●徐 志 周 萍

財(cái)政收入質(zhì)量問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)學(xué)界和業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。所謂財(cái)政收入質(zhì)量，其內(nèi)涵一般包括四個(gè)方面：財(cái)政收入數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性；財(cái)政收入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的適應(yīng)性；財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性；財(cái)政收入形成政府可支配財(cái)力的比例。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入質(zhì)量的分析已成為政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的一個(gè)重要前提。財(cái)政收入質(zhì)量四個(gè)內(nèi)涵中，后三者的準(zhǔn)確性和有效性有賴于財(cái)政收入信息的真實(shí)性，真實(shí)的財(cái)政收入能為政府決策提供有力的依據(jù)，而虛假的財(cái)政收入則會(huì)掩蓋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問(wèn)題，甚至造成不堪設(shè)想的后果。

我國(guó)財(cái)政收入數(shù)據(jù)真實(shí)性一直為社會(huì)各界所詬病。外界質(zhì)疑的證據(jù)主要集中于兩個(gè)方面：一是各省公布的GDP總量之和總是遠(yuǎn)超國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)GDP總量，甚至各地市GDP總量之和也遠(yuǎn)超省統(tǒng)計(jì)局公布的省GDP總量。以四川省為例，2016年四川省各個(gè)市GDP總量之和為34752.81億元，而省統(tǒng)計(jì)局公布的省GDP總量為32680.5億元，兩者相差2072.31億元。①雖然往往以重復(fù)計(jì)算為由解釋該問(wèn)題，但統(tǒng)計(jì)口徑差異問(wèn)題的存在似乎讓人更加難以接受。二是絕大部分省市自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率都會(huì)比全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率更快。以2016年為例，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中，經(jīng)濟(jì)增速低于全國(guó)水平（6.8%）的僅有三個(gè)：黑龍江、山西、遼寧，增速分別為：6.1%、4.5%、-2.5%。②以上兩個(gè)現(xiàn)象的存在很難讓人不去質(zhì)疑這些數(shù)據(jù)的真實(shí)性。事實(shí)上，對(duì)于地方政府財(cái)政收入數(shù)據(jù)造假的披露與報(bào)道早已有之，2007年廣西財(cái)政廳在對(duì)廣西36市縣2006年財(cái)政收入質(zhì)量開(kāi)展的專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，廣西各市縣經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增長(zhǎng)的背后是嚴(yán)重的財(cái)政收入信息失真問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政收入數(shù)據(jù)不能真實(shí)、客觀地反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況（江慶深等，2008）。2015年3月4日的全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議中，國(guó)家審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝稱，數(shù)據(jù)造假問(wèn)題早已有之，雖然在去年遭到了遏制，但仍有不少地方存在這種現(xiàn)象。③

由此可見(jiàn)，財(cái)政收入信息失真問(wèn)題是當(dāng)前急需解決的重點(diǎn)問(wèn)題，本文從去年曝出的“遼寧省經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假案”出發(fā)，同時(shí)結(jié)合后續(xù)出現(xiàn)的天津、內(nèi)蒙古等地方的造假事件，分析數(shù)據(jù)造假的前因后果，以求對(duì)信息失真問(wèn)題有更深入的了解與認(rèn)識(shí)，并提出相應(yīng)的意見(jiàn)與建議，為政府制定相關(guān)政策提供一定的依據(jù)。

一、遼寧省及天津、內(nèi)蒙古等地財(cái)政收入信息失真的情況

2017年1月17日，遼寧省委副書記、省長(zhǎng)陳求發(fā)在遼寧省十二屆人大八次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)首次對(duì)外承認(rèn)：遼寧省所轄市、縣，在2011年至2014年存在財(cái)政數(shù)據(jù)造假的問(wèn)題，指出2011年至2014年“官出數(shù)字、數(shù)字出官”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)被注入水分。這次報(bào)告無(wú)疑在“平靜”的湖面投下一顆巨石，在社會(huì)上引起了軒然大波。

事實(shí)上，中央早已注意到遼寧財(cái)政收入的造假行為，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》揭示:在2011年到2013年間，遼寧省岫巖滿族自治縣將財(cái)政借款以稅費(fèi)名義繳入國(guó)庫(kù)，虛增財(cái)政收入8.47億元、占其公共財(cái)政收入的22.6%；2014年，中央巡視組首輪巡視遼寧時(shí)指出“遼寧全省普遍存在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題”。2014年審計(jì)署發(fā)現(xiàn)2013年莊河市塔嶺鎮(zhèn)公布財(cái)政收入比實(shí)際財(cái)政收入高出2534萬(wàn)元，虛增16.24倍；而相鄰的普蘭店市將全市2014年公共財(cái)政收入，由年初預(yù)算53.35億元下調(diào)為33.85億元，降幅近20億元④。2016年，中央巡視組“回頭看”指出遼寧省普遍存在數(shù)據(jù)造假問(wèn)題，且存在第一次巡視后對(duì)中央決策部署敷衍了事，甚至唱反調(diào)的情況。隨后遼寧省委在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了巡視工作。本文梳理了遼寧省委在之后出具的巡視報(bào)告以及各市、鎮(zhèn)公布的巡視整改情況公告發(fā)現(xiàn)：本溪市某些單位和部門為了完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)虛假捏造經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)；開(kāi)原市、調(diào)兵山市為了成為百?gòu)?qiáng)縣虛增各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；阜新經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在較大水分；鐵嶺固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量摻雜水分等。

遼寧省數(shù)據(jù)造假的具體情況目前暫無(wú)披露，但從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的變化中我們可以掌握大概的情況。2014年開(kāi)始，遼寧省的地區(qū)生產(chǎn)總值出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入也不斷下跌，固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)縮水60%-70%，尤其是在中央巡視組“回頭看”期間即2016年，遼寧各市GDP出現(xiàn)了暴跌，其中鞍山和遼陽(yáng)跌幅最大，分別下跌了38.3%和36.4%。這些數(shù)據(jù)表明，遼寧省的數(shù)據(jù)造假是比較普遍的，且虛增比例較大。據(jù)報(bào)道，遼寧省所轄市縣在2011年至2014年，虛增的收入約占同期財(cái)政收入的20%，虛增最高的年份是2014年，比例達(dá)到23%。

繼遼寧自曝之后，2018年1月3日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府也公開(kāi)承認(rèn)：“重新核算后，內(nèi)蒙古需要調(diào)減2016年一般公共預(yù)算收入530億元，占2016年總量的26.3%；2016年規(guī)模以上工業(yè)增加值核減2900億元，占2016年全部工業(yè)增加值的40%”。2018年1月11日，天津市濱海新區(qū)政府也公開(kāi)承認(rèn)：“濱海新區(qū)2016年的萬(wàn)億地區(qū)生產(chǎn)總值核減3348億，占總量的50.32%”，這個(gè)備受矚目的國(guó)家級(jí)新區(qū)一夜之間變得灰頭土臉。

根據(jù)政府公開(kāi)的文件與相關(guān)的報(bào)道，這些地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的主要方式有以下幾種：

一是虛構(gòu)應(yīng)稅事項(xiàng)和納稅依據(jù)，虛假增加稅收收入。如2012年遼寧省某縣將縣委和縣政府機(jī)關(guān)用地使用權(quán)及地上建筑物劃撥給縣政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行對(duì)外轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓行為并沒(méi)有實(shí)際發(fā)生，該縣卻在賬面上征收得到了5671萬(wàn)的土地增值稅等稅收收入；

二是虛假拆遷或轉(zhuǎn)讓土地、使用財(cái)政資金繳納國(guó)有資源有償使用收入。如2012年，遼寧省某縣重復(fù)轉(zhuǎn)讓4家糧庫(kù)土地，虛增國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入6965萬(wàn)元；

三是財(cái)政收入虛增空轉(zhuǎn)，即財(cái)政部門向企業(yè)進(jìn)行撥款（以財(cái)政借款等名義），再由企業(yè)將資金繳回財(cái)政，以此實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增加。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府就公開(kāi)承認(rèn)主要通過(guò)虛增空轉(zhuǎn)、工業(yè)增加值謊報(bào)等方式完成收入增長(zhǎng)目標(biāo)；

四是稅收收入先增后返，虛增稅收收入。2011-2013年間，遼寧省某縣對(duì)33家企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅實(shí)行先征后返，虛增稅收2224萬(wàn)元；

五是更改統(tǒng)計(jì)口徑，將統(tǒng)計(jì)范圍擴(kuò)大。天津?yàn)I海新區(qū)的生產(chǎn)總值在調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑后縮水超過(guò)50%；

六是直接的數(shù)據(jù)編造。根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，遼寧省某些市縣還通過(guò)違規(guī)編造、隨意調(diào)整財(cái)政月報(bào)的方式虛增財(cái)政收入。

二、地方政府財(cái)政收入信息失真的原因分析

（一）不科學(xué)的考核方式和政績(jī)觀

在過(guò)去的幾十年中，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，GDP和財(cái)政收入一直是考核官員的主要指標(biāo)。我國(guó)各級(jí)政府都將財(cái)政收入年年遞增作為一項(xiàng)重要的任務(wù)，并將其與官員政績(jī)掛鉤，有的地方政府甚至將財(cái)政收入增長(zhǎng)率作為一項(xiàng)硬性指標(biāo)，搞 “一票否決”（鐘振強(qiáng)、宋丹兵，2006）。這種單一的考核方式從不同方面增加了官員數(shù)據(jù)注水的動(dòng)機(jī)。首先，以目標(biāo)責(zé)任考核為主的政府績(jī)效考評(píng)從上到下逐級(jí)加碼，逐級(jí)放大，地方政府承受了過(guò)多的任務(wù)與壓力，超出了原本的增長(zhǎng)幅度，為了完成目標(biāo)任務(wù)只能虛增數(shù)據(jù)。其次，出于對(duì)政績(jī)的追求，官員自身也有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)進(jìn)行數(shù)據(jù)的造假。對(duì)于財(cái)政收入的追求直接導(dǎo)致了財(cái)政收入數(shù)據(jù)的失真；而對(duì)于GDP的造假也會(huì)間接促使地方政府對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行操縱。官方公布的GDP數(shù)據(jù)由于統(tǒng)計(jì)方式存在一定的缺陷往往受到外界的質(zhì)疑，學(xué)者及業(yè)界相關(guān)分析人士會(huì)選擇通過(guò)財(cái)政收入數(shù)據(jù)和財(cái)政支出數(shù)據(jù)等其他數(shù)據(jù)來(lái)勾稽核對(duì)GDP，官員為了讓GDP數(shù)據(jù)顯得更真實(shí)也必然會(huì)對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出等數(shù)據(jù)進(jìn)行虛構(gòu)。

正如遼寧省在政府工作報(bào)告中所指出的 “官出數(shù)字，數(shù)字出官”，這種不科學(xué)的考核方法和政績(jī)觀的存在，必然會(huì)導(dǎo)致某些官員為了做出、做大“政績(jī)”而弄虛作假，導(dǎo)致財(cái)政收入信息失真。

此外，有學(xué)者認(rèn)為財(cái)政收入質(zhì)量指標(biāo)不合理也是財(cái)政收入信息失真的原因之一，官員有可能為了追求質(zhì)量指標(biāo)而人為操縱數(shù)據(jù)，例如為了滿足財(cái)政收入占GDP比重的標(biāo)準(zhǔn)而虛增財(cái)政收入以免受上級(jí) “懲罰”，然而以工業(yè)為主的省市財(cái)政收入占GDP比重天然就高于以農(nóng)業(yè)為主的省市，單純以占GDP比重大小為標(biāo)準(zhǔn)，判斷財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的適應(yīng)性是不準(zhǔn)確的。但深究其背后的本質(zhì)，仍是官員被不合理的政績(jī)考核體系所綁架，片面追求財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)，才導(dǎo)致各種怪相的出現(xiàn)。在2014年中央巡視組巡視過(guò)后，遼寧省取消了考核54個(gè)城區(qū)的財(cái)政收入指標(biāo)，不再按照財(cái)政收入和增長(zhǎng)率進(jìn)行排名。

（二）地方財(cái)力不足，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

自分稅制以來(lái)，財(cái)權(quán)不斷向中央集中，地方承擔(dān)的責(zé)任卻越來(lái)越多，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題突出。在日益增大的經(jīng)濟(jì)壓力下，地方政府為了完成上級(jí)考核任務(wù)，可能虛構(gòu)收支，既增加了收入，又“完成”了上級(jí)指標(biāo)。此外，虛報(bào)財(cái)政收入可能給地方政府帶來(lái)更多的收益，一些省份的省級(jí)財(cái)政體制為了激勵(lì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)發(fā)展，規(guī)定落后地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)多的地方可以得到更多的轉(zhuǎn)移支付或其他財(cái)力支持，這樣，地方政府就可能為了獲得“激勵(lì)”而虛增收入。

（三）財(cái)政監(jiān)督不到位、政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性

各地財(cái)政部門對(duì)于財(cái)政收入計(jì)劃的考核往往專注于數(shù)量上，對(duì)收入的來(lái)源以及真實(shí)性、合法性都缺乏有效的監(jiān)督。一些地方政府對(duì)于財(cái)政監(jiān)督的重視不足，不能充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政監(jiān)督的重要地位，反而認(rèn)為監(jiān)督妨礙了“正常程序”，降低了效率；財(cái)政監(jiān)督部門人才、人員均不足，監(jiān)督易流于形式；我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)也相對(duì)滯后，種種問(wèn)題影響了財(cái)政監(jiān)督部門的監(jiān)督檢查力度，造成了監(jiān)督的缺位。雖然政府審計(jì)部門也承擔(dān)著審查收入真實(shí)性的職責(zé)，但現(xiàn)行審計(jì)管理體制，缺乏獨(dú)立性，容易受到地方政府干預(yù)和影響，其監(jiān)督也易流于形式。監(jiān)督部門缺位的存在給造假營(yíng)造了一個(gè) “寬松”的環(huán)境，加大了人為因素影響財(cái)政收入信息質(zhì)量的可能性。

（四）懲罰小，造假收益遠(yuǎn)高于成本

對(duì)于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的監(jiān)督與懲罰，在《統(tǒng)計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)中均有規(guī)定，但其中的內(nèi)容依舊比較模糊，懲罰力度可大可小，例如《統(tǒng)計(jì)法》第六章第三十七條規(guī)定：“地方人民政府、政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門、單位的負(fù)責(zé)人有下列行為之一的，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予處分，并由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)予以通報(bào)……。”如何處分，處分的力度多大，并沒(méi)有具體的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，而《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》中對(duì)于處罰也沒(méi)有具體的說(shuō)明，結(jié)合實(shí)際的操作，我國(guó)目前對(duì)于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的容忍程度高，懲罰力度小，有些違法事件甚至不了了之。由于監(jiān)督的缺位與不痛不癢的懲罰，官員進(jìn)行造假所獲得的政績(jī)和收入收益都遠(yuǎn)高于被發(fā)現(xiàn)所需要付出的代價(jià)，這也促使了一些造假事件的發(fā)生。

（五）預(yù)算編制方法不當(dāng)

相當(dāng)一部分地方在編制財(cái)政收入預(yù)算時(shí)采用的是基數(shù)比例法，即以上一年財(cái)政收入實(shí)際數(shù)為基礎(chǔ)，按照上級(jí)規(guī)定的增長(zhǎng)率制定本年的收入預(yù)算。此法雖然簡(jiǎn)便易行，卻也存在不少弊端。這種方法可能將某一年度偶發(fā)性的收入計(jì)入基數(shù)，導(dǎo)致收入預(yù)算偏離實(shí)際，下級(jí)政府無(wú)法完成規(guī)定目標(biāo)，只能采取空轉(zhuǎn)等手段虛假增加財(cái)政收入。隨著連續(xù)幾年的乘數(shù)放大，地方政府需要虛增的數(shù)額也會(huì)越來(lái)越大。

三、地方政府主動(dòng)披露財(cái)政收入信息失真問(wèn)題的原因

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與官員考核評(píng)價(jià)體系的改變

新常態(tài)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須發(fā)生改變，原先粗獷型的增長(zhǎng)方式逐漸不再適用。黨的十九大報(bào)告確立了從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向目標(biāo)，“唯GDP論”的政績(jī)觀和考核方式必然也隨之改變。2013年，中央組織部印發(fā)通知，規(guī)定今后不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，不搞地區(qū)排名。這意味著今后地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)全面，被單一指標(biāo)所綁架的可能性變小。因此，政府官員維持造假數(shù)據(jù)的收益不再，主動(dòng)擠干水分反而可以為今后的發(fā)展奠定更好的基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)計(jì)方法和體制的改革

2016年省以下統(tǒng)計(jì)部門實(shí)施了垂直管理體制改革，在各省、市、縣設(shè)立了調(diào)查隊(duì)，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直接管理，這些調(diào)查隊(duì)獨(dú)立于地方政府，受地方政府鉗制的可能性小，可以最大程度保證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。2017年6月26日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算改革方案》，杜絕了地方政府利用口徑不同虛增收入的可能性。這些改革的實(shí)施意味著統(tǒng)計(jì)信息將會(huì)更加真實(shí)合理，如果地方政府目前不將水分?jǐn)D出也難免被清算與懲罰，因?yàn)橄嚓P(guān)問(wèn)題在今后的統(tǒng)計(jì)調(diào)查中更易暴露。

（三）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的成本變大

原《預(yù)算法》中對(duì)追責(zé)情形的規(guī)定比較粗略，不利于執(zhí)行，法律的權(quán)威性沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。在過(guò)去，甚至沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)一起因?yàn)檫`反《預(yù)算法》而被處理的案件，官員造假的風(fēng)險(xiǎn)極小。2014年8月新修訂《預(yù)算法》出臺(tái)，列出了近20條具體的違法情形，并逐一明確追責(zé)和處罰辦法。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，追責(zé)少的局面將會(huì)得到根本改變。此外，2017年6月26日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議還通過(guò)了 《統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法責(zé)任人處分處理建議辦法》，即對(duì)統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法行為的處理做出了規(guī)定，明確了在統(tǒng)計(jì)造假中相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人、統(tǒng)計(jì)調(diào)查員、統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象違法違紀(jì)行為的認(rèn)定和處罰。這些法律和文件的出臺(tái)意味著今后數(shù)據(jù)造假可能付出的代價(jià)變大，如果現(xiàn)在不主動(dòng)擠出水分，今后被發(fā)現(xiàn)的處罰代價(jià)更大，不如現(xiàn)在主動(dòng)承認(rèn)。

（四）地方財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大，財(cái)政收入壓力變大

營(yíng)改增后，原本歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅變成了央地共享的增值稅，地方政府的財(cái)力再一次被削弱，而謊報(bào)產(chǎn)值和其他經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)意味著地方政府要為這一部分買單，導(dǎo)致其財(cái)力進(jìn)一步萎縮，地方政府顯然不愿意這么做；此外，隨著中央收緊地方的對(duì)外融資渠道（舉債、政府購(gòu)買、PPP等），各地財(cái)政缺口逐漸增大，地方的財(cái)政收入和支出壓力加劇，對(duì)于中央轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政補(bǔ)貼的需求和依賴更高，為了獲得更多的地方政府債發(fā)行額度和轉(zhuǎn)移支付等資金支持，自曝家丑，擠出水分顯然是明智之舉。我們統(tǒng)計(jì)了遼寧、天津、內(nèi)蒙古三個(gè)省及自治區(qū)的財(cái)政缺口，從圖1中可以看出，這三個(gè)地區(qū)的財(cái)政缺口在這10年間不斷擴(kuò)大，遼寧和內(nèi)蒙古甚至從原本的500多億元增加到了2500億元左右。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，財(cái)政收入壓力會(huì)越來(lái)越大，如果繼續(xù)造假，勢(shì)必不能支撐龐大的財(cái)政支出，即便現(xiàn)在不主動(dòng)承認(rèn)，后期也會(huì)因?yàn)槿氩环蟪龆┞丁?/p>

圖1 2007-2016年間遼寧、天津、內(nèi)蒙古三地財(cái)政缺口變化趨勢(shì)圖 （單位：億元）數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局注：財(cái)政缺口=地方財(cái)政一般預(yù)算收入-地方財(cái)政一般預(yù)算支出

四、提升財(cái)政收入信息真實(shí)性的政策建議

（一）建立科學(xué)合理的官員考核評(píng)價(jià)體系

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)主要以GDP衡量官員政績(jī)大小，而這種政績(jī)考核方式催生了地方各級(jí)政府對(duì)于財(cái)政收入的追求，各級(jí)政府紛紛下達(dá)財(cái)政收入指標(biāo)。出于追求政績(jī)和上級(jí)壓力，財(cái)政收入造假的動(dòng)機(jī)變大。由于中央利益與地方官員利益存在不同，中央作為博弈中的委托者為了使地方官員能夠按照其期望進(jìn)行工作需要給予相應(yīng)的激勵(lì)，而隨著發(fā)展目標(biāo)的改變，政績(jī)考核方式也應(yīng)發(fā)生變化?？紤]到我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展依舊是最重要的，GDP、財(cái)政收入等考核指標(biāo)仍不可或缺，但為了同時(shí)滿足高質(zhì)量增長(zhǎng)方式的目標(biāo)，需要引入其他相關(guān)指標(biāo)：如群眾滿意度，環(huán)保指數(shù)，創(chuàng)新指數(shù)等等，這些指標(biāo)得分以加權(quán)的形式引入考核體系當(dāng)中，加權(quán)大小的設(shè)定應(yīng)足夠引起地方政府官員的注意，以此激勵(lì)各地政府官員追求更好的發(fā)展方式。

（二）完善相關(guān)法律，健全責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制

雖然《統(tǒng)計(jì)法》、《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》早已對(duì)造假行為進(jìn)行了規(guī)定，但其責(zé)任劃分并不明確，在實(shí)際執(zhí)行中也并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，官員造假的代價(jià)小。為了能夠增加造假被發(fā)現(xiàn)的成本從而倒逼減少造假事件，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)原本法律中的模糊之處重新界定，對(duì)數(shù)據(jù)造假行為定性定量，明確責(zé)任的劃分，確定懲罰的范圍和大小，提高執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性和懲罰力度，對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假行為予以重大打擊，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，在法律的基礎(chǔ)上遏制這種現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。

（三）改革預(yù)算管理制度

我國(guó)的收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展需求科學(xué)編制收入預(yù)算。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、嚴(yán)格編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，避免造成過(guò)高的預(yù)期給下級(jí)帶來(lái)壓力，從而避免虛增收入等行為。此外，政府應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)細(xì)化的預(yù)決算內(nèi)容，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，也有助于編制合理的預(yù)算。2017年，重慶、湖南等多個(gè)市縣就主動(dòng)降低了當(dāng)年的收入預(yù)期的目標(biāo)，建立了提高收入質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制。

（四）保證政府審計(jì)的獨(dú)立性，發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用

被審計(jì)對(duì)象同時(shí)也是審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)與管理者，這不僅影響了各級(jí)審計(jì)部門的獨(dú)立性，也降低了審計(jì)報(bào)告的可信性。要發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用，應(yīng)改革審計(jì)部門的管理體制，對(duì)政府審計(jì)部門實(shí)行垂直管理，從而確保審計(jì)部門獨(dú)立于地方政府，擺脫地方政府的鉗制與制約。

（五）構(gòu)建全方位立體型監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

目前有監(jiān)督職能的部門并不少，但相互之間的聯(lián)系與協(xié)作不多。財(cái)政部駐各地專員辦在對(duì)各部門進(jìn)行稽查的同時(shí)應(yīng)與政府審計(jì)部門、財(cái)稅部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)機(jī)構(gòu)或人員開(kāi)展多方聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)全方位的立體型監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)監(jiān)管的全面性、專業(yè)性、及時(shí)性和深入性，也可以解決專員辦“人少事多”等問(wèn)題；同時(shí)我們可以借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等日益成熟的技術(shù)手段，擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)的廣度與深度，整合分析各方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，多角度對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性進(jìn)行驗(yàn)證，從而評(píng)估財(cái)政收入質(zhì)量或者發(fā)現(xiàn)異常情況。

（六）推動(dòng)國(guó)地稅合并，減少地方政府對(duì)稅務(wù)部門的干預(yù)

近年曝出的遼寧、內(nèi)蒙古財(cái)政造假問(wèn)題中，不乏稅務(wù)部門的身影，對(duì)企業(yè)所得稅先征后返，“寅吃卯糧”等等。這與地方政府對(duì)地稅部門的控制權(quán)有關(guān)。稅收征管雖是稅務(wù)部門的職責(zé)，但財(cái)政部門卻年年下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，稅務(wù)部門的獨(dú)立性差，易受到地方政府的干預(yù)。推動(dòng)國(guó)地稅合并，統(tǒng)一稅收征管權(quán)，可使得地方政府可干預(yù)的范圍和程度變小，稅收數(shù)據(jù)造假的難度將會(huì)提高?！?/p>

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于四川省及省內(nèi)各市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

③內(nèi)容來(lái)源于鳳凰財(cái)經(jīng)網(wǎng)：http://finance.ifeng.com/a/20150304/13529484_0.shtml。

④http://law.chinaso.com/detail/20151210/100020003271 1721449722595206234098_1.html。

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