續(xù)造假，勢必不能支撐龐大的財政支出，即便現(xiàn)在不主動承認，后期也會因為入不敷出而暴露。

圖1 2007-2016年間遼寧、天津、內蒙古三地財政缺口變化趨勢圖 （單位：億元）數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局注：財政缺口=地方財政一般預算收入-地方財政一般預算支出

四、提升財政收入信息真實性的政策建議

（一）建立科學合理的官員考核評價體系

為了實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國長久以來主要以GDP衡量官員政績大小，而這種政績考核方式催生了地方各級政府對于財政收入的追求，各級政府紛紛下達財政收入指標。出于追求政績和上級壓力，財政收入造假的動機變大。由于中央利益與地方官員利益存在不同，中央作為博弈中的委托者為了使地方官員能夠按照其期望進行工作需要給予相應的激勵，而隨著發(fā)展目標的改變，政績考核方式也應發(fā)生變化。考慮到我國仍處于社會主義初級階段，發(fā)展依舊是最重要的，GDP、財政收入等考核指標仍不可或缺，但為了同時滿足高質量增長方式的目標，需要引入其他相關指標：如群眾滿意度，環(huán)保指數(shù)，創(chuàng)新指數(shù)等等，這些指標得分以加權的形式引入考核體系當中，加權大小的設定應足夠引起地方政府官員的注意，以此激勵各地政府官員追求更好的發(fā)展方式。

（二）完善相關法律，健全責任制和問責制

雖然《統(tǒng)計法》、《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》早已對造假行為進行了規(guī)定，但其責任劃分并不明確，在實際執(zhí)行中也并沒有嚴格執(zhí)行，官員造假的代價小。為了能夠增加造假被發(fā)現(xiàn)的成本從而倒逼減少造假事件，必須完善相關的法律法規(guī)，對原本法律中的模糊之處重新界定，對數(shù)據(jù)造假行為定性定量，明確責任的劃分，確定懲罰的范圍和大小，提高執(zhí)法、執(zhí)紀的嚴肅性和懲罰力度，對經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假行為予以重大打擊，維護法律的尊嚴，在法律的基礎上遏制這種現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。

（三）改革預算管理制度

我國的收入預算應從約束性轉向預期性，應當依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)展需求科學編制收入預算。實行中期財政規(guī)劃管理、嚴格編制三年滾動財政規(guī)劃，避免造成過高的預期給下級帶來壓力，從而避免虛增收入等行為。此外，政府應主動公開細化的預決算內容，接受社會各界的監(jiān)督，也有助于編制合理的預算。2017年，重慶、湖南等多個市縣就主動降低了當年的收入預期的目標，建立了提高收入質量的激勵機制。

（四）保證政府審計的獨立性，發(fā)揮審計的監(jiān)督作用

被審計對象同時也是審計部門的領導與管理者，這不僅影響了各級審計部門的獨立性，也降低了審計報告的可信性。要發(fā)揮審計部門的監(jiān)督作用，應改革審計部門的管理體制，對政府審計部門實行垂直管理，從而確保審計部門獨立于地方政府，擺脫地方政府的鉗制與制約。

（五）構建全方位立體型監(jiān)管網(wǎng)絡

目前有監(jiān)督職能的部門并不少，但相互之間的聯(lián)系與協(xié)作不多。財政部駐各地專員辦在對各部門進行稽查的同時應與政府審計部門、財稅部門內部監(jiān)督機構、會計師事務所等社會機構或人員開展多方聯(lián)動，構建一個全方位的立體型監(jiān)管網(wǎng)絡，增強監(jiān)管的全面性、專業(yè)性、及時性和深入性，也可以解決專員辦“人少事多”等問題；同時我們可以借助大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等日益成熟的技術手段，擴大統(tǒng)計的廣度與深度，整合分析各方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，多角度對經(jīng)濟數(shù)據(jù)準確性進行驗證，從而評估財政收入質量或者發(fā)現(xiàn)異常情況。

（六）推動國地稅合并，減少地方政府對稅務部門的干預

近年曝出的遼寧、內蒙古財政造假問題中，不乏稅務部門的身影，對企業(yè)所得稅先征后返，“寅吃卯糧”等等。這與地方政府對地稅部門的控制權有關。稅收征管雖是稅務部門的職責，但財政部門卻年年下達任務指標，稅務部門的獨立性差，易受到地方政府的干預。推動國地稅合并，統(tǒng)一稅收征管權，可使得地方政府可干預的范圍和程度變小，稅收數(shù)據(jù)造假的難度將會提高?！?/p>

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于四川省及省內各市統(tǒng)計局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

③內容來源于鳳凰財經(jīng)網(wǎng)：http://finance.ifeng.com/a/20150304/13529484_0.shtml。

④http://law.chinaso.com/detail/20151210/100020003271 1721449722595206234098_1.html。

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