●翟繼光

財政收入的合法性是財政收入質量的前提與基礎，摻雜著大量非法收入的財政收入是談不上質量問題的。因此，提高財政收入質量的前提與基礎是加強對財政收入的法律規(guī)制。

一、財政收入總量的法律規(guī)制

（一）對財政收入總量進行法律規(guī)制的理論依據(jù)

對人民的財產(chǎn)權進行保障，不僅是世界各國公認的人權保障的重要組成部分，也是我國《憲法》明確規(guī)定的制度，即第十三條明確規(guī)定 “公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。政府取得的財政收入直接或者間接來源于人民的財產(chǎn)，因此，財政收入是對人民財產(chǎn)權的限制。為確保人民的財產(chǎn)權不受過分限制，對財政收入進行法律規(guī)制是必要的。

政府總有收入沖動，如不加以法律規(guī)制，財政收入的總量將超過政府實際所需的數(shù)額。根據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論，市場與政府對經(jīng)濟的調節(jié)均有一定的界限，超越一定界限將導致政府失靈，降低政府提供公共物品的效率。財政收入是政府調節(jié)市場的經(jīng)濟基礎，一旦財政收入失控，政府的經(jīng)濟調節(jié)必然越界，由此會大大降低市場經(jīng)濟的整體效率。因此，對財政收入總量進行法律規(guī)制是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的內在必然要求。

（二）對財政收入總量進行法律規(guī)制的方法

財政收入與國內生產(chǎn)總值（GDP）之比是衡量財政收入總量是否合理的重要指標，對該指標的控制也是各國對財政收入總量進行法律規(guī)制的基本方法。目前各國法律并未明確規(guī)定該比例的上限，但從各國實踐來看，該比例一般在30%至40%之間，尚未達到50%，德國憲法法院也曾經(jīng)有稅負過半即為違憲的判決，因此，可以將該比例的上限定為50%。憲法也可以明確規(guī)定，財政收入超過GDP的50%即為違憲，超過上限的預算不僅無法在議會獲得通過，即使通過，法院也可宣布該預算案因違憲而無效。

財政收入的增速與GDP增速之比是衡量財政收入總量的增長速度是否合理的重要指標，對該指標的控制也是各國對財政收入總量進行法律規(guī)制的另一基本方法。影響財政收入增速的因素是多方面的，如執(zhí)法狀況、稅制改革等，不僅限于GDP的增速。因此，在短期內，財政收入的增長速度大于GDP的增速是應當被允許的，但從長期來看，財政收入的增速應與GDP的增速基本一致，否則，財政收入最終會超過GDP的50%。參照財政收入與GDP占比的違憲標準，可以將五年期或十年期財政收入增速與GDP增速之比的違憲標準定為2倍。從全球來看，很少有國家五年期或者十年期財政收入增速達到GDP增速的2倍，這一標準在實踐中是被遵守的。

（三）我國現(xiàn)行規(guī)制財政收入總量法律制度的完善

我國現(xiàn)行法律并未對財政收入總量進行明確的規(guī)制，僅在《預算法》第三十六條原則性規(guī)定：“各級預算收入的編制，應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接?！睂ω斦杖肱cGDP之比以及財政收入增速與GDP增速之間的關系只字未提。

目前我國財政收入與GDP之比雖然尚未達到50%的違憲標準，但也在逐年提高，有加以法律規(guī)制的必要。由于我國官方并未公布財政收入與GDP之比，更增加了對該比例進行法律規(guī)制的難度。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2017年我國GDP總量為82.71萬億元。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2017年我國一般公共預算收入17.26萬億元，政府性基金預算收入6.1萬億元，國有資本經(jīng)營預算收入0.26萬億元，合計達23.62萬億元。在不考慮社會保險基金收入的前提下，財政收入占GDP的比例為28.56%。根據(jù)人力資源與社會保障部的統(tǒng)計，2017年我國社會保險基金收入6.6萬億元。包括社?；鹪趦鹊呢斦杖胝糋DP的比例為36.54%。建議我國政府在充分征求專家意見的基礎上，采取科學方法計算財政收入與GDP之比并按年度予以公布。這也是納稅人知情權保護以及政府信息公開制度所要求的。

在財政收入增速與GDP增速的關系上，進行法律規(guī)制的必要性更加急迫。自1994年實行分稅制改革以來，我國財政收入增速一直高于GDP增速，甚至有較長時期，前者達到了后者的2倍。如2008年，國際出現(xiàn)金融危機的一年，我國財政收入的增速仍然高達19.5%，而同期GDP的增速僅為9%。過高的財政收入增速將大大壓縮企業(yè)與個人用于投資與消費的財富，不利于保持政府與市場調節(jié)界限的穩(wěn)定，有必要在法律上予以嚴格限制。

二、財政收入類型及其相對比例的法律規(guī)制

（一）財政收入類型的法律規(guī)制

目前世界各國均以稅收作為財政收入的主要類型，稅收作為財政收入類型的合法地位也得到了憲法以及法律的確認。如我國《憲法》第五十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務?！背愂找酝猓斦杖肟梢园男╊愋停荒馨男╊愋?，目前各國法律尚未予以明確規(guī)定。我國1994年的 《預算法》確認了除稅收收入以外的三項收入：依照規(guī)定應當上繳的國有資產(chǎn)收益、專項收入、其他收入。除國有資產(chǎn)收益相對比較明確以外，專項收入和其他收入的表述都比較寬泛。2014年修正后的《預算法》確認了除稅收收入以外的四項收入：行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、轉移性收入和其他收入。除行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入比較明確外，轉移性收入和其他收入的表述也比較寬泛。財政部印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》確認的財政收入類型詳見表1。

由于我國現(xiàn)行法律并未對各類財政收入進行明確界定，導致一些收入的性質不夠明確。如地方政府的土地出讓收入，可以列入非稅收入中的政府性基金收入，也可以列入專項收入或者國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，甚至可以列入社會保險基金收入。對此，法律應作出明確規(guī)定，以明晰各類收入類型之間的界限。

2016年全國人大常委會通過《環(huán)境保護稅法》，將排污費改為環(huán)境保護稅。由于排污費屬于政府性基金收入，而環(huán)境保護稅屬于稅收收入，這一性質的轉化雖有法律作為依據(jù)，但轉化的理論依據(jù)并不清楚。根據(jù)2004年財政部發(fā)布的《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》的規(guī)定，行政事業(yè)性收費是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非營利原則向特定服務對象收取的費用。也即，行政事業(yè)性收費是具有直接對價關系的收入，而稅收是不具有直接對價關系的收入?，F(xiàn)行環(huán)境保護稅的制度設計為排污者納稅、少排少納稅、多排多納稅，納稅者直接獲取了排污的權利與便利，其本質上更符合行政事業(yè)性收費的特征。由此可見，環(huán)境保護費改稅的理論依據(jù)并不牢固。

表1 財政收入類型表

（二）各類財政收入相對比例的法律規(guī)制

目前世界各國的稅收收入一般均占財政收入的80%以上，是財政收入的最主要類型，因此，現(xiàn)代國家也被稱為稅收國家。由于各國國情不同，各類財政收入的相對比例會有一定幅度的差異。如實行私有制的國家，基本沒有國有土地出讓收入，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和國有資本經(jīng)營收入所占比例也比較小。在實行公有制的國家，上述收入的比例相對較高也是合理的，但應有一定的限度。一旦超越合理的限度則會導致某類型的財政收入過分擠占其他類型的財政收入，不僅會導致財政收入結構的不合理，也會導致社會財富分配的扭曲，進而影響到市場與政府對資源的配置。我國在較長一段時期以來，地方政府以土地出讓收入作為主要收入來源就是財政收入結構不合理的典型表現(xiàn)?！巴恋刎斦彪m然能夠推動房地產(chǎn)投資、短期提高地方政府籌集財政收入的能力，但其所帶來的官員腐敗、收入分配不均、侵犯財產(chǎn)權、扭曲資源配置以及改變公民的世界觀、人生觀等弊端也是不容忽視的。

我國擁有龐大的國有企業(yè)資產(chǎn)，國有企業(yè)也在獲取巨額利潤，但這些利潤大部分都用于國有企業(yè)自身的積累，較少用于一般公共服務，也就是說國有企業(yè)在獲得高額壟斷利潤的同時并沒有做到“取之于民、用之于民”。如2012年，中央國有資本經(jīng)營預算支出中調入公共財政預算用于社保等民生支出的僅50億元。國務院2014年印發(fā)的《關于深化預算管理制度改革的決定》明確提出“加大國有資本經(jīng)營預算資金調入一般公共預算的力度”。這一要求必須轉化為法律才能對財政收入的結構進行持續(xù)、穩(wěn)定的規(guī)制。目前，這一現(xiàn)狀已經(jīng)有所改善。如2018年國有資本經(jīng)營預算調出資金預算數(shù)為321.54億元，增加11.06億元，增長3.6%。調入一般公共預算用于保障和改善民生。

在地方財政收入中，不少地方以財政轉移支付收入為主，而其中又以專項轉移支付為主，這種現(xiàn)象的長期存在將大大降低地方政府財政自主的能力，不利于我國民主化的進程并容易滋生腐敗。近些年，這一現(xiàn)象略有改善，但轉移支付所占比例仍比較大。如福建德化縣，2017年度預算收入總額為15.66億元，轉移性收入為4.36億元，占27.84%，其中，一般性轉移支付收入1.14億元，專項轉移支付收入2.44億元。《關于深化預算管理制度改革的決定》雖明確提出“逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”，但并未就財政轉移支付收入占地方財政收入比例過大的問題提出改進的目標。建議通過法律對該問題作出明確規(guī)定，原則上，財政轉移支付收入占地方財政收入的比例不能超過40%。

三、稅收收入的法律規(guī)制

（一）稅收法定原則的落實

稅收法定原則是世界各國公認的國家征稅的基本原則，其對保護納稅人財產(chǎn)權、規(guī)制政府征稅權具有重要意義。目前，我國已經(jīng)在《憲法》、《立法法》和《稅收征收管理法》中明確規(guī)定稅收法定原則。特別是2015年全國人大修改 《立法法》，將2000年《立法法》第八條規(guī)定的“下列事項只能制定法律：……（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度；……”修改為 “下列事項只能制定法律：……（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；……”，足見國家對稅收法定原則的重視。

關于稅收法定原則，在我國的核心問題是如何落實。目前，我國現(xiàn)行有效的18個稅種中，除企業(yè)所得稅和個人所得稅在20世紀80年代就已經(jīng)實現(xiàn)法定以外，其余16個稅種在落實稅收法定原則方面進展緩慢，2011年實現(xiàn)了車船稅的法定，2016年實現(xiàn)了環(huán)境保護稅的法定，2017年實現(xiàn)了煙葉稅和船舶噸稅的法定。從稅種數(shù)量上看，尚有超過60%的稅種未實現(xiàn)法定，包括增值稅、消費稅、關稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅。從稅收收入的總量來看，同樣有超過60%的稅收收入尚未實現(xiàn)法定。

在稅收法定的程度上看，我國主要稅種僅僅實現(xiàn)了形式上的法定，很多重要的制度仍然通過財政部和國家稅務總局的規(guī)章以及其他規(guī)范性文件來規(guī)范。以個人所得稅為例，全國人大制定的《個人所得稅法》僅有15個條款，不足3000字。與此相對，世界主要國家的《個人所得稅法》普遍在10萬字以上，如《美國稅法典》中涉及個人所得稅的制度至少在20萬字以上。國務院制定的《個人所得稅法實施條例》也僅有48個條款，5000余字。而財政部和國家稅務總局制定的現(xiàn)行有效的涉及個人所得稅的規(guī)章以及其他規(guī)范性文件則超過200件，總字數(shù)則超過10萬。實務中，稅務機關執(zhí)行的主要是財政部和國家稅務總局制定的文件，而非法律和行政法規(guī)。由此導致稅收法定原則對稅收的控制僅僅停留在表面形式上，大量的稅收收入仍然依靠行政法規(guī)和部門規(guī)章來征收。

我國未來的稅收立法，不僅要實現(xiàn)形式法定，還應實現(xiàn)實質法定，即基本稅收制度均由法律明確規(guī)定，行政法規(guī)可以在授權范圍內作出補充性規(guī)定，部門規(guī)章僅能解釋法律和行政法規(guī)，無權確立新的稅收制度。

（二）預算效力的正確認識

預算效力是指預算在法律上的約束力。預算效力首先涉及預算的性質問題。關于這一問題，主要有預算行政說、預算法規(guī)范說（特殊法律形式說）以及預算法律說。預算行政說認為預算本質上是政府的行政行為，在民主憲政體制下，無非是增加了一道議會承認或者認可的程序，本質上仍然是對政府行政行為的承認和認可。如日本學者美濃部達吉認為，預算是國會對政府一年期的財政計劃加以承認的意思表示，僅于國會與政府間有其效力。預算法規(guī)范說（特殊法律形式說）認為預算也是法律的形式之一，只不過與一般法律規(guī)范的形式不同而已。預算法律說則認為雖然預算具有與一般法律不同的形式，但預算就是法律，具有和法律相同的本質屬性。

法國1826年3月31日的政令第五條是這樣定義預算的：它是一個法案，通過這個法案對國家年度收入和國家年度開支或其他公用事業(yè)開支進行預先的安排?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》規(guī)定：“聯(lián)邦之一切收支應編入預算案，聯(lián)邦企業(yè)及特別財產(chǎn)僅須列其收入或支出，預算案應收支平衡。預算案應為一會計年度或依年別分數(shù)會計年度，于第一會計年度開始前以預算法訂定之?！蔽覈_灣地區(qū)“憲法”規(guī)定：立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。我國臺灣地區(qū)“預算法”規(guī)定：各主管機關依其施政計劃初步估計之收支，稱概算；預算之未經(jīng)立法程序者，稱預算案；其經(jīng)立法程序而公布者，稱法定預算；在法定預算范圍內，由各機關依法分配實施之計劃，稱分配預算。1814年的《荷蘭王國憲法》第一百零五條規(guī)定：“國家財政收支預算由議會法令規(guī)定?！钡聡?919年的《魏瑪憲法》第八十五條規(guī)定：“聯(lián)邦之收支，應于每會計年度預先估計，并編入預算案。預算于會計年度之前，以法律定之?！?919年《芬蘭共和國憲法》第六十六條規(guī)定：“每一財政年度的全部收支項目應列入年度預算，年度預算由議會通過后，按照頒布法律的方式予以頒布?！?/p>

我國《憲法》和《預算法》并未明確規(guī)定預算的性質，但《預算法》第十三條明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。”因此，無論預算在我國現(xiàn)行法律體系中屬于什么性質，其對政府的約束力都是不容置疑的。

預算的法律效力在收入、支出等方面具有不同的要求。在預算收入方面，政府取得任何預算收入都應當具有實體法的依據(jù)，不能僅依據(jù)預算而取得相應的財政收入。當然，政府在編制預算收入時，也應當根據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)來編制，不能將無法律法規(guī)依據(jù)的收入列入預算。政府取得財政收入的數(shù)額應當根據(jù)法律法規(guī)所規(guī)定的條件來確定，而不能為完成預算所規(guī)定的收入任務而違反相關法律法規(guī)的規(guī)定。預算在收入方面對政府的約束是軟約束，即無論政府實際取得的財政收入是低于還是高于預算收入，都不能僅憑此就斷定政府違反預算。預算在支出方面對政府的約束是單向硬約束，即政府開支不能超過預算的數(shù)額，但是可以低于預算數(shù)額。當政府開支低于預算數(shù)額時，應當根據(jù)政府實際履行職責的狀況來判斷政府的行為是否合法，其判斷依據(jù)是具體規(guī)定政府職責的法律法規(guī)，而非預算和《預算法》。

長期以來，我國各級政府往往將預算收入視為 “硬指標”，一旦完不成，則從稅收收入上入手，征收“過頭稅”的現(xiàn)象在各地，特別是稅源緊張地區(qū)層出不窮。對此，我國2014年修正后的《預算法》第五十五條明確規(guī)定：“預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時、足額征收應征的預算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標?！蔽磥淼闹攸c是如何監(jiān)督這一規(guī)定落實。

（三）稅收收入結構的合理化

目前我國共開征18個稅種，稅種之間的結構明顯不合理。以2016年為例，稅收收入總額為13.04萬億元，第一大稅種國內增值稅就占了31.21%，“一稅獨大”的現(xiàn)象比較明顯。國內增值稅、營業(yè)稅和國內消費稅三大間接稅占稅收收入的47.85%，而企業(yè)所得稅和個人所得稅兩大直接稅占稅收收入的比例僅為29.91%。這與發(fā)達國家以直接稅為主體的稅收收入結構形成了明顯反差。間接稅雖然具有效率高的優(yōu)點，但其公平性、民主性差也是公認的缺點。為此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“逐步提高直接稅比重”的目標。由于當前全球都進行降稅改革，因此，提高直接稅比重不能通過提高直接稅稅率來實現(xiàn)，必須通過降低間接稅稅率來完成。2017年，我國全面取消營業(yè)稅，全年增值稅收入達到5.64萬億元，國內消費稅收入達到1.02萬億元，二者合計占稅收收入的比例為46.12%，企業(yè)所得稅和個人所得稅占稅收收入的比例為30.54%。與2016年相比，略有改善，但改善不大。未來還應大力降低增值稅稅率。

四、非稅收入的法律規(guī)制

（一）財政收入法定原則的實現(xiàn)

財政收入法定是一個比稅收法定更高的原則，也是實現(xiàn)難度更大的原則。由于我國尚未實現(xiàn)稅收法定，因此，談論財政收入法定似乎是一個遙遠的目標。當然，財政收入法定中的“法”與稅收法定中的“法”具有不同的標準，前者強調狹義的法律，后者則還包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。如果按照這一理解，我國完全可以在落實稅收法定原則的同時，將財政收入法定確立為短期可以實現(xiàn)的目標。

目前，我國的多數(shù)財政收入已經(jīng)實現(xiàn)廣義的法定，即由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)來規(guī)范，但仍有相當一部分財政收入是由部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及效力更低的規(guī)范性文件來規(guī)范的。對這部分財政收入應加緊進行立法，或者由國務院制定行政法規(guī)，或者由省級人大制定地方性法規(guī)。

（二）非稅收入的嚴格執(zhí)法

我國的非稅收入雖然尚未全部實現(xiàn)法定，但均具有規(guī)范性文件的依據(jù)，其繳納與征管也有具體明確的標準，但在實際執(zhí)法過程中，部分非稅收入的隨意性比較大，選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象比較普遍。以交警罰款為例，有所謂嚴管路段和非嚴管路段之分，嚴管路段嚴格執(zhí)法到近乎苛刻，而非嚴管路段根本無人執(zhí)法；有所謂嚴管時期和平時之分，嚴管時期嚴格執(zhí)法，平時則睜一只眼閉一只眼；有所謂任務完成期和任務未完成期之分，罰款任務未完成期嚴格執(zhí)法，可罰可不罰的一律處罰，可少罰可多罰的一律多罰，而一旦罰款任務完成，則進入“放水養(yǎng)魚”期。

在各種財政收入類型中，罰沒收入是比較特殊的，其本身并不以取得收入為目的，罰沒收入較高或者增速過高均不是好現(xiàn)象。而我國不僅為罰沒收入定指標，而且會因為執(zhí)法部門未完成該指標而對其進行處罰。當然，這里所謂處罰并非法律意義上的處罰，而是經(jīng)濟實質上的處罰，通常表現(xiàn)為降低獎金或延遲發(fā)放獎金等形式。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，對罰沒收入定性不準是一個方面，地方政府收入緊張以及法律制度不完善都是重要的原因。選擇性執(zhí)法對法治建設的破壞力是驚人的，其危害性甚至超過不立法、不執(zhí)法。地方政府對非稅收入的追求是選擇性執(zhí)法最主要的原因之一，因此，解決選擇性執(zhí)法的問題還應從規(guī)范非稅收入著手。

（三）非稅收入的公開透明

提高非稅收入的質量必須調動整個社會的力量，而非稅收入的公開透明是社會監(jiān)督的基礎與前提。目前我國在稅收收入的公開方面已經(jīng)比較完善，各級政府往往會在第一時間發(fā)布各類稅收收入的信息，但非稅收入的公開工作還有待加強。我國《預算法》第十四條對預決算的公開作出了明確規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經(jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?！薄墩畔⒐_條例》對相關信息的公開也作出了明確規(guī)定。如第十條規(guī)定了“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計信息”“財政預算、決算報告”的公開，第十一條規(guī)定了“征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況”“搶險救災、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況”的公開，第十二條規(guī)定了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權債務、籌資籌勞情況”“執(zhí)行計劃生育政策的情況”的公開。因此，非稅收入的公開透明已經(jīng)有了明確的法律和行政法規(guī)依據(jù)，未來主要是如何落實的問題。

就非稅收入的公開工作而言，中央政府比地方政府做得好。未來社會監(jiān)督的重點應放在地方政府，特別是市縣級政府非稅收入的公開透明上?！墩畔⒐_條例》中涉及非稅收入的條款有一些，但仍不完整，目前正在修訂《政府信息公開條例》，建議在其中增加一條原則性的規(guī)定，即政府的各項財政收入的具體數(shù)額均屬于政府主動公開的信息，必須定期公開，接受社會監(jiān)督。■

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